完善立法化解幼有所育困境

田相夏

在新時代背景下，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這是習近平總書記在十九大報告中做出的重要論斷。這種矛盾在幼有所育問題上表現得特別深刻和具體。

2017年，上海“攜程親子園事件”的爆發，從一個側面反映出人民群眾剛性入園需求與學前教育發展不平衡、不充分之間存在的矛盾，幼有所育面臨的問題亟需得到政府破解和公眾重視。

在全面依法治國的新時代，需要運用法治的思維和法治的方式化解當前遇到的工作問題和工作困境，學前教育問題的解決亦如此。

用立法解決根本準則問題

當前關于幼有所育問題，法律法規仍處于空白階段，托幼機構的標準和規則體系不健全、托幼機構的資質沒有統一標準、托幼機構如何監管、托幼機構如何處罰和退出，所有這些空白，都呼喚學前教育標準和規則的出臺。

在依法治國的時代背景下，面對幼有所育的難題，學前教育立法應該發揮關鍵的主導作用和引領價值，即通過完善學前教育立法，確立幼有所育屬于政府公共基礎教育范疇、明確政府在幼有所育問題上的主導責任和監管責任、發揮企業在幼有所育問題上的積極性和主動性。

隨著二孩政策的全面推開，幼有所育問題面臨的困境更加嚴重。解決幼有所育問題，需要加強和完善立法，出臺專門的學前教育立法，滿足人民群眾對學前教育的迫切需求。需要運用法治作為武器，解決當前幼托機構需求大與幼托機構數量少、幼托機構需求多元與幼托機構機制不完善、幼托機構資質要求高與嬰幼兒入托無門之間的矛盾。

通過全面、嚴密、及時的學前教育立法，讓學前立法充分反映當前幼有所育的基本需求和托幼機構生長的基本規律，解決當前幼有所育發展不平衡、不充分的問題，回應人民群眾對托幼機構的基本需求和對托幼服務的根本關切。

幼有所育服務屬于國民基礎教育范疇

學前教育立法應該明確將幼有所育服務納入政府和國家基本公共服務體系，納入政府公益服務的基本范疇，明確幼有所育服務的基礎性教育性質，轉變政府提供幼有所育服務的根本理念。

首先，幼有所育服務納入公共基礎教育的必要性。當前，我國的教育體系包括幼兒園教育、義務教育、職業教育或者初等教育、中等教育、高等教育等內容。作為學前教育重要組成部分的0～3歲嬰幼兒的托幼教育，目前絕大部分職責由家庭承擔。隨著二孩政策的實施、老齡社會的到來、經濟壓力的加劇，越來越多的孩子出生，而以爺爺奶奶為代表的老年人逐漸不能作為看護人，二者之間的矛盾越來越嚴重，越來越多家庭已經不能承擔托幼服務功能，亟需政府履行學前教育職責。

其次，幼有所育服務納入公共基礎教育的根據。作為與民生息息相關的學前教育，其性質與義務教育有很強的一致性。與義務教育一樣，學前教育的好壞和實施質量，不僅關系到微觀嬰幼兒個體的教育培養問題，也關系到中觀家庭的穩定和教育培養質量問題，更關系到宏觀國家穩定和民族的未來問題。學前教育對公民、家庭、國家和社會的基礎性和宏觀性的影響，與義務教育是相同的，由此應該確立學前教育在國民教育體系中的根本性地位和公共服務的基本范疇。

由此，立法應該確認幼有所育服務屬于國民基礎教育范疇的地位，將幼有所育服務納入政府公共服務的范疇。通過立法明確托幼服務的基礎性地位和公益性地位，才能確保幼托服務機構的管理機制、經費保障、師資力量等一系列根本問題的解決，幼托服務機構后續的機制理順和責任追究才會名正言順。

學前教育立法的基本立場

在幼有所育學前立法問題上，應在回應群眾的關切、回應輿論關注的同時，做到科學立法、民主立法，確保立法的質量。具體而言包括：

（一）履行國家親權理念，政府應該富有擔當意識

國家親權理念要求政府應該努力履行保護兒童的責任，完善兒童保護的法律法規，加大對兒童保護的政府財政投入，在父母和其他監護人不能履行監護職責的情況下，代替父母承擔國家監護義務。

在幼托服務領域，國家親權理念要求政府應該發揮引導作用。積極將幼托服務納入國家、地方經濟社會發展規劃和本級財政預算，明確政府具體職能部門在幼托服務上的職責，整合政府其他相關部門、社會組織、企事業團體在幼托服務上的相關資源，切實履行政府在幼托服務上的引導責任。

同時，在幼有所育方面，國家親權理念需要政府樹立依法行政的思維和理念，運用法治思維和法治方式深化幼有所育改革、積極搭建幼有所育的平臺、提供幼有所育的政策支持、推動幼托服務發展、化解幼托供給與需求之間的矛盾，滿足人民群眾對美好生活的追求。同時，依法行政的準則也要求政府不應該過分干預市場和家庭，做好守門人的角色。

