近代浙江土地調查述論

梁敬明 趙 茜

(浙江大學 歷史學系， 浙江 杭州 310028)

一

在歷史上，土地稅向為國家財政收入的主要來源，故而歷代政府對反映土地位置、數量、質量、權屬和用途狀況的土地調查均予以高度重視。浙江省境的土地調查歷史悠久*秦統一中國后，今浙江省境大部分屬會稽郡。秦始皇三十一年(前216年)，“使黔首自實田”。《越絕書》卷八記有春秋越國時期浙江境域農業和畜牧業發展情況，但未載土地狀況。《漢書·地理志》有西漢元始二年(2年)全國的土地數字，但各地具體土地數字無考。何炳棣以為，西漢元始二年的戶口和土地數字在世界上古文獻中可能占有極高的地位，他曾將漢畝折算為市畝和平方公里數，以作比較之用并彰顯其意義。參見何炳棣《中國古今土地數字的考釋和評價》前言，(北京)中國社會科學出版社1988年版。另，梁方仲稱：“自漢迄唐，八九百年間，政府最著重的是戶籍的編制。戶籍是當時的基本冊籍。關于土地的情況，只是作為附帶項目而登記于戶籍冊中。當時的戶籍實具有地籍和稅冊的作用。偶然也有單獨編制的單行地籍或稅冊，但僅為附屬文件或補充文件的性質，并不居于主要地位。”“宋代以后，私有土地日益發達，土地分配日益不均，因而土地這個因素對于編排戶等高下的作用愈形重要……同時，由于原有的戶籍多半失實，所以又紛紛增設各種新型的戶籍，如戶帖、甲帖、結甲冊、丁口簿、類姓簿、戶產冊、鼠尾冊等。這時，地籍已逐漸取得了和戶籍平行的地位。”參見梁方仲《中國歷代戶口、田地、田賦統計》總序，(上海)上海人民出版社1980年版，第10頁。。南宋紹興年間，兩浙路轉運副使李椿年措置兩浙土地經界*參看王德毅《李椿年與南宋土地經界》，見宋史座談會編《宋史研究集》第7輯，(臺北)“國立編譯館”1974年版，第441-480頁；何炳棣《中國古今土地數字的考釋和評價》，(北京)中國社會科學出版社1988年版(以下不再標注版本)；趙岡、陳鐘毅《中國土地制度史》，(北京)新星出版社2006年版；葛金芳《中國近世農村經濟制度史論》，(北京)商務印書館2013版。，通過編造砧基簿，整理地籍與田賦。嘉定年間，婺州知州趙夫及繼任者趙師喦、魏豹文等人繼續在婺州推行經界，查實隱報田畝，編制結甲冊、戶產簿、丁口簿、魚鱗圖、類姓簿23.9萬多份，并專門設置庫柜存藏[1]卷一七三,4197。其后，土地經界和繪圖造冊作為土地調查與管理的一種形式，逐漸固定下來。元至正年間，余姚州、婺州路先后有土地經界之舉。至明代，今浙江省境形成，土地調查的方法和程序也在南宋的基礎上有所發展。特別是洪武和萬歷兩朝，浙江與全國其他地方一起進行了大規模土地調查，繪具魚鱗圖冊，查出不少隱田。清初完全繼承明代的地籍管理辦法，在康熙雍正年間再次展開全國性的土地清丈，浙江魚鱗圖冊的編造則一直延續到清末。

清同治年間，浙江部分地區重新編造魚鱗圖冊，其背景與太平天國運動相關。太平天國運動時期，太平軍多次入浙，對各縣人、地及其關系沖擊巨大[2]194-199。據民國《重修浙江通志稿》，可以發現1928年浙江全省人均耕地差異甚大，安吉縣最高為人均6.24畝，泰順縣最低為0.46畝，相差甚大。其時浙江省內人均耕地的區域間差異，除特定的自然環境因素外，實與太平天國運動時期所遭到的嚴重人口損失和地權變動有重要關系*從江南地區在太平天國運動前后的劇烈變化(特別是土地變動、人口變動等)中，可以更深刻地理解這場運動對近代中國社會巨大、深刻的影響。參見曹樹基、李玉尚《太平天國戰爭對浙江人口的影響》，載《復旦學報(社會科學版)》2000年第5期，第33-44頁；曹樹基《太平天國戰爭對蘇南人口的影響》，載《歷史研究》1998年第2期，第64-74頁。。當年太平軍活動最頻繁、最活躍，或者說沖擊最嚴重的是衢州、金華、嚴州、杭州、嘉興、湖州各府。從19世紀60年代初至20世紀20年代末，時隔60多年后這些地區的人口、土地以及人地關系仍未得到完全修復。

太平軍過境之地，人口流亡，地籍毀壞或散失嚴重，土地權屬亦發生混亂，如當時的湯溪縣“富室多中落，田易佃而主，自有而自耕之者，什且七八”[3]卷三，122。在此情況下，土地賦稅難以據實收取。鎮壓太平軍后，清政府飭令遭受影響的各府屬“勒限趕造”魚鱗圖冊[4]7522。為此，浙江有關縣鄉設立清賦總局或清賦局，先后開展土地清丈。據目前所見史料，衢州府所屬龍游縣，金華府所屬蘭溪縣、湯溪縣均在同治年間進行土地清丈，編造魚鱗圖冊，其中尤以蘭溪為著*關于蘭溪、湯溪二縣晚清魚鱗圖冊的遺存和研究情況，可參見胡鐵球、李義敏、張涌泉《婺州魚鱗圖冊的遺存與研究價值》，載《浙江社會科學》2016年第4期，第117-126頁；梁敬明《魚鱗圖冊研究綜述——兼評蘭溪魚鱗圖冊的重要價值》，載《中國經濟史研究》2004年第1期，第135-141頁；趙岡、梁敬明《清末蘭溪的地權分配》，載《浙江學刊》2008年第1期，第13-18頁。。

