司法改革后檢察機關對案件進行監督的思考

摘 要 司法辦案責任制改革后，檢察機關辦理一般案件的程序由三級審批改為檢察官負責制，突出了檢察官辦案主體地位，促進了檢察官履職能力提升。但問題隨之而來，放棄三級審批的監督后，對一般案件又該如何監督？如何運用監督結果與有權機關行使監察權有效銜接？本文將主要圍繞對一般案件進行監督談一些粗淺看法。

關鍵詞 司法改革 檢察機關 監督

作者簡介：石偉，北京市石景山區人民檢察院監察室。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.280

一、檢察機關對辦理案件進行監督的定位

近年來，隨著國家“四個全面”戰略的不斷推進，檢察機關已經進入了司法體制改革全面深化期，隨著檢察機關辦案責任制改革等新形勢，也為檢察權運行的監督模式帶來了新的變革需求。加強對檢察權運行的監督，成為檢察機關亟須思考和解決的重要內容。

首先，從對檢察權進行監督的必要性看。筆者認為，毋庸置疑任何權利都應該至于監督之下，特別是黨的十九大以來，中央、最高檢提出了更好的保障和實現“嚴格公正規范文明執法”，最終實現“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的要求。今年3月召開的全國兩會上，新的《憲法》、《國家監察法》相繼出臺，提出了監察全覆蓋的要求。

其次，從對檢察權進行監督的權力性質看。2018年3月召開的全國兩會上，新的《憲法》、《國家監察法》規定了各級監察委員會行使監察權?！秶冶O察法》第三條中把各級監察委員會定位為行使國家監察職能的專責機關，對所有行使公權力的公職人員（以下稱公職人員）進行監察，調查職務違法和職務犯罪?！秶冶O察法》還第十一條對監察委員會的職責進行了規定，包括：（一）對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查；（二）對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查；（三）對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監察對象所在單位提出監察建議。顯然，在法律中賦予各級監察委員會行使監察權，這是對檢察機關行使檢察權的監督。但是監察權的運用存在必要的前置程序，既對檢察權行使正確與否進行判斷，對于這種判斷的權力性質，筆者認為應屬于司法權范疇而非監察權，所以此項工作由司法機關進行而非監察機關。

最后，再看對檢察權進行監督的主體。筆者認為對于檢察權進行監督不僅要考慮到行使監察權的法定機關，還應考慮到對應前置程序的監督主體問題。

一是對檢察權行使正確與否進行判斷，權利性質屬于司法權，是內部監督的一部分，應基于司法機關自身進行。

二是根據檢察權行使的判定結果，對公職人員履職進行監察，根據相關法律法規應基于監察機關進行。對這兩種情況進行監督既應注重發揮監督的協調配合，也應注重職能定位上的不同而區別對待。

從以上三個方面看，對檢察權行使的正確性進行判定是對監督過程中十分重要的一環。司法辦案責任制改革中，最高檢對檢察機關辦理案件提出了“抓兩大、放兩小”的要求，既“重大復雜的案件和可能涉及到影響其他司法機關行使職權的事項由檢察長或者檢委會決定，其他一般案件和所有程序性的事務一律交由檢察官去辦。”這意味著檢察機關辦理一般案件的程序由三級審批改為檢察官負責制，對檢察權進行了適當下放，突出了檢察官辦案主體地位，促進了檢察官履職能力提升。但問題隨之而來，任何權力行使都要受到監督，信任不能代替監督，檢察官可以對辦理的一般案件自主做出決定，放棄三級審批的監督后，對一般案件又該如何監督？如何運用監督結果與有權機關行使監察權有效銜接？本文將主要圍繞對一般案件進行監督談一些粗淺看法。

二、對一般案件進行監督的設計

談到對一般案件進行監督，不能脫離司法體制改革和紀檢監察體制改革的大背景，且應當注重適當吸收改革前較為成熟的經驗做法。

（一）對一般案件監督的職能設計

筆者認為，在職責設計上，可以繼續沿用最高人民檢察院《人民檢察院執法辦案內部監督暫行規定》的部分內容：“執法辦案內部監督，是指人民檢察院對自身執法辦案活動和檢察人員在履行執法辦案職責時遵守法律、紀律和規章制度情況實施的監督”。把對一般案件進行監督作為開展內部執法監督的一部分；在履職設計上，考慮《人民檢察院執法辦案內部監督暫行規定》第十條相關內容：執法辦案內部監督工作的責任主體是各級人民檢察院的檢察長、分管執法辦案工作的副檢察長、監察部門、執法辦案部門負責人及其檢察人員。檢察長、檢察委員會、業務部門負責人對執法辦案的監督，均體現在司改前組織和領導辦案的過程中，在檢察官執法辦案主體地位、責任地位日益確立的情況下，這種監督與“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”要求相去甚遠，應當結合檢察官負責制的要求進行調整，改由獨立于各辦案職能部門的內設機構承擔此項職責。

