對設施農用地管理的思考

□ 金華市國土資源局金華經濟技術開發區分局 季 勇

設施農用地是指直接用于或者服務于農業生產的用地，設施農用地按農用地管理，其管理依據是國土資源部、農業部聯合下發的《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》。設施農用地最先源于《浙江省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三十三條規定：從事種植業、養殖業需要搭建臨時建筑的，可以審批臨時用地。因此設施農用地應該是臨時用地范圍的延伸，屬于臨時用地的范疇。

現金華經濟技術開發區的設施農用地管理以浙江省國土資源廳和浙江省農業廳聯合下發的《關于進一步支持設施農用地發展的通知》文件為依據，對于審批設施農用地的土地性質條件、設施農用地分類、審批面積限制、審批所需材料等均提出了較為詳細的規定，具有較強的可操作性。但在實際調研過程中，發現了許多問題，主要有以下幾個方面。

一、設施農用地審批及批后監管中存在的問題

1.目前各縣市普遍缺乏設施農用地建設規劃

由于設施農用地的審批限制要素較多，選址較為困難，且涉及多部門、多個空間規劃，沒有年度清晰準確的建設規劃，容易造成選址上有很大的隨意性，基本以申請者的個人主觀意愿及土地流轉位置為主要因素，沒有指導性，因此不利于整個區域的用地規劃部署，不利于節約集約用地。設施農用地四處開花，極易與當地的農旅開發、土地整治項目、產業擴容等中心工作用地造成沖突。

金華市開發區的設施農用地——觀光農業基地

2.各部門未形成審批合力

目前設施農用地審批多采用鄉鎮審批、農業和國土資源部門備案的形式，但在實際操作中各部門并沒有形成合力，比如在選址現場踏勘、土地流轉面積確認、批后監管等方面開發區各職能部門都未形成有效的操作體系，有可能會造成各部門之間的規劃沖突，造成工作被動。

3.設施農用地審批時限與實際使用存在較大差距

根據相關文件，設施農用地審批時限一般不超過2年。但大型規?；笄蒺B殖場和糧食烘干房等設施用地存在周期較長，2年時限顯得周期過短。另外，設施農用地到期后的續批或拆除復墾機制沒有有效形成，存在履職風險。

4.設施農用地用途易改變

各相關部門的文件中都未對各種設施農用地的建筑、結構等方面做出相應的要求和規定，只是在《浙江省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三十三條規定：從事種植業、養殖業需要搭建臨時建筑的，但又沒有對建筑物提出相關要求，沒有明確怎樣的建筑屬于臨時建筑范疇。許多設施農用地使用者受利益驅使，擅自將設施農用地改變用途或變相用于其他農家樂、民宿非農業用途。這是設施農用地管理中普遍存在的問題，是設施農用地后期管理重點和難點。

5.審批到期后復墾難度較大

按相關文件規定，設施農用地使用期滿后，由生產經營者負責復墾和恢復土地原狀，由于土地復墾需要資金的投入，設施農用地使用到期后，生產經營者不履行土地復墾義務。而上級相關部門的文件規定中只要求生產經營者提供復墾方案，對生產經營者沒有太大的約束力。審批到期后復墾難度較大。

6.歷史遺留設施農用地處置困難

有些縣市的設施農用地未經審批備案。但因存在多年，很多相關項目前期也獲得了相關部門的一定政策支持，三改一拆行動很難對其進行整改，處置查處整改的難度較大。

二、設施農用地審批及監管需改善的方面

縣市人民政府可以根據浙江省國土資源廳、浙江省農業廳《關于進一步支持設施農用地發展的通知》的文件精神，結合先進縣市的做法，由農業部門牽頭，制定切實可行的縣級設施農用地審批管理辦法。對設施農用地審批組件、流程、審批時限、復墾保證金、部門職能、批后監管職責等內容進行明確。

1.年初應由農業部門制定全域設施農用地建設規劃和年度計劃

金華市開發區的設施農用地——奶牛場

將計劃建設地塊和涉及國土資源、規劃、環保、農旅多部門、多個空間規劃進行銜接，按照年度計劃規劃予以逐步實施。同時實行各部門聯合踏勘制度，確保各部門在審核設施用地項目能真正做到最多跑一次。

2.對設施農用地采取“巡查制”和“年審制”相結合的長效管理辦法，確保設施農用地按規使用

將日常巡查納入鄉鎮年終考核，通過日常的巡查及年審，保障設施農用地真正做到“農地農用”。每年組織相關職能部門對設施農用地的各項情況進行檢查，對于有的生產經營者在現場臨時擺設農機、農具或農產品等來應付檢查，對于發現問題的，要嚴格查處限期整改，整改不到位由三改一拆辦依法予以拆除。

3.合理布局，盡量不占用或少占用耕地

從實際情況來看，現設施農用地均具有較長的使用周期，從保護耕地的角度出發，建議實施土地復墾保證金預存制度，確保設施農用地使用期滿后土地復墾和恢復原狀。設施用的使用者需與鄉鎮政府簽訂土地復墾協議，預交土地復墾保證金，存入雙方指定賬戶，使用期滿后，由生產經營者負責復耕，經鄉鎮政府及相關部門驗收合格后退回預交的復墾保證金；如果生產經營者不履行復耕義務，沒收保證金，由鄉鎮政府組織他人進行復墾。以上述交復墾保證金、審批面積控制等方法為抓手，探索保護耕地的途徑。