蘭溪縣曾于南宋嘉定，明洪武、萬歷，清康熙年間，數次清丈田土，填造魚鱗圖冊，歸戶辦糧。清咸豐十一年(1861)，太平軍占領蘭溪，縣衙及所藏魚鱗圖冊被焚。同治四年十月(1865年11月)，蘭溪知縣余祚馨以清理田賦為首務，以石斗*蘭溪通常以2畝5分為1石，2分5厘為1斗，各地折算標準略有不同。為標準丈量土地，重攢魚鱗圖冊。縣城設清賦總局，有職事20余人。鄉設子局，每圖舉村董擔任編造。凡田、地、山、塘均按號依次編字繪圖，注明四至，并發給業主憑條作為土地所有證。是月下旬，縣清賦總局在西鄉11都1圖(今蘭溪市女埠鎮)試點，作為各鄉示范。歷經兩年，蘭溪縣城10坊和4鄉相繼竣事。同治七年(1868)，總局校繕征冊，“得熟產征額三萬二千兩有奇，而合荒熟及有主、無主總算較諸原額竟缺萬余兩，細加查詢，知土稱田之斗石亦有廣狹之分”[5]卷二，589。由于各地面積單位折算標準不同，調查統計結果存在誤差，與原有賦額相較缺漏甚多。隨即進行復勘，經各圖董事親履按號核實，增田、地額各300余頃，其中山地缺額尤多。其后兩年間，縣清賦總局又協同各圖清查山塘，增山額3 300余頃、塘額200余頃。同治十一年(1872)，清查與鄰縣分界之地，補糧額700余兩。這次重編魚鱗圖冊共889本，按圖編159號，一式兩份，一份存縣，一份交各都圖冊書*冊書指鄉村中專事土地丈量、買賣過戶、征糧造冊的職役。各地名稱不一，如莊書、糧書、里書、社書、柜書、地保、催征吏等。晚清至民國初年，此類人群已由明代及清前期鄉村基層組織中的職役角色，演變為以征稅為職業的賦稅中介人。保管。據其時統計，全縣34都149圖共有土地116.47萬畝，比清初減少8.49萬畝[5]卷二，588。

鑒于蘭溪清賦的成功經驗，浙江巡撫馬新貽于同治五年(1866)飭令龍游、湯溪等縣仿照蘭溪舉辦清丈。其中，龍游縣曾在康熙年間兩度清丈地畝，編造魚鱗圖冊，又因兵燹、火災兩度毀佚。乾隆三年(1738)仲春，知縣徐起巖重編魚鱗圖冊，以康熙三年(1664)所編魚鱗圖冊的存司本為底本，搜集散布民間的縣冊為補充，計抄冊40余萬號[6]卷三五，688-689，后于咸豐年間再遭太平軍焚毀。同治六年(1867)，龍游知縣黃秉中奉令在城中設總局，四鄉設分局，訂立《清厘田畝章程》，規定：全縣142圖各自選舉三五位公正、干練之人為圖董，負責將本圖田、地、山、塘、蕩的業主、畝分、土名逐一細查登記，重編魚鱗圖冊。圖冊編就后交所屬鄉分局紳董查核，再由總局派員查對，最后待各圖全部完成由知縣查冊抽丈[6]卷二七，405-406。湯溪縣也在清初數次舉辦土地調查，尤以康熙六年(1667)的數字較詳。至同治三年(1864)，知縣湯慶準奉令清查田畝，發現賦額短缺3 000余兩。次年，繼任知縣王日新設局清厘土地。五年(1866)奉撫憲札，將蘭溪魚鱗冊式樣抄發仿辦。六年春布告清厘條款，分派莊董冊書認真查辦。其后，又經過陳裔寬、金馪遠、朱榮璪三任知縣的努力，終于在光緒十一年(1885)年底完成清賦造冊，歷時20年之久。此次編造的魚鱗圖冊最初從俗例以石斗為計量單位，而朱榮璪認為非登記畝分不足為信，于是在同治八年(1869)仿照蘭溪清賦章程，向各戶收取紙筆費每畝12文(山塘減半)，由總董會同莊董對圖冊所載土地面積按戶逐一核實更正，并向各戶發放戶管作為憑證。最終共編造魚鱗圖冊85莊，清出隱匿賦額23 354兩有余[3]卷一五，378-379。

明清兩代通過魚鱗圖冊核實和管理土地，形成了一套系統的土地管理和賦役制度。盡管如此，隱匿產權、偷逃賦稅、轉嫁負擔等現象依然難以杜絕。這是因為魚鱗圖冊的編造和管理長期由冊書等基層官吏與職役承擔，制度運作的效率受制于國家控制力與基層政府的執行能力。晚清以降，中央政權對地方控制力減弱，已無能力進行大規模的土地調查。個別縣份的清丈活動無法扭轉當時地籍混亂、田賦短收的整體局面。除上述三縣外，浙江省多數地區雖然有舊的魚鱗圖冊殘存，但編造歷時既久，錯漏頗多，各縣不得不根據冊書手中的實征底冊催征賦稅。這就為業主勾結冊書虛報地畝、逃稅漏稅提供了可能。在這種情況下，“地籍毀于兵燹，莊冊秘于吏手，土坐失稽，戶名不實”[7]1268成為浙江省乃至全國的普遍現象，也成為影響近代國家建設與社會發展的一大障礙。