因此，綜合考慮到紀檢監察體制改革已逐步推開，檢察系統原內設監察部門面臨職能轉型，且原內設監察部門根據《人民檢察院執法辦案內部監督暫行規定》第十二條（監察部門在執法辦案內部監督中承擔的具體職責：

1.對執法辦案內部監督工作進行歸口管理，研究制定有關的工作措施和規章制度，對本院執法辦案部門和下級人民檢察院執法辦案內部監督工作進行指導、督促和檢查。

2.對本院檢察人員和下級人民檢察院的領導干部履行執法辦案職責的情況進行監督。

3.受理、核查、處理在執法辦案內部監督中發現的執法過錯和違紀違法線索。

4.向本院領導和上級人民檢察院監察部門報告執法辦案內部監督工作的情況，對執法辦案活動中存在的問題提出監察建議，并督促落實。

5.完成上級交辦的其他執法辦案內部監督任務。）筆者認為原監察部門轉型后的新部門繼續承擔對一般案件進行監督的職責更為順暢。

（二）對一般案件監督的程序設計

對一般案件進行監督基于司法責任制改革中“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的基本原則，應定位于對已經做出決定的案件進行監督，既對已經做出決定的案件進行監督，根據啟動監督的程序應分為兩類。

一是依申請對一般案件進行監督。包括接到涉檢信訪線索、接到案件評查部門轉來線索、接到有權機關提出司法過錯認定的需求等情形。前提是前文所述，筆者認為對于一般案件辦理的結果正確性進行判定屬于司法權，職能并未隨著紀檢監察體制改革而轉移。

因此，涉檢涉案問題應首先由檢察機關內部進行評判，并根據評判結果決定是否認定為司法過錯移送有權機關。

二是主動履責對一般案件進行監督。考慮到申請對一般案件進行監督的情況僅占到一般案件總數的極少部分，因此為了達到監督全覆蓋，實現“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的最終目標，還應根據風險防控工作的成熟經驗，分析檢察機關辦理一般案件的特點，圍繞檢察權運行的風險點進行有針對性的主動監督，建議采取風險案件普遍監督、一般案件抽查監督的模式。

三、對一般案件進行監督還應考慮的內容

結合檢察機關一些實踐以及司法體制改革的舉措，筆者認為，對一般案件進行監督還應注意以下問題：

（一）對一般案件進行監督與檢察機關開展案件評查的關系

從監督內容上看，雖然案件評查也是對檢察官辦理案件開展檢察機關內部監督，但案件評查更加側重于通過評價檢察官辦案的質效從而促進檢察官業務能力建設，而本文討論的對一般案件進行監督，側重于判定檢察官是否正確行使檢察權的，同樣也是作為監察機關行使監察權的重要前置程序，使檢察機關內部監督與監察機關履行職責能夠有效銜接。從履責部門上看，案件評查一般放在司改后檢察管理監督部門（既司改前檢察委員會辦公室部分）開展，檢察管理監督部本身也是檢察機關業務部門之一，也涉及辦理一般案件，不應作為判定一般案件中檢察權是否正確行使的主體。

（二）對一般案件進行監督必須走專業化道路

對一般案件進行監督既是對檢察官的監督，司法體制改革后，檢察官無論在知識結構、職業素養、專業素能方面，必然呈現出較高的水準。對檢察官開展監督毋庸置疑要避免落入外行監督內行的情形，避免讓非專業人員來監督檢察官執法辦案，防止對執法辦案的內部監督淪為擺設和面子工程，必須使監督主體走上專業化的道路。

（三）對一般案件進行監督必須做好相關銜接

一是要注重與案件評查的銜接。實現評查結果與對一般案件進行監督成果實現雙向銜接，既發揮評查促進質效作用，同樣發揮問責促治本的作用，最終實現提升檢察機關公信力。

二是要注重與檢察官管理部門的銜接。實現檢察官管理與懲戒制度相銜接，將監督結果及時提交檢察官考核與懲戒機構，全面落實司法責任制，保障檢察官依法履職，維護司法公正。

三是要注重與監察機關的銜接。對一般案件進行監督作為監察問責的重要前置程序，既要與監察機關配合做好指定案件的司法過錯判定，也要在監督中主動移送問責線索，確?！秶冶O察法》的有效實施。