推進國土資源供給側改革優化要素支撐

□ 慈溪市國土資源局 何建立

黨的十九大報告對加快生態文明體制改革、推進綠色發展、建設美麗中國作出重點部署，推進供給側結構性改革，是適應和引領經濟發展新常態的重要舉措，是破解當前慈溪市國土資源素質性、結構性、體制性矛盾，推動實體經濟做大做強的關鍵之舉。推進慈溪市國土資源供給側改革，優化要素支撐，要圍繞創新活力之城美麗幸福慈溪建設的定位目標，深入分析國土資源工作在新時代面臨的新形勢、新問題，從優化規劃空間，提升節約集約利用水平，推進農村土地制度改革，強化耕地保護，增強群眾獲得感等方面，堅持創新驅動，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，著力增強資源要素保障能力，促進經濟轉型能力，提高民生服務能力，為今后慈溪市社會經濟穩定發展奠定堅實基礎。

一、正確認識和全面把握國土資源工作在新時代面臨的新形勢、新問題

“十三五”時期，在內外發展環境深刻變化的大背景下，慈溪處于轉型升級的攻堅時期，是步入創新驅動、重塑優勢的關鍵時代節點，是向著更高水平全面建成小康社會的決勝階段。從國土資源工作來看，正處在“要素保障換擋期、資源保護攻堅期、存量資源消化期、利用方式轉型期和治理能力提升期”，從前幾年的慈溪國土資源數據分析，主要表現在以下三個方面。

不動產登記

1.“少”

2014-2016年慈溪年均新增建設用地指標3500畝，相比“十二五”前三年平均用地量5800畝，下降了39%；2014-2016年土地出讓金收入總計56億元，相比2011-2013年的總計123億元，下降幅度較大，下降了54%；“十二五”前期，新增建設用地需求不再像以前那么旺盛，出讓金收入下降特別是經營性土地的出讓金大幅下降，表明房地產企業對當前房地產市場的擔憂，也體現出經濟形勢下行趨勢下企業及個人利益驅使已經明顯下降。

2.“轉”

轉變建設用地利用理念，建設用地管理的主戰場從新增建設用地轉向存量建設用地。“十二五”期間，持續開展“批而未供、供而未用”土地專項清理活動，加大“零土地”技改力度，制定“空間換地”和“低效建設用地”有關政策，持續推進低效建設用地再開發等節約集約用地模式，共消化批而未供土地近1.8萬余畝，消化供而未用土地1.3萬余畝，完成情況均在寧波市前列。鑒于“十二五”期間慈溪市用地報批量較大，各項用地需求意愿下降，招商引資難度加大。市鎮兩級財政負債增加，融資難度加大，導致有些政府性投資項目擱淺推遲，使慈溪市批而未供、供而未用及低效用地還大量存在。

3.“嚴”

一方面，監管、查處越來越嚴，已形成“天上看、地上查、網上管”的綜合監管體系，不依法履職將受到嚴厲追責；近年來，持續開展違法用地“亮劍”行動，共拆除違法建筑30余萬平方米，衛片執法檢查違法占用耕地面積比例每年下降20%以上，2013年和2014年違法耕占比在寧波各縣市最低，2015年成為寧波市唯一鎮（街道）零問責、免約談的縣級市。2016年違法耕占比最終降至0.94%，繼續保持寧波市前列，臨時用地違法整改率達100%。持續保持礦產亂采濫挖打擊高壓態勢，共抓獲犯罪嫌疑人25名，狠剎了違法采礦歪風。另一方面，群眾依法維權意識越來越強，執法監管形勢更趨復雜，行政行為的涉訴風險不斷加大。再加上，國土金盾工程、一張圖工程的建立，報批系統、批后監管系統、不動產登記系統等各種國土監管平臺的投入使用，使上級實現了實時和同步監督。

從上述“少”“轉”“嚴”三個層面解析來看，今后幾年國土資源管理工作的形勢也將隨之發生變化：一是從政府調節市場的手段來看，以土地要素宏觀調控市場、經濟的手段、能力較前幾年將相對下降。二是從土地需求來看，生產性、商品住宅性需求趨于減少。三是從土地資源的配置來看，計劃指標供應直線下降，建設用地從增量擴張為主向盤活存量與做優增量并舉變化。四是從國土資源的管理方式來看，由過去重事前審批向重事中監督和事后監管轉變。五是從資源環境的約束來看，土地資源承載能力接近上限，落實節約優先、保護優先的方針更加刻不容緩。