二

1912年，中華民國建立。為解決新政權面臨的財政危機，1914年北京政府成立全國經界局，編訂土地經界規程，計劃從土地調查入手，以為“田賦清厘之張本”[8]3-4。同年，浙江國稅廳向北京政府農商部上報編審戶糧辦法[9]。1915年，浙江省設立官產局和沙田局，擬辦土地調查登記。由于民初政局不穩定、政令不統一，上述工作實無成效。民初浙江部分縣份亦有清丈之議，但付諸實踐者僅南田(今象山縣)、黃巖、桐鄉等縣，其中以黃巖成效最顯。1916年11月，黃巖縣設立縣清丈總局，開展以清賦為目的的土地調查業務，至1927年完成全縣的清丈工作，經查丈、繪圖，耗資17萬銀圓，于1931年編成圖冊*關于民初黃巖清丈實施情況，詳參陸開瑞《黃巖清丈經過及其成績觀測》，見蕭錚主編《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第38種，(臺北)成文出版社1977年影印本(以下不再標注版本)。另可參考趙茜《民國時期浙江地政研究(1927—1949)》，浙江大學歷史學系2014年碩士學位論文。。本次調查采用的方法為圖解道線法，即逐丘丈量，繪圖登記。測量工具為工部營造尺*工部營造尺以10寸為尺，是明清時期的法定尺之一，收存于工部，故稱為“工部營造尺”或“工部尺”。因頒行各省，又名“省尺”。，以5尺為1弓，240平方弓為1畝。雖然當時北洋政府已頒布《權度法》，規定丈弓以米突尺*米突尺即以公制長度為計算單位的米尺。為標準制造，但黃巖清丈籌備處認為本地民眾只信服工部尺，故仍用舊尺度[10]614。

1927年南京國民政府成立后，將現代測量技術與規范引入浙江省的土地調查之中，舊式清丈開始被新式測量方法所取代*新式測量與舊式清丈的區別主要有三點：(1)測量程序方面，新式測量須依規定測量程序分步進行，舊式清丈通常僅進行戶地測量和求積、制圖；(2)測量工具方面，新式測量多使用機械儀器，舊式清丈則使用傳統弓尺；(3)測量結果方面，新式測量遠比舊式清丈精準，誤差一般控制在1%以內。參看陸開瑞《黃巖清丈經過及其成績觀測》，見蕭錚主編《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第38種，第19142-19143頁。，使浙江省的土地調查進入一個新的時期。是年，浙江省置土地廳管理全省地政業務，并決定開展土地調查，整理全省地籍。不久土地廳被裁撤，地政業務歸民政廳土地科掌理。其后，全省土地測量業務的主管機關幾經變更，但土地調查的組織工作從未中斷。

1928年7月，國民政府第一次財政會議提案之一的《整理全國土地計劃案》，提出在全國范圍內開展以土地調查為首要內容的土地整理工作。同年，浙江省民政廳公布《浙江省土地測量登記程序》，對全省土地測量及土地登記的程序、事項和目的等做出明確規定，使全省土地調查業務有章可循。其中規定土地測量登記程序分為五步，即測量、調查、求積及制圖、登記、編制及統計。測量包括三角測量(含大三角測量、水準測量、小三角測量)、圖根測量、地形測圖、戶地測圖，調查包括預查、實地清查、復查、地位等則調查、地價調查等。隨后，浙江省政府又公布《浙江省土地整理條例》及施行細則，規定“土地整理之程序，依本省《土地測量登記程序》行之”[11]168，同時提出：在開展土地測量業務之前，先行籌辦全省土地陳報工作。

浙江省最初的土地整理計劃是以土地測量作為根本辦法，以土地陳報作為附屬的準備工作。然而土地測量工勞資巨，難求速效，且儀器、經費、人才配備皆存在困難，而地籍混亂，賦稅流失，財政危機刻不容緩。針對這一實際情況，民政廳廳長朱家驊又提出了新的解決方案：地政業務應分“標”“本”兩步同時并進，一方面以清賦為目的，由土地科辦理土地陳報，作為“治標”辦法；另一方面，設土地局實施土地測量，作為“治本”辦法[12]1。在1928年底召開的全國第一次民政會議上，浙江省民政廳提交《土地整理第一期辦法大綱》議案，主要內容是：由人民自行陳報土地面積和地權狀況，經政府派人調查核實，重編圖冊，以杜絕欺隱，充裕稅收。該議案作為開展土地整理的“治標”辦法得到通過，意味著土地陳報從土地測量工作中分離，成為一項獨立的土地調查辦法。其后的實踐中，浙江省于1929—1930年、1941—1946年兩度舉辦土地陳報，第一次由浙江省自行組織，在全國尚屬首創；第二次是在中央接管田賦之后，由財政部統一籌劃。同期，浙江省土地測量工作一直遵循大三角測量、小三角測量、圖根測量、戶地測量、面積計算、制圖等程序漸次開展。以下按時間線索分別介紹。

1929年4月，民政廳頒發《浙江省土地陳報辦法大綱》及施行細則，分別規定了土地陳報的程序、內容、機構、人員、經費來源以及具體操作辦法。同年5月1日，陳報工作正式開始，各縣相繼設立土地陳報辦事處，辦理該項業務。根據《浙江省土地陳報辦法大綱》規定，全省土地陳報機關分為三級：(1)民政廳為監督管理機關，負責規章制訂與成果匯總；(2)各縣市政府下設的土地陳報辦事處，是所轄區內辦理陳報的總機關，主要承擔政令傳達與監督工作；(3)村里委員會是直接辦理機關。從陳報編查、丈量到造冊、審核、公告等工作，均由村里委員或村里委員會聘任有薪職員辦理[13]19438。1930年4月，土地陳報工作結束，共編成陳報總冊13 579冊，使浙江有了全省的土地總冊；縣和村、里均有清冊，并編成村里總圖及分丘編號圖。據統計，全省丘數為42 707 666丘，平均每丘約1.35畝；全省土地面積為56 678 875.338畝(其中公有土地5 750 234.486畝，私有土地50 928 640.852畝)，較原有賦額土地增出1 789萬余畝，增加約46%；全省地價總值約為22.3億銀圓[12]5-6[13]19507-19511。但由于工作中的失誤和局限，陳報成果也部分存在錯漏失實等問題，遭到了地政學派的批評，進而引發了關于土地整理的“治標”與“治本”之爭[14]96。

