供給側結構性改革背景下的職業教育混合所有制研究

□王 坤 陳 任

從供給側結構性改革的視角來看，開展職業教育混合所有制改革的實質在于“（通過）混合所有制制度供給-（促進）社會資本投資職業教育-（推動）職業教育資源配置效率的提高-（形成）職業教育有效供給能力-（實現）職業教育可持續發展”。[1]

一、職業教育發展中“需求側”與“供給側”的關系審視

從經濟學的視角來看，“供給側改革”要求通過對總供給的調節來達到宏觀經濟目標，這是一種新古典主義學派經濟思想；而“需求側改革”強調的是在假定生產要素的供給為既定條件下，對總需求進行調整和控制。“需求側改革”主要強調發揮政府在職業教育中的調控作用，解決短期的職業教育發展中遇到的問題，而“供給側改革”強調發揮制度的作用，解決職業教育長期可持續發展問題。國際職業教育發展經驗表明，只靠需求并不能有效促進職業教育的發展。長期以來，由于資金投入的增加，招生規模的擴大和專業設置數量的增長，截至2015年，我國共有職業院校13300多所，在校生3000萬人，每年畢業生近1000萬人，累計培訓各類從業人員2億多人次，已經建成了世界上規模最大的職業教育體系。[2]然而，我們要從規模速度型發展轉向質量效率型發展，結構性短缺是我國職業教育發展的主要問題。

從整個改革層面來看，如果說職業教育的“需求側改革”主要依靠政策刺激（包括辦學經費、生源指標、專業數量）來實現，通過促使同一時期培養的職業技術教育人才輸出達到潛在需求從而促進經濟社會發展，那么職業教育混合所有制的“供給側改革”則是通過解除資本、產權、師資、生源、校企合作的抑制，增強職業教育的吸引力，促使更多的社會資本投入到職業教育中來，全面提升職業教育發展的活力。

職業教育供給側結構性改革的核心在于擴大優質職業教育資源供給，優化職業教育資源配置。[3]而職業教育混合所有制改革的核心目的是通過優化職業教育資源配置，提高職業教育辦學效率，從而全面提高職業教育的辦學質量。從根本上來說，職業教育供給側結構性優化與職業教育混合所有制改革的目的是一致的，職業教育混合所有制改革的成功，可以在一定程度上滿足職業教育供給側優化的訴求。因此，職業教育的混合所有制改革，涉及如何進行制度設計，如何優化各利益相關主體的權利配置。職業教育混合所有制改革，客觀上能夠更好調動社會各界參與職業教育的積極性和主動性，有利于更多的社會資源向職業教育領域聚集，促進職業教育持續健康發展。

二、職業教育供給側結構性矛盾的主要表現

1.職業教育資金投入不足，發展條件依然欠缺。在近年來，雖然我國職業教育經費的投入總量大幅度上升，地方財政也加大了對職業教育的投入，但是總體而言，職業教育經費投入總量依然不足，在整個教育經費中的比例偏低。

圖1 2014年全國各級教育生均公共財政預算教育事業費增長情況

從上圖可以看出，相比較2013年，在2014年各級教育生均公共財政預算教育事業費增長情況中，普通小學增長率為11.29%，普通初中增長率為11.89%，普通高中增長率為6.83%，中等職業學校增長率為3.92%。職業教育是一項高成本和高投入的教育類型，這是由培養的對象所決定的，職業教育的目標是培養與社會經濟產業密切相關的技能型人才，這絕非普通小學和中學的“一間教室、一塊黑板、一盒粉筆”就能夠基本完成教學任務的模式，而是需要大量的資金用于購買實習實訓設備。隨著生產技術的快速更新，社會各行業的升級換代也在加快，職業學校的實習實訓設備的更新亦需要跟上產業發展節奏。但從教育部公布的2014年生均經費增長率來看，中等職業教育的增長率是遠遠落后于其他教育類型的。相比較其他國家，在法國，職業高中的生均成本是普通高中的3倍左右，在馬來西亞，職業學校學生的單位成本是普通學校學生的4倍，職業教育的培養成本遠高于普通教育，這是國際教育界的一個共識。[4]由于各級財政對職業教育經費投入依然不足，造成職業院校辦學條件得不到改善，許多職業院校對學生的吸引力依然不足。

