供給側(cè)結構性改革背景下的職業(yè)教育混合所有制研究

□王 坤 陳 任

從供給側(cè)結構性改革的視角來看，開展職業(yè)教育混合所有制改革的實質(zhì)在于“（通過）混合所有制制度供給-（促進）社會資本投資職業(yè)教育-（推動）職業(yè)教育資源配置效率的提高-（形成）職業(yè)教育有效供給能力-（實現(xiàn)）職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展”。[1]

一、職業(yè)教育發(fā)展中“需求側(cè)”與“供給側(cè)”的關系審視

從經(jīng)濟學的視角來看，“供給側(cè)改革”要求通過對總供給的調(diào)節(jié)來達到宏觀經(jīng)濟目標，這是一種新古典主義學派經(jīng)濟思想；而“需求側(cè)改革”強調(diào)的是在假定生產(chǎn)要素的供給為既定條件下，對總需求進行調(diào)整和控制。“需求側(cè)改革”主要強調(diào)發(fā)揮政府在職業(yè)教育中的調(diào)控作用，解決短期的職業(yè)教育發(fā)展中遇到的問題，而“供給側(cè)改革”強調(diào)發(fā)揮制度的作用，解決職業(yè)教育長期可持續(xù)發(fā)展問題。國際職業(yè)教育發(fā)展經(jīng)驗表明，只靠需求并不能有效促進職業(yè)教育的發(fā)展。長期以來，由于資金投入的增加，招生規(guī)模的擴大和專業(yè)設置數(shù)量的增長，截至2015年，我國共有職業(yè)院校13300多所，在校生3000萬人，每年畢業(yè)生近1000萬人，累計培訓各類從業(yè)人員2億多人次，已經(jīng)建成了世界上規(guī)模最大的職業(yè)教育體系。[2]然而，我們要從規(guī)模速度型發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型發(fā)展，結構性短缺是我國職業(yè)教育發(fā)展的主要問題。

從整個改革層面來看，如果說職業(yè)教育的“需求側(cè)改革”主要依靠政策刺激（包括辦學經(jīng)費、生源指標、專業(yè)數(shù)量）來實現(xiàn)，通過促使同一時期培養(yǎng)的職業(yè)技術教育人才輸出達到潛在需求從而促進經(jīng)濟社會發(fā)展，那么職業(yè)教育混合所有制的“供給側(cè)改革”則是通過解除資本、產(chǎn)權、師資、生源、校企合作的抑制，增強職業(yè)教育的吸引力，促使更多的社會資本投入到職業(yè)教育中來，全面提升職業(yè)教育發(fā)展的活力。

職業(yè)教育供給側(cè)結構性改革的核心在于擴大優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育資源供給，優(yōu)化職業(yè)教育資源配置。[3]而職業(yè)教育混合所有制改革的核心目的是通過優(yōu)化職業(yè)教育資源配置，提高職業(yè)教育辦學效率，從而全面提高職業(yè)教育的辦學質(zhì)量。從根本上來說，職業(yè)教育供給側(cè)結構性優(yōu)化與職業(yè)教育混合所有制改革的目的是一致的，職業(yè)教育混合所有制改革的成功，可以在一定程度上滿足職業(yè)教育供給側(cè)優(yōu)化的訴求。因此，職業(yè)教育的混合所有制改革，涉及如何進行制度設計，如何優(yōu)化各利益相關主體的權利配置。職業(yè)教育混合所有制改革，客觀上能夠更好調(diào)動社會各界參與職業(yè)教育的積極性和主動性，有利于更多的社會資源向職業(yè)教育領域聚集，促進職業(yè)教育持續(xù)健康發(fā)展。

二、職業(yè)教育供給側(cè)結構性矛盾的主要表現(xiàn)

1.職業(yè)教育資金投入不足，發(fā)展條件依然欠缺。在近年來，雖然我國職業(yè)教育經(jīng)費的投入總量大幅度上升，地方財政也加大了對職業(yè)教育的投入，但是總體而言，職業(yè)教育經(jīng)費投入總量依然不足，在整個教育經(jīng)費中的比例偏低。