為彌補土地陳報的不足，浙江省政府于1931年頒布《浙江省清丈土地省縣分別進行計劃大綱》及實施細則，并決定利用前期陳報成果開展按丘簡法查丈。嗣后，由民政廳依據陳報圖冊在省內部分市縣開展土地查丈。由于此次土地的陳報與查丈均按以丘領戶方式統計，而全省原有圖冊是按以戶領丘方式繳稅完糧，因而在實際工作中便會產生戶、糧、地三者對應上的困難。為此，民政廳、財政廳決定在實施全省土地查丈的同時，定點試行編造丘地圖冊業務。該項工作具體內容為：由各縣派專門人員，以原有的征糧都圖為依據丈量土地，編造各都圖的丘地圖冊，在圖上注明地權、完糧者姓名及住址、畝分糧額等項，將原有糧冊的完糧戶、完糧數與田地相聯系，并按田地丘形編制完糧冊，以便就地征收。1932年后，該項業務逐步推廣到全省各縣，兩年間各縣普遍成立土地整理辦事處，編造土地圖冊，并向清查無誤的業主頒發土地管業證(或稱土地管業執照、土地執業丈單等)[13]19599-19602。

土地測量工作最初由浙江省土地局全權負責。該局于1929年5月11日設立，以民政廳土地科為其主管科局，同時接受民政、財政、建設三廳監督指導。其職能分為行政、技術兩部分。行政工作包括局內的管理事務，以及直接面向民眾的對外業務，如調查、公布、登記、核定等。技術工作又分內業與外業，外業指野外選點、造標、觀測、清丈等，內業為計算、求積、制圖等工作，具體由土地局下設的測量隊和清丈隊承擔。根據業務范圍的不同，測量隊分為大三角測量分隊、小三角測量分隊和圖根測量分隊，清丈隊分為清丈組、復丈班、檢查組、求積班、制圖班[15]76300-76302。為使土地測量工作順利進行，土地局先后制定了1929年度、1930年度兩期工作計劃。第一期工作計劃確定在錢塘江南岸及甬江附近選定基線試行大三角測量，在杭縣及其周邊區域試行小三角測量，在杭州市與杭縣內重要區域試行地籍測量(包括圖根測量、戶地測量)[15]76377-76380。1930年11月后，由于經費困難，土地局各部業務漸次裁縮，第二期工作計劃未能施行。1931年2月1日，土地局裁撤并入民政廳，改為測丈隊。鑒于杭市縣地籍測量工作費用頗高，全省地籍測量工作改為省縣分別進行。杭市縣土地測量未完成部分由測丈隊接辦，其余均改由各縣自行辦理。受經費、人才等條件限制，除大三角測量工作在1939年基本完成外，其他各項業務特別是戶地測量的進展較為緩慢。抗日戰爭全面爆發后，戰區各縣的土地測量被迫中斷，后方各縣業務也受戰事影響時斷時續。至1942年底，僅溫嶺、龍游、瑞安、慶元等少數縣份維持業務，進度情形詳見表1。

“治標”“治本”分屬兩途，但有著共同的出發點，即獲取可靠的地籍資料，作為征收田賦和實施地政的依據。總體來看，作為“治本”辦法，土地測量成果更為準確、豐富，社會評價也較土地陳報為高。浙江在此期間形成了地籍一覽表、實測戶地圖、地價冊等一批土地檔案資料，為之后土地登記、地價稅等業務的開展創造了條件。而在資金、儀器短缺的情況下，土地陳報則以其較強的操作性受到政府青睞。抗戰期間，應財政部要求，浙江省田賦糧食管理處于1941年11月再度開展土地陳報。抗戰勝利后，浙江省收復區各縣又于1946年3月開始重新調查土地糧賦，整編征糧底冊，當年9月底先后辦理完成*其時全省地籍整理情況參看浙江省地政局《浙江省舉辦地籍整理一覽表》，見浙江省地政局編《浙江省地政報告》(1947年9月)，浙江省檔案館藏，檔案號：L038-0-2。。1947年，鑒于前期土地陳報效果不佳，而各縣重新編制的征糧底冊又與戰前原額相差甚遠，浙江省田賦糧食管理處制定《整理賦籍計劃綱要》，擬定查編田賦清冊辦法，針對各縣不同情況，利用測量原圖或陳報圖冊等開展復查工作*浙江省地政局《各縣整理賦籍經過概況》，浙江省檔案館藏，檔案號：L029-2-84。。同年，浙江省各級地政機構陸續恢復，有22個縣市派駐測量分隊，續辦地籍測量*浙江省地政局《三十六年度國府年鑒地政材料》，浙江省檔案館藏，檔案號：L038-0-6。其時土地測量情況數據見浙江省地政局《浙江省歷年辦理戶地測量成果(1929—1948)》《浙江省歷年辦理土地登記成果(1932—1948)》，載《浙江經濟》1948年第5卷第6期“浙江地政專號(上)”，第17-19頁。。縱觀南京國民政府時期浙江省土地調查全過程，土地陳報始終與土地測量工作并行，陳報所得成果在一定程度上彌補了測量工作進展的不足。

表1 浙江省各市縣土地測量業務統計表(1929—1942)

注： 1.表中各項進度為該項業務已完成面積與全縣面積之比；2.資料來源于浙江省通志館編《(民國)重修浙江通志稿》第77冊《行政》，(杭州)浙江圖書館1983年影印本，第35-39頁。

三

值得注意的是，民國時期地政還被賦予了社會建設的使命。孫中山以“平均地權”為“民生主義”之要旨，在1924年國民黨第一次全國代表大會通過的宣言中，提出以平均地權為核心的土地政綱：“蓋釀成經濟組織之不平均者，莫大于土地權之為少數人所操縱。故當由國家規定土地法、土地使用法、土地征收法及地價稅法。私人所有土地，由地主估價呈報政府，國家就價征稅，并于必要時以報價收買之，此則平均地權之要旨也。”[16]120-121隨后制訂的《國民政府建國大綱》更是將土地測量、核定地價等土地調查的核心內容納入其中；于“平均地權”“耕者有其田”等理念之外，在實施層面上把“全縣土地測量完竣”作為“成為一完全自治之縣”的條件或標準之一[17]127-128。1927年南京國民政府建立后，即以《國民政府建國大綱》為依據進行近代國家建設和基層社會治理，其中縣政和地政兩項實驗尤顯重要。

