霧霾污染與地方政府環境規制競爭策略

陳 卓，潘敏杰

(1.上海財經大學公共經濟與管理學院，上海 200433；2.南京財經大學產業發展研究院，江蘇 南京 210023)

改革開放以來，我國經濟取得了舉世矚目的成就，但經濟高速發展的背后也造成嚴重的環境破環，污染問題隨之產生。特別是最近幾年，空氣污染問題愈發嚴峻，已威脅到居民的日常生活和身體健康，PM2.5這個生僻的專業術語一夜間變成網絡熱詞。霧霾還給我國的國家形象帶來負面影響，成為吸引外商投資、國外人才及游客的重要障礙，由此造成巨大的損失[1]。

在我國現行的財政分權體制下，往往伴隨著政治上的集權，中央政府牢牢把握地方政府官員的任免權和升遷權，這種權力模式造成中國特有的“晉升錦標賽”和“為增長而競爭”的現象[2][3]。由于晉升激勵的存在，地方政府官員懷有非常強的動力促進地方經濟的發展，而財政分權則強化了這種激勵。但經濟快速發展也帶來諸多問題，特別是“以環境換增長”和“先污染后治理”的發展模式對環境造成特別嚴重的破壞，由于晉升機制的存在，地方政府在環保政策的執行上并不積極。一方面，中央政府十分重視并及時制定相關的環保目標；另一方面，環保政策的具體落實有賴于地方政府，地方政府的政策執行才是環保目標實現的關鍵。因此，研究地方政府在環境規制上的競爭策略，對理解我國霧霾治理的路徑及效果具有十分重要的現實意義。

關于地方政府間環境規制競爭策略的研究成果很多，但尚未達成一致的結論。特別是在財政分權的體制下，地方政府間的環境規制競爭究竟是“競相到底”還是“競相到頂”，仍存有較大的爭議。有學者認為地方政府為留住發展前景好的企業而降低環保標準，從而放松環境規制，導致環境質量的惡化[4][5]。也有學者認為改善環境質量對地方政府而言是提高居民生活水平的重要投資，有利于促進經濟增長，因此地方政府提高環境規制的標準而將污染企業轉移到其他地區。張文彬等(2010)利用兩區制空間杜賓固定效應模型發現，我國2004～2008年環境規制的省際競爭發生明顯的轉變，競爭行為逐步趨優，原因在于環境績效考核作用的不斷深化[6]。

多數研究認為在追求GDP增長的激勵下，地方政府通過放松環境管制展開競爭，從而加劇環境污染，降低環境質量。財政分權產生的“塊狀競爭”與政治集權產生的“條狀競爭”相結合，使地方政府現任官員面臨放松環境監管的激勵以吸引企業投資，而不用承擔破壞環境的后果，最終導致環境污染加劇[7]。也有學者的研究表明財政分權與環境規制之間存在非線性的關系或關系不顯著，甚至財政分權可在一定程度上改善環境質量[8]。一般認為，政府的環境規制對實現減排目標具有積極的作用[9]。但也有學者持不同的理解，認為隨著旨在限制氣候變化的政策措施對環境規制的增強，化石能源被加速開采，加快能源消費，進而導致溫室氣體排放快速擴張，釀成環境惡化的后果[10]。簡而言之，環境規制并沒有發揮應有的倒逼減排效應，反而加劇環境污染，形成所謂的“綠色悖論”[11]。目前，學者的研究對象主要集中在工業廢氣物品的排放和碳排放方面，對霧霾污染的研究并不多見。

本文可能的貢獻在于考察地方政府環境規制競爭的博弈過程，發現地方政府通過權衡自身的環境規制收益與成本進行策略選擇，并利用空間面板杜賓模型，驗證地方政府在環境規制競爭中采取“差異化”的策略選擇，從而肯定環境規制政策和財政分權對治理霧霾污染的積極效果。

一、理論分析

考慮兩個相鄰的地方政府A和B之間的靜態博弈過程，其策略選擇有加強環境規制和放松環境規制兩種。當地方政府選擇加強環境規制時可減少污染排放量，使環境質量得到改善；當選擇放松環境規制時會增加污染排放量，使環境質量進一步惡化。地方政府加強環境規制需承擔一定的成本，主要包括環境規制的執行成本和經濟成本。其中，執行成本是指在執行環境規制的過程中地方政府投入的人力、物力和財力等資源，經濟成本則是指加強環境規制對地方經濟發展造成的負面影響。為便于分析，我們不具體區分執行成本和經濟成本，而直接使用C1和C2分別表示地方政府A和B的總環境規制成本，W1和W2分別代表地方政府A和B選擇加強環境規制時帶來的環境質量改善程度，P1和P2分別表示地方政府A和B選擇放松環境規制時造成的環境質量惡化程度。