分析當前形勢，全市國土資源管理工作在“十三五”期間存在和需要解決五大困難。一是耕地占補平衡指標趨緊。隨著“十三五”規劃的實施，一批重大基礎設施建設項目相繼落地，加之城市化進程加快，特色小鎮建設以及以“一核兩帶六區”為核心的高鐵城市經濟區建設相繼提上日程，不可避免地要占用大量耕地。慈溪原來最大的資源優勢是灘涂造地，但經過十幾年的開發，以及省級、寧波市級的指標統籌，資源基本枯竭，新的圍涂項目又難以獲批，耕地占補平衡指標嚴重緊缺。二是發展空間趨緊。本輪土地利用總體規劃規劃期至2020年，也是“十三五”規劃實施期末，規劃下達慈溪市新增建設用地指標2.5萬畝，規劃剩余空間已經不多，一旦市級重大項目引進，將無法落地。全市有許多鎮除了保障農民建房外已沒有建設空間。三是規劃管控趨緊。由于土地利用總體規劃期較長，規劃的預見性不強，對建設項目的儲備不足，同時每年一次的規劃局部調整局限性大，一些重點項目一旦沒有列入規劃，將在項目用地保障上面臨極大困難。四是依法依規形勢趨緊。在當前形勢下，依法審計、例行督察、焦點曝光已經成為常態，依法依規辦事，是我們面臨的刻不容緩的重大考驗。五是去庫存、降成本、補短板的任務繁重。經過前期的存量建設用地處置盤活，盡管消化了部分，但目前存量建設用地整體基數依舊龐大，去庫存、降成本、補短板的任務仍然非常艱巨。

總而言之，我們既要看到新形勢下的“變”，即經濟增長動力變化帶來了國土資源管理方式變化；又要看到持續發展中的“不變”，即國土資源的基本國情沒有變、資源在發展大局中的地位和作用沒有變、資源環境約束趨緊的總體態勢沒有變。

二、推進國土資源供給側改革優化要素支撐的對策建議

對策建議一：積極謀劃，在優化國土空間布局上取得新成績，全力服務土地要素保障

地質災害演練

無人機巡察

一是科學謀劃國土空間布局。深入實施主體功能區戰略，制定實施與主體功能區規劃布局相適應的國土空間開放方式。全力構建美麗幸福慈溪國土藍圖，充分發揮土地要素的核心效應，用心謀劃慈溪市發展定位和國土空間資源配置，依托省委省政府關于杭州灣灣區經濟的發展戰略，牢牢抓住滬甬高鐵在慈溪設站和寧波城際鐵路建設的重大機遇，融合土地利用總體規劃、市域總體規劃、環境功能區劃，提前謀劃發展高鐵新城建設用地空間的規劃布局和優質土地的儲備，全力打造“一核兩帶六區”（“一核”是指高鐵場站核心區；“兩帶”是指新城河城市景觀帶和三塘橫江市民慢生活休閑觀光帶；“六區”是指高鐵新城、環杭州灣創新中心、高新技術產業開發區、軍民融合產業園區、商品市場園區和物流園區）組團發展的慈溪高鐵城市經濟區，為慈溪市新一輪城市和經濟發展提供有效要素保障。二是全力保障重點區塊和重點項目。統籌規劃做優增量，優化資源配置，重點保障“一核兩帶六區”、三個中心鎮等重點發展區塊落地，積極向上級部門爭取新增建設用地指標，拓展發展空間。貫徹落實“服務重點項目、服務民生改善”的用地方針，主動對接五大產業平臺和五大專業產業園，完善項目儲備庫建設，加大對優質企業的用地保障力度，靠前做優做好報批服務，建立用地“預審批”制度，做到市級重大項目應保盡保。三是有序開展土地供應。堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，按照“控房價、穩市場、防風險”的要求，探索建立經營性用地出讓預研判機制，積極穩妥地做好土地出讓有關工作。通過統籌收儲，實現科學調控供應，優化用地結構，促進房地產市場平穩健康發展。