20世紀30年代后，浙江省先后出現蘭溪縣政實驗縣、平湖地政實驗縣，在土地調查方面成績顯著，且調查方法各具特色：蘭溪以“地糧清查”代替土地測量，經濟、高效地實現了整理田賦的目的；平湖采用航空測量，也節省了地籍測量的時間和費用。此外，地籍測量改由省縣分辦后，各縣都將土地調查作為縣政要務，以現存成果而論，溫嶺縣戰時土地調查的成績也較為突出。

(一) 蘭溪縣政實驗縣

1933年，國民政府確定蘭溪為實驗縣*詳參葉乾初《蘭溪實驗縣實習報告》(上)，見蕭錚主編《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第148種；董中生《蘭溪實驗縣實習報告》(下)，見蕭錚主編《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第149種；方新德《國民政府時期浙江縣政研究》，(杭州)浙江大學出版社2012年版。。9月6日，中央政治學校法律系主任胡次威就任蘭溪實驗縣縣長，隨后增設土地科，計劃開展土地測量，以為新縣政的基礎。

土地科科長陳開泗在奉命整修縣府房舍過程中，從一間小屋內發現了一份清同治年間編造存縣的魚鱗圖冊。因歷史變遷加之保管不善，圖冊遭鼠害、蟲蛀且霉變，缺漏嚴重，經清理登記，這份圖冊已散失200余冊[18]72-76，但仍不失為整理地籍的可靠依據。據估算，蘭溪全縣土地測量至少需要60萬銀圓，而土地清查耗費不到1萬銀圓。出于經費和效率的考慮，1933年10月后，實驗縣決定擱置土地測量計劃，改辦“清查地糧”，即根據魚鱗圖冊開展戶地編查。于是在土地科下設土地推收處，任命各都圖冊書等為推收員，又從杭州、金華招收百余高中生，合計300多人，分組日夜工作，以縣府保存的魚鱗圖冊為基礎，利用各都圖冊書手中所掌握的魚鱗圖冊，進行核對、復丈，補編魚鱗圖冊殘缺部分*凡本次補編過程中有改動處，均在改動欄中加蓋“蘭溪縣政府土地推收處驗訖”印章。。全部工作歷時8個月完成。因鄉村基層行政組織的變動，核編后的魚鱗圖冊由原來的889本拆并為820本，換上封面，重新裝訂而成*有關蘭溪本次魚鱗圖冊補造的詳細情況，可參看陳開泗《對蘭溪土地整理工作的回憶》，見政協金華市委員會文史資料委員會編《金華文史資料》第3輯，(杭州)浙江人民出版社1982年版，第72-86頁。。在掌握這批地籍資料的基礎上，實驗縣隨后開展了土地推收和田賦征收制度改革，取得了良好效果，因而得到國民政府與社會輿論的認可。從蘭溪的經驗出發，胡次威認為，“整理土地，似乎不一定就要測量”[19]899。理由是，實施土地測量在財政、經濟、法律上的目的分別是整理田賦、明了土地情形、明確土地經界，而通過編造丘地歸戶冊、發給管業證同樣可以達到這些目的。

1942年，蘭溪縣城被日軍占領，縣府遷移，魚鱗圖冊等重要冊籍先雇挑夫運至浙南景寧存放，后轉到本縣甘溪鄉東塢村，抗日戰爭勝利后運回縣城，由縣田賦糧食管理處保管。中華人民共和國成立初期，魚鱗圖冊曾作為征收農業稅的依據之一，土地改革時頒發了土地所有權證，魚鱗圖冊遂被取代。現存蘭溪市財稅局的地籍資料即為清同治年間編造、民國實驗縣時補造的魚鱗圖冊。該項資料現有746冊，缺74冊*1958年蘭溪縣土壤普查時，因工作需要，曾外調一部分魚鱗圖冊，后未能及時歸檔，以至散失。缺失的74冊為：六都三圖潛字號7本，八都二、三圖火字號15本，九都三圖人字號5本，九都六圖文字號5本，十都一圖乃字號8本，十一都一圖衣字號6本，十一都二圖裳字號2本，十三都三圖周字號1本，十五都四圖垂字號1本，十六都一至四圖章、愛、育、黎字號共23本，三十二都一圖呈字號1本。，分藏10箱，載有清同治年間蘭溪城區及鄉區35都159圖的田土、山林、地形、地貌等情況。

(二) 平湖地政實驗縣

1935年秋，經中央政治學校地政學院院長兼中國地政學會理事長蕭錚與浙江省政府主席黃紹竑多次商洽，省政府會議決議，定平湖縣為地政實驗縣，地政學院研究員汪浩任縣長*詳參伍受真《浙江平湖縣之地政實驗》，見蕭錚《土地改革五十年：蕭錚回憶錄》，(臺北)傳記文學出版社1980年版(以下不再標注版本)，第111-112頁；佚名《平湖縣之地政實驗》，載《地政月刊》1936年第4卷第4、5期合刊，第723-748頁；汪浩《平湖縣地政實驗概說》，載《地政月刊》1936年第4卷第11期“平湖整理地籍專號”，第1639-1652頁；梅光復《平湖縣之土地登記》，載《地政月刊》1936年第4卷第11期“平湖整理地籍專號”，第1703-1727頁；片山剛編《近代東アジア土地調査事業研究》，(大阪)大阪大學出版會2017年版，第148-152頁。。