值得注意的是，環境規制的效果在地方政府之間存在溢出效應，即地方政府積極加強環境規制，不僅能改善當地的環境，還相應地提高周邊地區的環境質量。環境規制的放松也同樣具有外部效應，特別是污染物的流動性和擴散性使相鄰地區的環境質量存在密切的聯系。因此，我們將地方政府A對地方政府B的環境溢出效應系數記為θ1，將地方政府B對地方政府A的系數記為θ2。在財政分權體制下，地方政府作為地方利益的主體，不僅代表地方居民福利最大化的目標，還存在通過吸引投資發展經濟以實現自身政績最大化或政治晉升機會最大化的行為目標。因此，我們不妨將地區i從環境規制中獲得的社會福利權重設為αi，將地區i環境規制的經濟和政治成本權重設為βi。基于以上事實，我們通過一個靜態博弈模型考察地方政府間的策略選擇行為。地方政府間環境規制博弈的支付矩陣如圖1所示。

地方政府B加強規制放松規制地方政府A加強規制放松規制α1(W1+θ2W2)-β1C1,α2(W2+θ1W1)-β2C2α1(W1-θ2P2)-β1C1,α2(θ1W1-P2)α1(θ2W2-P1),α2(W2-θ1P1)-β2C2-α1(P1+θ2P2),-α2(P2+θ1P1)

圖1地方政府間環境規制博弈的支付矩陣

令地方政府A選擇加強環境規制的概率為x，選擇不加強環境規制的概率就為(1-x)。令地方政府B選擇加強環境規制的概率為y，選擇不加強環境規制的概率就為(1-y)。據此，求解地方政府間環境規制競爭的混合策略博弈均衡。

根據納什均衡定義條件：

UA(x=1，y)=y[α1(W1+θ2W2)-β1C1]+(1-y)[α1(W1-θ2P2)-β1C1]

(1)

UA(x=0，y)=y[α1(θ2W2-P1)]+(1-y)[-α1(P1+θ2P2)]

(2)

求出地方政府A的最優反應函數為：

(3)

同樣地，根據納什均衡定義條件：

UB(x，y=1)=x[α2(W2+θ1W1)-β2C2]+(1-x)[α2(W2-θ1P1)-β2C2]

(4)

UB(x，y=0)=x[α2(θ1W1-P2)]+(1-x)[-α2(P2+θ1P1)]

(5)

求出地方政府B的最優反應函數為：

(6)

根據以上的博弈分析我們可以發現，該博弈并不存在混合策略均衡，對每個地方政府來說都有一個絕對占優的純策略穩定均衡，即地方政府通過權衡自身的環境規制收益和成本進行策略選擇。如果政績考核體系偏重于對GDP等經濟指標的評定，在地方政府的環境規制行為支付上則表現為較高的環境規制成本和較低的環境規制收益。在此情況下，地方政府更傾向于選擇放松環境規制，采取“搭便車”策略而享受其他地區加強環境規制的成果，以減少本地區的環境治理投入[12]。當然，如果地方政府具有良好的社會福利價值觀，不管其他地區如何決策，其都會加強本地區的環境規制標準。中央政府也可通過制定相應的環境保護政策和政績考核指標，使地方政府加強環境規制的收益大于成本。在此情況下，地方政府選擇加強環境規制則是占優策略。也就是說，地方政府的策略選擇并不由其他地區的行為決定，而是由自己的相應參數決定，但其收益還是與對方的行為有關。因此，當α1W1+α1P1>β1C1和α2W2+α2P2>β2C2同時成立時，地方政府A和B的競爭策略選擇為{加強，加強}，這是一種“模仿”行為，該情況也發生在α1W1+α1P1<β1C1和α2W2+α2P2<β2C2同時成立時。但當α1W1+α1P1>β1C1而α2W2+α2P2<β2C2或α1W1+α1P1<β1C1而α2W2+α2P2>β2C2時，地方政府A和B的競爭策略選擇就變為{加強，放松}或{放松，加強}，這時的競爭關系就是一種“差異化”競爭。另外，當α1W1+α1P1=β1C1或α2W2+α2P2=β2C2時，地方政府A和B無論采取何種選擇都是給予對方的最優反應策略。當然，出現這種地方政府環境規制的收益恰好等于其成本的概率比較小，所以我們不再對此展開進一步的討論。