對策建議二：全面出擊，在聚焦節約集約上走出新路子，全力開展盤活存量建設用地攻堅行動

一是堅定不移打好盤活存量攻堅戰。加大盤活和消化存量建設用地力度，通過消化好“批而未供”土地、處置好“供而未用”土地、利用好“低效用地”開發，全面推進存量土地資源的開發利用，著力打造節約集約利用土地的“慈溪樣板”。對10畝以上批而未供、供而未用土地按照“一地一策”限期推進，實行掛圖作戰機制，確保一個項目、一個方案、一個責任人、一抓到底，大力挖掘存量用地效益，向“土地存量”要“發展增量”。二是強化要素市場化配置。全面推行國有建設用地使用權出讓網上交易。擴大工業用地彈性出讓機制試點，將重大產業平臺、重點鎮的優質項目用地納入實施范圍，同時探索工業用地長期租賃、先租后讓、租讓結合的彈性出讓方式。暢通土地二級市場交易渠道，建立“土地超市”，充分利用公共資源交易平臺，實現土地要素合理化供應和流動，降低實體企業用地成本。三是完善集約高效利用新機制。探索構建“畝產論英雄”的資源配置機制，與經信局聯合推行工業企業單位資源占用產出績效評價，協同探索建立土地共享機制；支持標準廠房建設，推進小微企業壯大發展，加強與法院、銀行、經信等部門對接，形成合力盤活“僵尸”企業廠房的有效機制；建立完善新增計劃分配與存量建設用地盤活掛鉤機制，以增量嚴控倒逼存量盤活，加快淘汰落后產能，以土地節約集約高效利用倒逼慈溪市實體經濟轉型升級。完善土地節約集約利用考核評價機制，將節約集約用地情況納入政府考核指標體系。完善監管制度，嚴把供地、開工、竣工等關鍵環節，嚴防新的閑置土地、低效用地的產生。

對策建議三：先行先試，在鄉村振興工作上實施新戰略，深化探索農村集體土地產權制度改革

黨的十九大報告明確指出實施鄉村振興戰略，要深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟，切實將農村土地用活用好。一是著力開展集體建設用地使用權流轉試點。完善農村集體經營性建設用地產權制度，探索形成“同權同價、流轉順暢、收益共享”的集體經營性建設用地入市制度，激活農村土地資產。初期流轉范圍將選擇農村綜合整治項目騰退土地及農村存量建設用地，視試點成效逐步擴大流轉范圍，最終將符合土地利用總體規劃和城鄉規劃、依法取得的農村集體經營性建設用地均納入流轉范圍。二是完善農村集體建設用地使用權抵押制度。將集體建設用地納入基準地價體系范圍，建立城鄉統一的基準地價體系。同時按照“同權同價、同等抵押”原則，開展集體建設用地抵押融資工作，強化金融服務對農村土地制度改革試點的支撐作用，激活農村土地資產，促進農村土地高效利用。三是嘗試推行農村宅基地有償退出機制。積極探索農村宅基地有償退出機制，對依法移民、出國僑居、進城定居的農村村民，鼓勵其自愿有償退出宅基地，由村集體經濟組織與宅基地使用權人協商回購，統籌再分配和再利用。充分發揮村民自有閑余民房、村集體回購空閑宅基地的潛在價值嘗試“民宿”等宅基地拓展利用形式，發展“民宿”經濟。準確把握“既要綠水青山，又要金山銀山”的科學論斷，立足當地民俗特色產業，充分利用已具有一定知名度的旅游“名片”，結合美麗鄉村建設，融合發展農家樂休閑旅游經濟。

對策建議四：嚴格管控，在強化耕地保護與建立生態國土上實現新跨越，全力打造“綠色國土”