鑒于此前平湖開辦的土地陳報與土地測量業務相繼受挫，汪浩確定以地籍整理為縣政中心工作。除實施大三角、小三角測量之外，平湖縣地籍整理最具特色和意義的是采用航空測量技術。1936年2月1日，平湖實驗縣委托陸地測量總局代辦航空測量。隨后，航空測量隊組成平湖田畝航測分隊，于2月28日開始航測工作，4月6日航空攝影完成，5月4日控制測量告竣[20]731。平湖航測歷時5個半月，每畝耗費5分4厘，精度達95%以上。接著辦理戶地補測和求積制圖等業務，歷時4個月，每畝耗費1分4厘6毫。隨后舉辦土地登記，歷時2個多月，每畝耗費1分8厘。自測量至登記，為時約1年，平均每畝全部費用8分6厘6毫。蕭錚以為，與同期省內外各縣相比，平湖土地調查最為經濟、高效[14]107。

地籍整理為基礎性工作，而后重心在于實現“平均地權”“耕者有其田”等目標。據蕭錚回顧，其時計劃在整理地籍基礎上，通過核定地價、開征地價稅達到“平均地權”*浙江省辦理規定地價業務始于1933年，時杭州市擬訂《浙江省杭州市征收地價稅章程》，報中央核準施行。參見浙江省地政局《浙江省規定地價概況》，載《浙江經濟》1948年第5卷第6期“浙江地政專號(上)”，第9-12頁。，通過設立土地銀行、發展土地金融實現“耕者有其田”。然而，開征地價稅與設立土地銀行兩項計劃均遭遇挫折。開辦地價稅一項，名義上是因為浙江省財政廳認為改征地價稅須上報財政部，財政部則壓下不辦，即財政部門阻撓致使無法實現，實際上根本的原因還是涉及各級政府財政以及地方豪紳大戶等方面的整體利益格局問題*時任平湖縣政府秘書的伍受真在回顧地政實驗縣工作時，特別談到當時地方豪紳大戶的不滿和反彈，對汪浩“恨之刺骨”，“專以反汪為事，輪流具呈省府控訴”。詳參伍受真《浙江平湖縣之地政實驗》，見蕭錚《土地改革五十年：蕭錚回憶錄》，第111-112頁。。土地銀行一項，其設立也須經財政部批準，而于土地法、銀行法均無依據，同樣遇阻不能實現。雖擬變通退而求其次，由縣政府設法籌募資金，成立“平湖縣農民銀行”，除辦理農貸外兼代替土地銀行業務，但縣立農民銀行無權發行債券以收購地主的土地，“耕者有其田”自然也難以付諸實施[14]110。因此，實驗縣的工作成績實以土地測量為主。

1937年春，黃紹竑改任湖南省主席。3月，汪浩調任湖南省地政局局長，繼任者為洪季川。7月7日，盧溝橋事變爆發，日軍全面侵華，平湖地處要沖，隨即進入戰時狀態，地政實驗也告終止。

(三) 溫嶺戰時土地調查

抗戰全面爆發后，浙北、浙東、浙西大部分已開始土地測量的縣份被迫停止業務。1938年武漢會戰后，局勢轉入相持階段，后方各縣的地政事業逐步恢復辦理。該年11月，溫嶺縣成立地政處，由畢業于浙江陸軍測繪學堂的張松楠擔任處長。處內設三個股，第一股負責總務，第二股負責測量、求積和繪圖，第三股督促造冊、繕狀等。地政處按照“區—段—地號”的方式對轄區內的各類土地進行編號，把全縣分成5個區，第一區、第二區均分為43段，第三區、第五區均分為31段，第四區分為28段，初期測量主要采用組建測量隊的形式分往各區段進行土地調查、登記、繪圖和造冊。1940年，隨著土地調查開始進入登記階段，浙江省政府又遣曾參與平湖地政改革的吳樹瑯赴溫嶺任地政處處長，以推動后續工作展開。此項工作歷時6年，到1943年全面完成*詳參李光云主編《溫嶺市土地志》，1998年印行；陳天勇《晚近以來地政工作的現代化發展》，廈門大學歷史系2009年碩士學位論文。。

此次土地調查所形成的資料現存溫嶺市檔案館，共有案卷1 966卷，圖紙5 995張，內容有地籍冊、地價冊、地籍草圖和正式公布圖等。這些地籍圖冊具體包括：一為正式公布圖，共2 341張，規格為1 020mm×720mm，圖紙按區段順序編排，每張圖紙都詳細繪制了所在區段每一地塊的形狀和位置，并在每一地塊上標明業主姓名、土地面積、地號以及地目。二為地籍草圖，共3 450張，規格為600mm×500mm，為正式公布圖定稿前的草稿圖紙。三為實測戶地圖，共168卷，每張圖紙都詳細繪制了所在區段每一地塊的形狀和位置，與正式公布圖不同的是在每一地塊上僅標注地號。四為鄉鎮區段一覽圖，共78張，規格為585mm×485mm，按鄉鎮編排，每個鄉鎮1—3張，詳細記錄了每個鄉鎮的地理狀況。五為地籍冊*溫嶺市檔案館藏檔案，全宗目錄號：L215-001。，共1 250卷，以正式公布圖為依據，按區、段、地號順序逐一登記各個地塊的登記號、地類、地目、地積、地價、業主姓名和住址、佃戶或使用人姓名和住址、四至等信息。六為地價冊*溫嶺市檔案館藏檔案，全宗目錄號：L215-002。，共548卷，與地籍冊相對應，按區、段、地號順序逐一登記各個地塊的登記號、所有權人姓名和住址、代表人姓名和住址、地目、地積、地價(分單價和總價)、備注。中華人民共和國成立后，這些地籍圖冊交由溫嶺縣財糧科保管，同樣作為產權依據在土地改革中發揮了重要作用。

(四) 三縣土地調查之比較

蘭溪、平湖、溫嶺三縣開展土地調查的背景、目的和方法各不相同。蘭溪的土地清查工作直接為財政服務，目的是配合土地推收制度和田賦制度改革，從冊書等中介人手中收回基層土地管理和田賦征收的控制權，從而以財政整頓帶動縣政事業建設。正因如此，縣長胡次威認為，作為“治本”辦法的土地測量反而成為土地整理中不必要的工作。該縣的地政機構也從權簡化，僅在縣土地科下設土地移轉推收處，而未像浙江其他縣份一樣成立測丈、圖冊各股。