2.財政投入難以滿足職業教育快速發展的需求。在中國，職業教育發展的主要財政資助者是政府，其每一年都會在財政預算中列支并撥款給各類職業院校，用于職業教育事業的經常性支出。職業教育經費來源渠道單一，主要依靠政府的額財政投入和收取學生學費，政府的財政性支出比例高達74%，多渠道籌措資金的能力明顯不足。[5]

各級政府對職業教育的投入不僅要在宏觀上受到政府財力、支出的范圍、結構和宏觀公共支出政策等因素的影響，還要受到政府在不同時期調整教育政策目標和公共支出范圍的影響。[6]職業教育發展資金需求不斷加大，與財政收入之間的矛盾更加突出，僅以2010年的云南高等職業教育為例，高職高專的財政投入約為9.2億元，而教育經費支出為27.8億元，缺口約為18.6億元。在我國中西部地區，職業教育預算內教育經費撥款與教育經費支出還存在比較大的缺口，由于各個地方教育財政收支情況取決于當地的經濟發展水平，受到地方經濟發展水平的影響，地方政府財力有限，政府對職業教育的投入能力受到較大限制。

以我國2011年中職學校經費來源統計為例，從中可以看出各種投入所占的比例，如下圖所示：

圖2 中等職業學校經費來源

在許多公辦職業院校，各級財政性經費投入及事業收入中的學雜費兩項在整個教育經費投入中比重已經超過90%，而來自于其他社會渠道的投入明顯不足，這說明職業教育經費投入渠道的單一性，民營資金無法融入職業教育的現象依然突出，民間資本在職業教育發展中的積極性沒有得到充分調動。為什么這么多年很難建立起完全市場化的校企合作機制？很重要的一點是企業的利益訴求沒有得到有效回應。

3.技能人才供給與社會需求存在矛盾。（1）專業設置與社會需求的錯位。主要表現為職業教育的人才供給與地區經濟發展需求不一致，無法適應我國產業轉型發展的需要。在現階段的職業院校專業設置過程中，普遍存在著盲目跟風的現象，專業設置在家長、學校和社會層面呈現出一定的分化，許多職業院校一廂情愿，認為如汽車修理、機電一體化等專業很熱門，于是不管硬件條件和師資是否具備，一窩蜂地開辦這些專業，實際上在部分地區，這些專業的人才需求已經相對飽和，加之部分不具備相應人才培養資質的職業學校開設了相應專業，培養出來的人才質量大打折扣，更加劇了這些所謂熱門專業的人才需求矛盾。由于專業設置和課程結構的滯后性，會進一步加劇職業院校畢業生就業的困難性，從而造成大量職業教育資源的浪費，降低了職業教育的吸引力。

（2）職業教育的突出特征就是專業技術性較強。受社會經濟發展，各行各業快速升級變化的影響，職業技術教育培養出來的應用技能型人才，可能碰巧趕上該行業的衰退期，引發職業技術教育的供需錯位。如前幾年很火爆的采礦冶金專業，受近幾年行業的不景氣，這些企業單位不但無進人計劃，還紛紛裁員，導致這些專業畢業的職業院校學生就業困難，人才培養缺乏持續性與穩定性。高職教育的周期性取決于相關職業技術生命周期的長短，而職業技術生命周期的長短，又與產業升級轉型息息相關，如果某項職業技術的生命周期短，那么職業教育就會缺乏相關動力。如云南某職業院校在該校足球場下面花巨資建設來一個煤礦實訓場地，由于全國煤礦行業的不景氣，該煤礦實訓場地淪為擺設，近2000萬的實訓場地建設經費幾乎打水漂。