二、模型設定和變量選取

由上述的理論分析可以得出，在地方政府間的環境規制博弈中，地方政府通過權衡自身的環境規制收益與成本進行策略選擇。那么，我國地方政府間的環境規制競爭博弈的狀況究竟如何？接下來，我們利用中國省級面板數據建立計量模型對該問題進行檢驗，具體解釋財政分權下我國地方政府環境規制競爭的行為。

(一)模型設定

在普通面板模型的基礎上建立空間杜賓模型(SDM)，該模型引入空間滯后解釋變量，在一定程度上能緩解由于遺漏變量帶來的內生性問題*根據LeSage和Pace(2009)的研究，空間杜賓模型(SDM)適用于絕大多數的數據空間過程。。具體設定如下的式(7)和(8)：

Hazeit=α+β1Reguit+β2Zit+εit

(7)

Hazeit=ρWitHazeit+β1Reguit+θ1WitReguit+β2Zit+θ2WitZit+αi+εit

(8)

其中，ρ為空間回歸滯后系數，體現霧霾污染的空間依賴性；Wit表示空間權重矩陣；Zit為一系列控制變量；Reguit表示環境規制；αi為省份固定效應；εit為誤差項。

在空間杜賓模型中，β1和θ1分別表示環境規制對霧霾污染的本地效應及相鄰地區環境規制的空間溢出效應。當β1<0時，表明環境規制有效抑制霧霾污染，若地方政府間的環境規制競爭采取模仿策略，則周邊地區的環境規制的加強存在空間外溢性，從而有利于降低霧霾污染(θ1<0)；若相鄰地區的環境規制競爭采取差異化策略，鄰近地區環境規制的加強不利于霧霾污染的減少，即環境規制存在負向的空間溢出效應(θ1>0)。當β1>0時，表明環境規制未能有效抑制霧霾污染，若θ1>0，表明相鄰地區采取模仿策略；若θ1<0，表明相鄰地區采取差異化策略。

(二)變量選取

1.霧霾污染(Haze)。本文采用PM2.5人口加權濃度值衡量霧霾污染，該數據由巴特爾研究所、哥倫比亞大學國際地球科學信息網絡中心在Van Donkelaar et al.(2010)思路的基礎上[13]，利用衛星搭載設備對氣溶膠光學厚度(AOD)測度得到，國內不少學者的研究也都使用該數據作為衡量霧霾污染的指標[1][14]。

2.環境規制(Regu)。環境規制的指標構建主要有兩種方案：一種是將不同的指標匯總成一個綜合指標；另一種是采用多維度指標(如環境規制變量、環境實施變量和規制監督變量等)[15]。本文主要參考傅京燕和李麗莎(2010)的做法[16]，構造一個綜合排放指標衡量霧霾污染的環境規制強度。首先，計算工業SO2去除率(即工業SO2去除量除以工業SO2排放量與工業SO2去除量的總和)、工業粉塵去除率(即粉塵去除量除以粉塵去除量與粉塵排放量的總和)和工業煙塵去除率(即煙塵去除量除以煙塵去除量與煙塵排放量的總和)。然后，對每個單項指標進行標準化處理，具體公式見式(9)。其中，Bikt為i省在t年的第k個標準化指標，M為i省在t年第k個子項指標，min(M)和max(M)分別為樣本期內的最大值和最小值。最后，計算調整系數和綜合環境規制強度。

(9)

考慮計算三者的調整系數(即權重)，具體方法是先計算樣本期內污染物的排放總量和去除量之和的平均值，再計算SO2、煙塵和粉塵的排放量占比(即調整系數)，得到綜合排放指數作為衡量環境規制強度的指標。一般而言，污染排放綜合指標越高，政府對環境污染治理也越嚴格(即環境規制的強度越大)，反之亦然。

3.財政分權(FD)。財政分權分為支出指標、收入指標和財政自主度指標三類[17]，前兩個指標采用地方財政收入/支出占整個國家財政收入/支出的比重衡量[18][19]，第三個指標也叫財政自給率，表示地方政府收入占本級政府總支出的比重，以衡量地方政府依靠其自有收入為其支出融資的能力[20]。龔鋒和雷欣(2010)認為中國式財政分權并不是嚴格法律意義上的分權，而是一種“事實性分權”，單一維度的指標無法準確衡量中國式財政分權的程度[21]，可選擇信息損失最小的組合作為財政分權的有效指標，本文亦采用這種綜合指標衡量財政分權的程度。