與蘭溪形成對比，平湖和溫嶺兩縣開展土地測量工作的根本目的都是為“平均地權”和“耕者有其田”的土地改革作準備，因而要求掌握精確的土地資料，建立完善的地政機構。其中平湖作為地政實驗縣，溫嶺作為浙江省地政二期縣，兩者在組織土地測量的條件方面亦存在較大差距。毫無疑問，平湖縣在資源配備上獨占優勢：理論方面，有當時地政最高研究機構地政學院的指導；政策方面，有浙江省政府的特別扶助；技術方面，采用了當時最先進的航空測量技術；人員方面，亦有大量地政專業人才的加入。溫嶺縣土地測量則面臨著戰時人力、財力皆短缺的局面，省政府主要在測繪器械借調、行政官員調撥上給予幫助，所需經費和人員則基本以自籌和本地培訓為主。在經費籌措過程中，溫嶺縣連續兩年預征測繪費的做法還引起了當地士紳的強烈反對*陳天勇《晚近以來地政工作的現代化發展》，廈門大學歷史系2009年碩士學位論文，第43-46頁。。就在這種困難條件下，溫嶺縣用時6年，按照正規土地測量程序，采用人工測量，完成了土地調查和登記，進而在此基礎上開展規定地價、征收地價稅等工作。

比較以上三種土地調查方法，土地清查雖經濟易行，但所得成果精確度有限，僅能作為過渡性的賦稅依據，以致1940年后為開征地價稅，蘭溪縣不得不重啟城鎮地籍測量。航空測量最為高效、精確，但對設備、人員要求較高，且在應用上具有局限性。嚴格說來，航測從屬于戶地測量，須以三角測量為基礎，在空中攝取丘地形狀。其精度受地形限制較大，不適用于隱蔽物較多的山區及城鎮，不足之處尚需人工補測，所需費用因區域面積、地形狀況、人員素質而異。平湖航測的業務費較省，但設備費用因委托軍事測繪機構進行而未作計算。事實上，航測所需的飛機航攝儀、糾正儀、制圖儀等儀器造價不菲，各省自行購買并不經濟。地政學會曾就此問題進行過討論，一致認為戶地航測應由中央地政機關統籌辦理*1936年4月，地政學會第三屆年會提出關于航空測量與人工測量問題的討論。詳見佚名《航空測量與人工測量問題》，載《地政月刊》1936年第4卷第4、5期合刊，第501-526頁。。然而，隨著抗戰的全面爆發，軍事測繪機構的職能全部回歸國防，戰時環境也不利于航空測量的開展，故平湖的航測未在浙江省內其他地區推廣應用。溫嶺的人工測量盡管相對費時費力，卻成為各縣通行的土地調查方法。

再從土地調查的組織路徑來看，蘭溪和平湖兩縣土地調查能在短期內取得預期成果，離不開實驗縣所享有的資源優勢與制度優勢。時人評論，蘭溪實驗縣財政改革的成績是財政科、土地科、公安科等相互協助、共同努力的結果，并“有賴乎權力集中的‘改局為科’”[21]196。土地清查的順利進行也得益于教育科和公安科在宣傳、督導方面的協助[22]77673。一向作為土地調查和田賦整理工作反對勢力的冊書、大戶豪紳更需要依靠縣府權威加以約束。1934年，江蘇鎮江、宜興等縣借鑒蘭溪經驗，開展土地查報，僅宜興在冊書支持下成績較佳，鎮江則因冊書暗中搗亂而告失敗[23]1126。胡次威也在總結中將“樹立威信”列為蘭溪田賦整理成功的首要關鍵[19]897，而蘭溪實驗縣政府威信的樹立自然與國民黨上層的支持分不開。同樣，平湖實驗縣以地政為縣政中心工作，可集中全部行政力量推進土地調查，例如將其作為鄉鎮保甲的主要任務，或將全縣財政優先用于地政等等。不具備這些便利條件的縣份大多只能如溫嶺縣一般，耗費較多的時間來籌措業務經費，培訓本地人才，可能還要與地方勢力周旋，才能保證土地測量及其他地政業務的順利開展。而不論何種路徑，三縣開展土地調查的過程都是國家權力向基層下沉的過程，也是縣府權力加強、職能擴張的過程。

四

土地調查是對土地進行有效管理的基礎和前提，也是地政工作的起點和基石。由于涉及土地位置、數量、質量、權屬和用途等多方面內容，開展土地調查對人力、物力、財力、技術等均有很高要求。就人力、技術而言，“即使近代先進國家，全國性的土地測量和登記，都非訓練大批專業技術人員多年持續工作不可。在傳統中國，即使不甚精確的土地丈量也還是需要大批人力”[24]16。此外，還涉及多方面問題：“中國幅員廣大，舉行一次全國性的土地清丈，是一件嚴重大事。一來工作量大，地方行政人員知識水平低，不易掌握土地清丈的技術與計算。故歷代皇帝往往認為全國性的土地清丈是擾民之事，盡量避免舉行。歷史上常記載有臣下為整頓賦稅請求清丈土地，而被皇帝以不可擾民為理由而否決了。二來，嚴格而徹底的清丈工作將杜絕巨室大戶隱田逃稅之可能，于是往往會受到既得利益者之阻撓。”所以“中國歷史上能順利完成全國土地清丈工作，沒有幾次”[25]53-54。盡管如此，由于土地稅為國家財政收入的主要來源，歷代政府對土地調查均予以高度重視。顯而易見，其意并不在于求得精確的土地數據，而是為征收賦稅提供基本的依據。誠如何炳棣所言，“節省專業及一般人力這一基本觀念本身就部分地反映中央和地方政府的工作對象是整理田賦，決不是測量全國耕地面積”[24]16。因此，歷代大規模的清丈活動十分有限，在基層運作過程中又往往依賴冊書、士紳等群體，導致隱田逃稅、地籍失實等現象屢禁不止。