4.職業教育人才培養的質量與勞動力需求的不匹配。（1）職業教育人才精細化與產業轉型升級的不匹配。無論是中等還是高等職業教育，普遍將人才培養目標定位為培養學生的實際操作技能，在專業設置和人才培養方案的制定中，已經進行了預設，即所培養的職業技能型人才是符合產業創新的需求的。但是隨著社會經濟的快速發展，職業院校學生單純的技術學習，已經遠遠不能滿足產業升級的要求。據調查統計，從2001—2014年期間，以職業技能資格證為衡量尺度，職業院校畢業的人才供給中，初級技能者保持在50～60%，中高級技能者在30%～40%，而擁有技師和高級技師的比重僅占6%左右。[8]

（2）職業教育人才層次化與社會經濟發展的完整化不匹配。僅以護理專業為例，無論是公辦還是民辦院校，現在的護理專業是很多高職院校都熱衷于開設的專業。而從市場調查來看，不同等級和不同地區醫院對護理專業畢業生的學歷要求依次為：

圖3 護理專業人才需求層次統計

從不同地區對護理專業人才的需求來看，隨著各地區經濟的快速發展，對護理專業人才的學歷層次要求呈逐漸提高的態勢，即東部地區對本科層次的護理人才需求量最大，并逐漸向碩士層次發展；中西部地區對專科層次護理人才需求量最大，并逐漸向本科層次發展，總體而言學歷層次和能力要求都在不斷提高。[9]

三、混合所有制改革是有效解決職業教育供給側矛盾的重要路徑

1.混合所有制能夠擴大職業教育資金來源。由于職業教育的大力發展，單純靠政府的財政撥款，不可能長期維持職業教育的健康穩定發展，需要擴大職業教育發展的資金來源渠道。宏觀來看，在國內外一些名牌大學，僅依靠校友捐贈一項，每年就可以獲得不少的資金支持；但相關調查表明，畢業學校越差的學生，對自己母校的認同感也就越低，所以職業院校獲得畢業生捐贈的情況并不多。就算有畢業生捐贈，單純靠少部分愛心人士的捐贈，亦不能使職業院校維持長久發展，需要龐大持久的資金投入機制。就目前較為單一的公辦職業教育機制而言，對社會資本的吸引力是較差的，這與職業教育在整個教育體系中所處的層次和地位有密切關系，從目前我國職業教育發展的現實情況來看，想通過快速提高職業教育的地位而增加職業教育的投資吸引力，是不太現實的，更實際的策略是通過職業教育混合所有制改革，增加社會資本對職業教育的投入。

在職業院校進行混合所有制改革，不僅有政府的財政撥款，還有其他投資主體的資金注入，形成了一種資源的聚合，可以發揮兩個以上主體資源的聚合作用，使各類資源在混合過程中產生新的增值，提高其資源利用率。[10]通過職業教育混合所有制改革，有利于放大國有資本的效能，激發各種社會積極因素參與職業教育，吸引各種所有制資本進入職業教育人才培養領域，進一步形成投資主體多元、產權清晰、權責明確、自主高效、規范自律的現代學校制度。[11]我國目前民間閑置資金高達10多萬億元，還有20多萬億元的民間存款沉淀在銀行。這說明龐大的民間資本還沒有真正發揮作用，正在尋找各種投資途徑，而這也正好為尋找職業教育混合所有制改革投資主體創造了現實條件。[12]

2.混合所有制改革有利于緩解人才培養與社會需求之間的矛盾。在職業教育混合所有制改革過程中，為了避免國有資產流失，公辦學校對投資主體的選擇，往往需要經過上級主管部門的認可與批準，遴選的合作對象往往是某一地區具有較強經濟實力的企業或團體。選擇這樣的企業進行混合所有制改革，實際上進一步加強了職業院校與該地區經濟社會發展的聯系，這些企業以辦學者身份加入到職業教育中來，會極大改變以往校企合作中“剃頭挑子一頭熱”——學校主動，企業卻冷淡的局面。追逐利潤是企業的天性，通過混合所有制改革，企業作為辦學主體參與到職業教育中來，當職業院校辦學的興衰與企業利潤密切相關時，企業會更主動提供相應的生產設備、相關技術和實驗實訓等條件，更積極參與職業院校的人才需求調研、專業設置、課程安排和教材編寫等過程中來。