（二）踐行兒童利益最大原則，細化幼有所育服務內容

作為國際社會普遍遵守的準則，兒童利益最大化原則是指，關于兒童的一切行動，不論是由公私社會福利機構、法院，還是由行政當局或立法機構執行，均應以兒童的最大利益為首要考慮。

在幼有所育的學前立法方面，堅持兒童利益最大原則，需要從宏觀綱領、政策角度，尊重嬰幼兒身心發展特點，積極發揮政府職責，科學設置幼托服務課程體系、合理設計課程內容、規范幼托隊伍建設、搭建幼托服務合作平臺，從而保障幼有所育服務能夠滿足廣大兒童的需求，滿足家長對嬰幼兒看護、養育的基本需求和關心。

幼有所育的學前立法堅持兒童利益最大化原則，還要求從嚴把握幼托機構的設置和日常監管。由于托幼機構服務對象為嬰幼兒，具有獨特性和特殊性，立法需要對申請機構和相關資質嚴把入口關。通過學前教育立法，明確嬰幼兒托育機構的設置標準和管理辦法，從源頭上避免不具有相關資質的機構進入，防止悲劇的發生。作為直接提供幼托服務的機構主體，應該立法從嚴篩選教師，加強對教師的管理。具體而言，專門立法應對教師的準入機制、監督機制、考評機制、分工機制、培訓機制、升遷機制、懲罰機制、退出機制、禁止機制做具體合理的安排，保障教師的地位和待遇。

學前教育立法應理順幼有所育服務責任主體的關系

幼有所育服務是一項綜合性工程，立法需要妥善處理政府、家庭、市場的關系。只有三個主體分工負責、相互配合、齊心協力，幼有所育服務才有機會走向規范化和成熟化。

1.幼有所育服務離不開政府的引導。這種引導集中體現在以下三個方面：首先，政府的引導作用是確保幼有所育服務強力推進、政府職能部門與社會組織協同作戰的重要保障。其次，政府的引導作用是通過完善學前教育立法，通過立法完善幼有所育的頂層設計，推動幼有所育問題合理解決。最后，政府的引導作用在于對幼托機構、幼托服務的放權和審核。其中，對幼托機構、幼托服務的“放權”既指政府放低身段，簡化職能與程序，幫助相關組織和機構辦理相關手續；也指政府應該將幼托服務交由市場合理競爭解決，比如社會上各種幼托機構的設立。政府對幼托機構、幼托服務的“審核”既指政府應該積極探索幼有所育服務市場的準入程序和規范手續，規范和管理托幼機構的資質；也指政府應該加強對幼有所育服務的監管，建立幼托提供機構的懲罰機制和退出機制。

2.幼有所育服務需要確立家庭的核心地位和價值。在中國的文化傳統中，嬰幼兒的看護，主要由家庭完成和承擔，家庭對嬰幼兒的看護和養育有著天然的優勢和條件，也有不可推卸的理由和責任。然而，隨著經濟壓力的逐漸增大和社會政策的變化，由家庭來完成所有嬰幼兒的幼托服務慢慢已經不能適應社會的變化。盡管如此，幼托服務仍需要主要發揮家長的監護作用、發揮家庭的核心作用。這是與嬰幼兒本身的身體發育階段、心理成熟階段、幼托服務的內容和目的息息相關的。作為幼托服務的對象，由于處在特定的發育時期，嬰幼兒更多地處在意識初始階段，更需要的是家庭的照顧和養育，而非知識的灌輸。由此決定了家長、家庭是幼有所育服務的關鍵所在和核心地位。

3.幼有所育服務需要發揮市場的作用。幼有所育服務不但需要政府的主導、家庭的核心養育，也需要市場的競爭，這集中體現在以下三個方面。首先，幼有所育服務一般需要很強的專業性，政府和家庭往往力有不逮：政府聚焦于托幼服務的管理職能，家庭的作用在于提供安全的環境和心理氛圍。由此需要發揮市場的專業知識和專業指導。其次，幼有所育服務需要針對不同的個體和不同的情況提供個性化的指導和個性化的服務。而當前幼托服務的發展階段和幼托機構分類尚不能滿足上述的需求，需要市場根據不同的需求，合理整合相關資源，滿足當前幼托服務的多元化需求。再次，幼有所育服務發展過程中所需的人才和資金，也離不開市場的開放和競爭。通過社會機構和相關資本的引入，給予上述機構政策支持、搭建平臺，培育成熟的幼托社會組織，打造一支成熟的幼托隊伍和機構，是幼有所育服務從“借血”到自身“造血”成熟的標志。

政府引導、家庭為主、市場參與，三方各自發揮職能、互相配合、形成有效補充，構筑三位一體的幼有所育服務，才能破解當前托幼的困境。