一是全面筑牢“三條紅線”。加大生態系統保護力度，完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作，嚴守生態保護紅線，嚴格永久基本農田特殊保護，嚴控城鄉建設用地擴展邊界，從嚴管控非農建設占用永久基本農田，在劃準、建好的基礎上管住、守牢57萬畝永久基本農田和40.16萬畝永久基本農田示范區，切實發揮土地資源對生態文明建設的基礎保障和支撐作用。完善永久基本農田土地質量監測網，按照“誰保護、誰受益”的原則，實施市場化、多元化的耕地保護補償機制，完善操作細則，同時建立耕地保護補償考核機制，充分調動村級組織和農民保護耕地的主動性和積極性。二是建立自然資源資產產權制度。堅持試點先行，探索權責明確的自然資源產權體系，逐步將全市范圍內的水流、森林、山嶺、灘涂等自然生態資源統一納入不動產登記并建立統一的自然資源資產登記數據庫。探索建立多樣化的自然資源所有權體系，并按照所有權與使用權相分離原則，深化推進自然資源分類施策和有序開發利用。建立自然資源清單，厘清自然資源空間范圍和部門管理職責邊界，強化自然資源保護力度。三是嚴格國土執法監察。保持高壓態勢嚴厲打擊違法用地和礦產亂采濫挖行為，嚴把“巡查、整改、問責”三道關口，進一步提升巡查密度，深入推進省廳“亮劍行動”，嚴控新增違法用地。推動基層執法監察工作納入鄉鎮（街道）綜合執法平臺建設，結合“無違建鎮（街道）”創建，充分發揮鄉鎮（街道）執法監察的主體責任，實現綜合防控、即查即拆；推廣使用執法監察“一張圖”管理信息系統，試點開展基層異地交叉執法，提高執法效率。四是開展國土綠色行動。提升綠色礦山建設，將綠色礦山創建作為新辦礦山的準入條件，倒逼生態環境優化。積極推行在采礦山“邊開采邊治理”模式，同時探索廢棄礦山生態環境治理修復新途徑，推動礦山土地復墾與治理方案合并編審改革，將礦山治理與土地整理墾造耕地和土地開發綜合利用結合起來，在注重生態效益的同時，兼具經濟效益。落實“政府主導、政策扶持、社會參與、市場化運作”的廢棄礦山綜合整治資金籌措模式，吸引和鼓勵社會資本進入，實現多元化運作。

對策建議五：主動作為，在強化民生保障與民生服務上實現新突破，切實增強群眾獲得感

審批窗口

一是保障農民合法土地權益。開展農村宅基地及住房確權登記工作，按照“因地制宜、有序推進”的原則，由試點區域向全市穩步覆蓋。圍繞全面建成小康社會目標，深入推進“破解農民建房難”專項行動，積極向上級部門爭取農民建房專項計劃指標，切實滿足無房戶、困難戶、危房戶的住房需求。二是助推美麗鄉村建設。以省、寧波市特色小鎮建設為契機，服務美麗鄉村建設。結合小城鎮生態環境綜合整治，加大對村級基礎設施保障力度，對村文化禮堂、惠民樓、文化小公園等農村民生項目建設做到應保盡保。配合屬地政府做好“三改一拆”“五水共治”“四邊三化”等專項行動，積極改善村容村貌，提升鄉村宜居水平，切實提高人民群眾獲得感和幸福感。三是推進不動產登記工作擴面提質。深入推進不動產登記權限下放，穩步實現鄉鎮就近辦理點全城覆蓋，滿足群眾出門辦理不動產登記的最遠距離不超過5公里。每個鎮選取一個條件成熟的村開展不動產登記受理權限下放試點，進一步拓展延伸村級服務網絡。同時同步開展“不動產登記權限下放專項評估督查行動”，有效規范下放權力運行。探索建立不動產登記“掌上辦”網絡平臺，打造不動產登記 “互聯網+”政務體系。四是全面完成地質災害除險安居工程。加快推進地質災害綜合治理專項行動，全面完成威脅常住人口的地質災害隱患點綜合治理。建立地質災害治理“專家庫”，強化治理工程質量監管，強力保障地質災害“除險安居”工程。進一步完善地質災害群測群防、監測預警、應急平臺三位一體的地質災害防治體系，依托《慈溪市地質災害防治與地質環境保護“十三五”規劃》要求，全面提升地質災害防御能力。五是簡政放權優化服務。在依法行政前提下，深入推進簡政放權、重心下移。結合審批權限下放進一步優化再造流程，完善重點項目審批綠色通道并全面啟用浙江政務服務網投資項目在線審批監管平臺（2.0版）系統，跑出“最多跑一次”國土加速度。最大限度地向基層國土資源所下放國土管理權限，發揮基層屬地管理優勢，實現國土窗口前移，讓群眾“少跑一段路”。