4.機動車輛(Vehicle)。隨著人民生活水平和收入的提高，我國的汽車生產量和消費量逐年增加，而汽車尾氣排放物正是霧霾產生的重要原因。在2016年北京APEC會議期間，京津冀地區執行機動車單雙號限行的措施，并封存機關單位70%的公車，終于成功實現“APEC藍”。從短期的效果來看，控制機動車尾氣排放質量和機動車數量是解決霧霾污染問題最可行的辦法之一。本文采用各地區民用汽車保有量作為衡量機動車輛的指標，數據來源于《中國統計年鑒》。

5.工業投資水平(Investment)。我們采用全社會工業固定資產投資額與總投資的比值衡量工業投資水平，數據來源于《中國固定資產統計年鑒》。工業是大氣最主要的污染源之一，而我國的工業生產主要依靠煤炭等資源，一些化工、冶煉和發電中產生的廢氣也是造成霧霾污染的重要原因。

6.能源結構(Structure)。在工業生產中，“高污染、高能耗”的產業對霧霾的影響最大，能源消耗對環境質量的影響不言而喻。馬麗梅和張曉(2014)選取8個高耗煤工業行業作為代表，測度高耗煤產業產出占GDP的比重，以反映地區經濟的產業能耗結構[1]。有學者以能源強度或能源總消耗等指標直接測度能源結構[22]，也有學者以產業結構變動或技術進步效率等指標間接測度能源結構[23]。本文采用8個“高污染、高能耗”行業的產值占工業總產值的比值表示能源結構，數據來源于《中國環境統計年鑒》*這8個高污染行業包括電力及熱力的生產和供應業、石油加工和煉焦及核燃料加工業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、非金屬礦物制品業、煤炭開采和洗選業、化學原料及化學制品制造業、有色金屬冶煉及壓延加工業、造紙及紙制品業。。

為保證數據的連續性，本文的研究時間為2001～2010年，樣本為中國30個省份。其中，由于

表1 變量的描述性統計(N=290)

西藏的數據缺失嚴重，故沒有將其列入，重慶的數據并入四川處理。財政分權的部分指標來源于《中國財政年鑒》和《中國稅務年鑒》。另外，為防止異方差的干擾，我們對部分指標進行對數化處理，具體的描述性統計結果如表1所示。

三、實證研究結果及分析

(一)權重矩陣的選擇

為更清晰地表現環境規制的空間溢出效應，本文設置0～1矩陣和地理距離矩陣兩個權重矩陣進行考察。對霧霾污染而言，地理位置和地理距離是影響其擴散的關鍵因素，而經濟距離的影響有限，且經濟距離還與地區間的文化環境、市場分割及制度政策等因素有關。因此，本文沒有設置經濟距離的權重矩陣，僅在純地理空間的視角下展開討論*本文嘗試采用各省的GDP設置經濟距離空間權重矩陣，但回歸結果并不顯著，這正說明經濟距離對霧霾擴散的影響有限。。這兩種空間權重矩陣的設計方法如下：(1)0～1空間權重矩陣。如果i省和j省相鄰，則對應的權重元素值Wij=1；如果不相鄰，則設定對應的Wij=0，并對Wij進行標準化處理；(2)地理距離權重矩陣。令Wij=1/Dij，Dij表示i省到j省的直線距離，當i=j時，則Wij=0*Dij除使用地區間的地理直線距離外，還可使用交通距離(如最短鐵路里程等)。。

(二)實證結果分析

表2給出普通面板模型及空間面板杜賓模型的回歸結果。相比而言，考慮空間因素的模型結果更加可靠一些。普通面板模型的回歸結果顯示，環境規制并未有效降低霧霾污染，財政分權對霧霾污染具有正向的加劇作用，而以往的研究也有過類似的結論[24]。但在空間杜賓模型的回歸結果中，無論采用0～1矩陣還是地理距離矩陣，環境規制和財政分權的系數均為負，說明環境規制和財政分權對霧霾污染具有一定的抑制作用*本文主要關心的是空間杜賓模型估計結果的符號和顯著性，沒有進一步將各因素對霧霾污染的影響分解為直接效應和間接效應，這也是本文存在的不足。。

表2 地方政府間競爭、環境規制對霧霾污染影響的回歸結果(N=290)