圖1 2014年全國各級教育生均公共財政預算教育事業(yè)費增長情況

從上圖可以看出，相比較2013年，在2014年各級教育生均公共財政預算教育事業(yè)費增長情況中，普通小學增長率為11.29%，普通初中增長率為11.89%，普通高中增長率為6.83%，中等職業(yè)學校增長率為3.92%。職業(yè)教育是一項高成本和高投入的教育類型，這是由培養(yǎng)的對象所決定的，職業(yè)教育的目標是培養(yǎng)與社會經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)密切相關的技能型人才，這絕非普通小學和中學的“一間教室、一塊黑板、一盒粉筆”就能夠基本完成教學任務的模式，而是需要大量的資金用于購買實習實訓設備。隨著生產(chǎn)技術的快速更新，社會各行業(yè)的升級換代也在加快，職業(yè)學校的實習實訓設備的更新亦需要跟上產(chǎn)業(yè)發(fā)展節(jié)奏。但從教育部公布的2014年生均經(jīng)費增長率來看，中等職業(yè)教育的增長率是遠遠落后于其他教育類型的。相比較其他國家，在法國，職業(yè)高中的生均成本是普通高中的3倍左右，在馬來西亞，職業(yè)學校學生的單位成本是普通學校學生的4倍，職業(yè)教育的培養(yǎng)成本遠高于普通教育，這是國際教育界的一個共識。[4]由于各級財政對職業(yè)教育經(jīng)費投入依然不足，造成職業(yè)院校辦學條件得不到改善，許多職業(yè)院校對學生的吸引力依然不足。

2.財政投入難以滿足職業(yè)教育快速發(fā)展的需求。在中國，職業(yè)教育發(fā)展的主要財政資助者是政府，其每一年都會在財政預算中列支并撥款給各類職業(yè)院校，用于職業(yè)教育事業(yè)的經(jīng)常性支出。職業(yè)教育經(jīng)費來源渠道單一，主要依靠政府的額財政投入和收取學生學費，政府的財政性支出比例高達74%，多渠道籌措資金的能力明顯不足。[5]

各級政府對職業(yè)教育的投入不僅要在宏觀上受到政府財力、支出的范圍、結構和宏觀公共支出政策等因素的影響，還要受到政府在不同時期調(diào)整教育政策目標和公共支出范圍的影響。[6]職業(yè)教育發(fā)展資金需求不斷加大，與財政收入之間的矛盾更加突出，僅以2010年的云南高等職業(yè)教育為例，高職高專的財政投入約為9.2億元，而教育經(jīng)費支出為27.8億元，缺口約為18.6億元。在我國中西部地區(qū)，職業(yè)教育預算內(nèi)教育經(jīng)費撥款與教育經(jīng)費支出還存在比較大的缺口，由于各個地方教育財政收支情況取決于當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，受到地方經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，地方政府財力有限，政府對職業(yè)教育的投入能力受到較大限制。

以我國2011年中職學校經(jīng)費來源統(tǒng)計為例，從中可以看出各種投入所占的比例，如下圖所示：

圖2 中等職業(yè)學校經(jīng)費來源

在許多公辦職業(yè)院校，各級財政性經(jīng)費投入及事業(yè)收入中的學雜費兩項在整個教育經(jīng)費投入中比重已經(jīng)超過90%，而來自于其他社會渠道的投入明顯不足，這說明職業(yè)教育經(jīng)費投入渠道的單一性，民營資金無法融入職業(yè)教育的現(xiàn)象依然突出，民間資本在職業(yè)教育發(fā)展中的積極性沒有得到充分調(diào)動。為什么這么多年很難建立起完全市場化的校企合作機制？很重要的一點是企業(yè)的利益訴求沒有得到有效回應。

3.技能人才供給與社會需求存在矛盾。（1）專業(yè)設置與社會需求的錯位。主要表現(xiàn)為職業(yè)教育的人才供給與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需求不一致，無法適應我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。在現(xiàn)階段的職業(yè)院校專業(yè)設置過程中，普遍存在著盲目跟風的現(xiàn)象，專業(yè)設置在家長、學校和社會層面呈現(xiàn)出一定的分化，許多職業(yè)院校一廂情愿，認為如汽車修理、機電一體化等專業(yè)很熱門，于是不管硬件條件和師資是否具備，一窩蜂地開辦這些專業(yè)，實際上在部分地區(qū)，這些專業(yè)的人才需求已經(jīng)相對飽和，加之部分不具備相應人才培養(yǎng)資質(zhì)的職業(yè)學校開設了相應專業(yè)，培養(yǎng)出來的人才質(zhì)量大打折扣，更加劇了這些所謂熱門專業(yè)的人才需求矛盾。由于專業(yè)設置和課程結構的滯后性，會進一步加劇職業(yè)院校畢業(yè)生就業(yè)的困難性，從而造成大量職業(yè)教育資源的浪費，降低了職業(yè)教育的吸引力。