混合所有制改革有利于適應企業的多樣化人才需求，職業教育最終目的是培養企業需要的合格技能型人才。而通過混合所有制改革，投資企業會更積極主動參與到職業院校的人才培養方案制定中來，有利于職業院校更深入了解本地區各行各業的發展階段和發展水平，全面把握企業人才需求的差異性與多元性，根據國有企業與民營企業對人才需求的差異性而進行人才的針對性培養。[13]

3.混合所有制改革有利于提高職業教育質量。在混合所有制改革過程中，由于涉及國有資本與民營資本的聯合投資，雙方普遍以股份制的形式開展合作，股份制的所有權和經營權分離保證了學校辦學自主權，減少了行政干預，有利于學校按職業教育的規律辦學。伴隨職業教育混合所有制改革的深入，諸如蘇州工業園區職業技術學院教職員工持股現象的不斷出現，有利于激發職業院校巨大的智力與技術資源，促進職業院校內外資源的優化配置，有利于實現課程的社會化、教學手段的現代化和教學方式的創新化，從而全面提高人才培養質量。[14]

從利益相關者理論來看，職業院校的發展離不開學校內部各個院系、處室和所涉相關政府部門、企業的參與，整個職業院校的運作所追求的是利益相關者的整體利益，在這一過程中，職業教育質量是相關利益的連接點。根據不同利益主體對質量認識的不斷深化，職業教育質量的內涵和標準也在不斷變化，是一個動態的過程。[15]職業教育混合所有制改革，客觀上擴大了職業院校辦學參與主體的范圍，增加了更多的利益相關者，打通了職業院校內部與外部利益相關者的溝通渠道，有利于達成共同的利益訴求，從而全面提高職業教育質量。

[1]周雪飛.供給側改革視角的國企混改“產權流動壁壘”問題[J].產權導刊，2016，（1）:16-19.

[2]張媛.我國已建成世界規模最大職業教育體系[N].法制日報，2015-06-30.

[3]殷寶慶.新常態下職業教育供給側結構性改革探究[J].職教論壇，2016，（19）:67-71.

[4]蘇敏.我國職業教育經費投入的成績、問題與政策建議[J].職教論壇，2013，（25）:4-8.

[5]孟慶偉.職教財政預算顯著低于普教，部分高職決算未達預算[N].中國經營報，2016-08-20.

[6]廖楚暉.政府教育支出效益的有限性分析及模型[J].中南財經政法大學學報，2003，（3）:104-108.

[7]教育部財務司、國家統計局社會科技和文化產業統計司.中國教育經費統計年鑒（2008—2012）[M].中國統計出版社，2012.

[8]張原.中國職業教育與勞動力需求的匹配性研究[J].教育與經濟，2015，（3）:9-14.

[9]唐紅梅，巴德年.我國職業教育層次性發展的需求與對策分析——以護理專業為例[J].中國高教研究，2011，（11）:86-88.

[10]劉家樞.混合所有制——高職院校產教深度融合路徑與模式思考[J].職教論壇，2015，（4）:4-10.

[11]王安興.探索混合所有制辦學，加快發展現代職業教育[J].中國職業技術教育，2014，（21）:133-137.

[12]楊公安，寧銳.混合所有制——大力發展現代職業教育的有效選擇[J].中國職業技術教育，2014，（24）:7-12.

[13]查吉德.職業教育培養目標研究視角下的企業人才需求調查研究[J].中國職業技術教育，2014，（33）:27-36.

[14]朱其訓，朱春華，繆榕楠.高校實行股份制的比較研究[J].江蘇高教，2005，（3）:40-42.

[15]王軍紅，周志剛.論職業教育質量內涵及表達[J].天津大學學報（社會科學版），2013，15（5）:449-452.