近代以來，情況逐漸發生變化。如前所述，基于太平天國運動后部分地區土地冊籍被毀壞或散失，土地權屬混亂，土地稅收難以據實收取的情形，浙江省部分地區開展了土地調查。至于民初，地政于財政經濟之外，始具近代國家建設和基層社會治理的轉型意義，土地調查也邁入從傳統向現代的轉型階段。浙江省南田、桐鄉、黃巖等縣的清丈活動都是由士紳牽頭倡議、縣議會積極籌劃而得以實行的，反映了晚清以來在新政和自治名義下，士紳階層擴大對地方事務的參與，并逐漸在地方權力結構占據主導。到南京國民政府時期，國家取代士紳成為土地整理工作的發起者，這一變化既反映了國家職能的擴張，也暗示了傳統士紳階層的衰落。在基層社會治理中，能否有效地瓦解冊書群體，將土地推收等日常地籍管理事務收歸政府手中，是土地調查成果能否發揮效用的一個關鍵。例如，民初黃巖土地清丈雖然實現了重建地籍的目標，卻仍將實際推收工作交由推收員掌握，導致“推收舞弊，層出不窮，為害之甚，一如往昔”[26]19060。而蘭溪實驗縣盡管未經過土地測量，但在土地清查的基礎上革新了土地推收制度，從而成功地完成財政改革。即便是飽受詬病的土地陳報工作，也是由政府制訂陳報單，交業戶填寫上報，以便排除冊書的作用。總之，土地調查的現代轉型在制度層面具體表現為，從中央到地方各級地政機關的建立與各類法律規程的訂定，使得土地調查的組織和標準在國家范圍內趨向統一，政府逐步承擔起民間土地管理的實際職責。在技術層面上，現代土地測量與傳統土地清丈的本質區別在于，后者具有很強的經驗性，前者則意味著由經驗向科學的發展：新技術、新儀器在土地測量中的應用以及地政人才的培養、引進和充實，大大提高了土地調查的專業水平和精確度。

國民政府時期的地政實踐以孫中山“平均地權”和“耕者有其田”思想為指導，以掌握精確的土地統計資料與建立現代地政制度為追求，采用自上而下的運作模式，服務于國家政權建設的總體目標。因此，浙江省最初的土地整理計劃是“以調查為嚆矢，以測量為主干，以清丈為中權，以登記為善后，進而謀解決土地之稅值、分配、使用、限制及耕地整理諸問題”[13]19421，即從土地陳報和土地測量入手，推動土地分配和利用的調整與改革。由于時局、經費及執行力的限制，國民政府的地政改革方案并非一以貫之，而是長期徘徊于“治標”與“治本”之間，往往因財政意圖的突顯而帶有很濃的功利色彩。這在客觀上延緩了土地測量的進展及“平均地權”等根本性改革措施的實施，反過來也降低了國民政府的社會威信與動員能力，使得地政改革以失敗告終。這一時期各地土地調查的成果盡管有限，其影響卻是深遠的，尤其是土地測量的成果最接近真實的土地數字，直到中華人民共和國初期，溫嶺等縣的地籍圖冊依然作為科學的土地資料和產權依據發揮著重要作用。

(承蒙《浙江大學學報(人文社會科學版)》匿名評審專家提出重要的修改意見，謹致謝忱!)

[參 考 文 獻]

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[18] 陳開泗： 《對蘭溪土地整理工作的回憶》，見金華市政協文史資料工作委員會編： 《金華文史資料》第3輯，杭州：浙江人民出版社，1982 年，第72-86頁。[Chen Kaisi,″Recollection of the Land Consolidation Work in Lanxi,″ in Cultural and Historical Records Committee of Jinhua Committee of CPPCC(ed.),CulturalandHistoricalRecordsofJinhua:Vol.3, Hangzhou: Zhejiang People’s Publishing House, 1982, pp.72-86.]

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[21] 徐泳平： 《蘭溪實驗縣財政改進之實績》，見汗血月刊社編： 《新縣政研究》，上海：汗血書店，1935年，第176-196頁。[Xu Yongping,″Achievements of the Financial Reform in Lanxi Experimental County,″ in Hanxue Monthly(ed.),StudiesonNewCountyAdministration， Shanghai: Hanxue Bookstore, 1935, pp.176-196.]

[22] 董中生： 《蘭溪實驗縣實習報告(下)》，見蕭錚主編： 《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第149種，臺北：成文出版社，1977年影印本。[Dong Zhongsheng, The Report on the Internship in Lanxi Experimental County(Ⅱ), in Xiao Zheng(ed.),ACollectionofHistoricalMaterialsaboutLandIssuesinMainlandChinaduringthe1920s:Vol.149， Taipei: Cheng Wen Publishing Co., Ltd., 1977.]

[23] 佚名： 《土地陳報查報查丈平議》，《地政月刊》1934年第2卷第8期，第1123-1128頁。[Anon.,″A Discussion on Methods of Land Survey,″MonthlyaboutLandAdministration, Vol.2, No.8(1934), pp.1123-1128.]

[24] 何炳棣： 《中國古今土地數字的考釋和評價》，北京：中國社會科學出版社，1988年。[Ho Ping-ti，TheTextualCriticismandEvaluationofChineseAncientLandRecords, Beijing: China Social Sciences Press, 1988.]

[25] 趙岡、陳鐘毅： 《中國土地制度史》，北京：新星出版社，2006年。[Zhao Gang & Chen Zhongyi,AHistoryofChineseLandSystem, Beijing: New Star Press, 2006.]

[26] 陸開瑞： 《黃巖清丈經過及其成績觀測》，見蕭錚主編： 《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第38種，臺北：成文出版社，1977年影印本。[Lu Kairui,″Land Survey in Huangyan and Its Achievements，″ in Xiao Zheng(ed.),ACollectionofHistoricalMaterialsaboutLandIssuesinMainlandChinaduringthe1920s:Vol.38， Taipei: Cheng Wen Publishing Co., Ltd., 1977.]