（2）職業(yè)教育的突出特征就是專業(yè)技術性較強。受社會經(jīng)濟發(fā)展，各行各業(yè)快速升級變化的影響，職業(yè)技術教育培養(yǎng)出來的應用技能型人才，可能碰巧趕上該行業(yè)的衰退期，引發(fā)職業(yè)技術教育的供需錯位。如前幾年很火爆的采礦冶金專業(yè)，受近幾年行業(yè)的不景氣，這些企業(yè)單位不但無進人計劃，還紛紛裁員，導致這些專業(yè)畢業(yè)的職業(yè)院校學生就業(yè)困難，人才培養(yǎng)缺乏持續(xù)性與穩(wěn)定性。高職教育的周期性取決于相關職業(yè)技術生命周期的長短，而職業(yè)技術生命周期的長短，又與產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型息息相關，如果某項職業(yè)技術的生命周期短，那么職業(yè)教育就會缺乏相關動力。如云南某職業(yè)院校在該校足球場下面花巨資建設來一個煤礦實訓場地，由于全國煤礦行業(yè)的不景氣，該煤礦實訓場地淪為擺設，近2000萬的實訓場地建設經(jīng)費幾乎打水漂。

4.職業(yè)教育人才培養(yǎng)的質(zhì)量與勞動力需求的不匹配。（1）職業(yè)教育人才精細化與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的不匹配。無論是中等還是高等職業(yè)教育，普遍將人才培養(yǎng)目標定位為培養(yǎng)學生的實際操作技能，在專業(yè)設置和人才培養(yǎng)方案的制定中，已經(jīng)進行了預設，即所培養(yǎng)的職業(yè)技能型人才是符合產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的需求的。但是隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，職業(yè)院校學生單純的技術學習，已經(jīng)遠遠不能滿足產(chǎn)業(yè)升級的要求。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，從2001—2014年期間，以職業(yè)技能資格證為衡量尺度，職業(yè)院校畢業(yè)的人才供給中，初級技能者保持在50～60%，中高級技能者在30%～40%，而擁有技師和高級技師的比重僅占6%左右。[8]

（2）職業(yè)教育人才層次化與社會經(jīng)濟發(fā)展的完整化不匹配。僅以護理專業(yè)為例，無論是公辦還是民辦院校，現(xiàn)在的護理專業(yè)是很多高職院校都熱衷于開設的專業(yè)。而從市場調(diào)查來看，不同等級和不同地區(qū)醫(yī)院對護理專業(yè)畢業(yè)生的學歷要求依次為：

圖3 護理專業(yè)人才需求層次統(tǒng)計

從不同地區(qū)對護理專業(yè)人才的需求來看，隨著各地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，對護理專業(yè)人才的學歷層次要求呈逐漸提高的態(tài)勢，即東部地區(qū)對本科層次的護理人才需求量最大，并逐漸向碩士層次發(fā)展；中西部地區(qū)對專科層次護理人才需求量最大，并逐漸向本科層次發(fā)展，總體而言學歷層次和能力要求都在不斷提高。[9]

三、混合所有制改革是有效解決職業(yè)教育供給側(cè)矛盾的重要路徑

1.混合所有制能夠擴大職業(yè)教育資金來源。由于職業(yè)教育的大力發(fā)展，單純靠政府的財政撥款，不可能長期維持職業(yè)教育的健康穩(wěn)定發(fā)展，需要擴大職業(yè)教育發(fā)展的資金來源渠道。宏觀來看，在國內(nèi)外一些名牌大學，僅依靠校友捐贈一項，每年就可以獲得不少的資金支持；但相關調(diào)查表明，畢業(yè)學校越差的學生，對自己母校的認同感也就越低，所以職業(yè)院校獲得畢業(yè)生捐贈的情況并不多。就算有畢業(yè)生捐贈，單純靠少部分愛心人士的捐贈，亦不能使職業(yè)院校維持長久發(fā)展，需要龐大持久的資金投入機制。就目前較為單一的公辦職業(yè)教育機制而言，對社會資本的吸引力是較差的，這與職業(yè)教育在整個教育體系中所處的層次和地位有密切關系，從目前我國職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實情況來看，想通過快速提高職業(yè)教育的地位而增加職業(yè)教育的投資吸引力，是不太現(xiàn)實的，更實際的策略是通過職業(yè)教育混合所有制改革，增加社會資本對職業(yè)教育的投入。