注：括號內數值為標準誤差；*** 、** 和*分別表示在1%、5%和10%的水平上顯著。

具體來看，無論采用0～1矩陣還是地理距離矩陣，兩個核心解釋變量Regu和W×Regu的系數符號均保持穩定，滿足β1<0且θ1>0的條件，表明地方政府在環境規制的競爭中主要采取差異化的策略，對霧霾污染具有一定的抑制作用。也就是說，本地區環境規制的加強可緩解本地區的霧霾污染，而相鄰地區環境規制的加強并沒有改善本地區的霧霾污染。盡管李勝蘭等(2014)認為中國各地方政府在環境規制的制定和實施行為中存在明顯的“模仿”特征，但同時也承認隨著政績考核機制的調整，地方政府的環境規制競爭行為正由“模仿”向“獨立”轉變[15]。而張文彬等(2010)的研究指出我國環境規制的省際競爭以差別化策略為主[6]，這與本文得到的結論類似。趙霄偉(2014)同樣發現自2003年落實科學發展觀以來，地方政府間的環境規制“逐底競爭”不再是全局性問題，而是局部性問題[25]。

同時，我們還關注lnFD和W×lnFD的回歸系數，前者的符號為負，后者的符號為正，但采用地理距離矩陣比0～1矩陣的顯著性要強且系數更高。也就是說，財政分權對霧霾污染具有一定的抑制作用，這可能是由于財政分權增加地方政府的財政收入，使市民的環保訴求不斷增強，迫使地方政府對霧霾污染有所作為。但遺憾的是，本地政府的有所作為顯著加劇周邊地區的霧霾污染，原因可能是本地政府以推動高污染企業向其他地區轉移的方式達到預期的空氣質量標準。如此，周邊地區的霧霾污染又對本地區產生溢出效應，使治霾成果大打折扣。因此，在我國特殊的“中國式”分權結構下，霧霾污染的治理應以理順政府間的財稅關系和支出責任為基礎，避免造成治污效率的損失*目前，國務院已出臺相關改革的指導意見，不斷推進中央與地方財政事權劃分及完善中央與地方支出責任劃分，詳見國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見(http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm)。。

四、結論及建議

本文利用空間面板杜賓模型，驗證地方政府在環境規制競爭中采取“差異化”的策略選擇，肯定環境規制政策和財政分權對治理霧霾污染的積極效果。在財政分權的體制下，地方政府通過權衡自身的環境規制收益和成本制定環境規制競爭的策略，特別是在一些溢出效應較大的污染物上(如霧霾)表現得更加明顯。隨著中央政績考核體系的調整，出于提高環境政績的考量，地方政府的環境規制競爭行為不再是簡單的“模仿”或“跟隨”，而是以“差別化”為主。當然，在工業化和城鎮化進程中，各地區所處的經濟發展階段不同、發展目標也各有側重，使各地區對環境質量的重視程度出現差異，為資本的流動和產業的轉移提供了條件。

基于以上結論，在我國現行的政績考核和官員晉升體制下，我們認為中央政府應統籌協調經濟發展與環境污染之間的關系，完善并加強多元化的政績考核體系。當中央政府制定相應的環境保護政策并明確將環境問題納入到官員晉升考核體系時，地方政府就有提高環境政績的動機而形成“標桿效應”或“示范效應”，改變以經濟增長作為單一考核標準的模式，告別“GDP崇拜”，建立以“綠色GDP”為核心的行政考核機制，綜合考慮當地居民的福祉，樹立地方政府良好的社會福利價值觀。完善居民的環境監督機制，貫徹執行終身追責制度，實現上級政府和當地居民激勵與約束作用的有機結合。

同時，進一步厘清中央與地方財政事權及支出責任的劃分，做到“誰污染、誰買單”，明確清晰的責權關系。雖然財政分權本身可通過增加地方政府的財政收入來使地方政府有能力對日益嚴峻的霧霾污染采取行動，改善本地區的空氣質量，但由于我國省際的霧霾污染具有明顯的空間溢出效應，因此控霾治霾既需中央和地方政府的協同配合、目標一致，也需政府與企業機構的聯防聯控、相互制約和激勵。

此外，正視不同地區經濟發展水平存在的現實差距，因地制宜制定適合當地發展的治污減排目標和監管考核辦法。邵帥等(2016)的研究發現霧霾污染與經濟增長存在顯著的U型曲線關系，我國大部分東部省份處在霧霾污染隨經濟增長水平提高而加劇的階段[26]。因此，治污減排應與加快產業結構轉型、改變以煤為主的能源結構相結合，從霧霾治理中尋找新的經濟增長點。

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