在職業(yè)院校進行混合所有制改革，不僅有政府的財政撥款，還有其他投資主體的資金注入，形成了一種資源的聚合，可以發(fā)揮兩個以上主體資源的聚合作用，使各類資源在混合過程中產(chǎn)生新的增值，提高其資源利用率。[10]通過職業(yè)教育混合所有制改革，有利于放大國有資本的效能，激發(fā)各種社會積極因素參與職業(yè)教育，吸引各種所有制資本進入職業(yè)教育人才培養(yǎng)領域，進一步形成投資主體多元、產(chǎn)權清晰、權責明確、自主高效、規(guī)范自律的現(xiàn)代學校制度。[11]我國目前民間閑置資金高達10多萬億元，還有20多萬億元的民間存款沉淀在銀行。這說明龐大的民間資本還沒有真正發(fā)揮作用，正在尋找各種投資途徑，而這也正好為尋找職業(yè)教育混合所有制改革投資主體創(chuàng)造了現(xiàn)實條件。[12]

2.混合所有制改革有利于緩解人才培養(yǎng)與社會需求之間的矛盾。在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，為了避免國有資產(chǎn)流失，公辦學校對投資主體的選擇，往往需要經(jīng)過上級主管部門的認可與批準，遴選的合作對象往往是某一地區(qū)具有較強經(jīng)濟實力的企業(yè)或團體。選擇這樣的企業(yè)進行混合所有制改革，實際上進一步加強了職業(yè)院校與該地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的聯(lián)系，這些企業(yè)以辦學者身份加入到職業(yè)教育中來，會極大改變以往校企合作中“剃頭挑子一頭熱”——學校主動，企業(yè)卻冷淡的局面。追逐利潤是企業(yè)的天性，通過混合所有制改革，企業(yè)作為辦學主體參與到職業(yè)教育中來，當職業(yè)院校辦學的興衰與企業(yè)利潤密切相關時，企業(yè)會更主動提供相應的生產(chǎn)設備、相關技術和實驗實訓等條件，更積極參與職業(yè)院校的人才需求調(diào)研、專業(yè)設置、課程安排和教材編寫等過程中來。

混合所有制改革有利于適應企業(yè)的多樣化人才需求，職業(yè)教育最終目的是培養(yǎng)企業(yè)需要的合格技能型人才。而通過混合所有制改革，投資企業(yè)會更積極主動參與到職業(yè)院校的人才培養(yǎng)方案制定中來，有利于職業(yè)院校更深入了解本地區(qū)各行各業(yè)的發(fā)展階段和發(fā)展水平，全面把握企業(yè)人才需求的差異性與多元性，根據(jù)國有企業(yè)與民營企業(yè)對人才需求的差異性而進行人才的針對性培養(yǎng)。[13]

3.混合所有制改革有利于提高職業(yè)教育質(zhì)量。在混合所有制改革過程中，由于涉及國有資本與民營資本的聯(lián)合投資，雙方普遍以股份制的形式開展合作，股份制的所有權和經(jīng)營權分離保證了學校辦學自主權，減少了行政干預，有利于學校按職業(yè)教育的規(guī)律辦學。伴隨職業(yè)教育混合所有制改革的深入，諸如蘇州工業(yè)園區(qū)職業(yè)技術學院教職員工持股現(xiàn)象的不斷出現(xiàn)，有利于激發(fā)職業(yè)院校巨大的智力與技術資源，促進職業(yè)院校內(nèi)外資源的優(yōu)化配置，有利于實現(xiàn)課程的社會化、教學手段的現(xiàn)代化和教學方式的創(chuàng)新化，從而全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。[14]

從利益相關者理論來看，職業(yè)院校的發(fā)展離不開學校內(nèi)部各個院系、處室和所涉相關政府部門、企業(yè)的參與，整個職業(yè)院校的運作所追求的是利益相關者的整體利益，在這一過程中，職業(yè)教育質(zhì)量是相關利益的連接點。根據(jù)不同利益主體對質(zhì)量認識的不斷深化，職業(yè)教育質(zhì)量的內(nèi)涵和標準也在不斷變化，是一個動態(tài)的過程。[15]職業(yè)教育混合所有制改革，客觀上擴大了職業(yè)院校辦學參與主體的范圍，增加了更多的利益相關者，打通了職業(yè)院校內(nèi)部與外部利益相關者的溝通渠道，有利于達成共同的利益訴求，從而全面提高職業(yè)教育質(zhì)量。

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