央行樊爽文：防范化解支付市場風險是監管主旋律

文／本刊編輯部

6月1日，《中國支付清算發展報告（2018）》發布暨學術研討會在京舉行。《中國支付清算發展報告（2018）》系國家金融與發展實驗室支付清算研究中心推出的系列年度報告的第六本。報告旨在系統分析國內外支付清算行業與市場的發展狀況，充分把握國內外支付清算領域的制度、規則和政策演進，深入發掘支付清算相關變量與宏觀經濟、金融及政策變量之間的內在關聯，動態跟蹤國內外支付清算研究的理論前沿。

中國人民銀行支付結算司副司長樊爽文代表人民銀行支付結算司祝賀《中國支付清算發展報告2018》發布，并發表演講。以下為演講摘要。

過去一年里，人民銀行作為中國支付體系的組織者、監督者和支付基礎設施的重要建設者、運營者，認真貫徹黨中央、國務院決策部署，繼續加強支付領域制度建設，大力推進支付服務市場改革開放，強化支付服務市場監督管理，不斷完善支付基礎設施，取得了積極成效。

一是在制度建設方面，著手研究起草《非銀行支付機構監督管理條例》，提升2號令的法律層級。正式發布的《條碼支付業務規范》和《條碼支付技術規范》。為落實國務院深化行政審批改革和“放管服”要求，著手研究銀行賬戶制度改革，建立本外幣一體化賬戶體系。并且經國務院批復同意，取消企業銀行賬戶開戶許可試點工作已經在江蘇泰州和浙江臺州正式開展。

二是在市場開放方面。2017年6月，根據《國務院關于實施銀行卡清算機構準入管理的決定》，人民銀行繼出臺《銀行卡清算機構管理辦法》，又發布了《銀行卡清算機構準入服務指南》，完成了銀行卡清算市場準入的法規制度體系構建。同時，我們也對外資支付機構準入進行深入研究，形成了開放外商投資支付機構的總體思路，并于2018年3月正式公告。

三是重要支付基礎施設建設方面，主要表現在非銀行支付機構網絡支付清算平臺（網聯）建設取得實質性進展，人民幣跨境支付系統二期加快推進，2017年10月“債券通”結算功能如期上線。

四是支付服務市場監管方面，持續打擊支付服務市場違法違規行為，整頓市場秩序，凈化市場環境。2017年，人民銀行明確了支付機構客戶備付金集中存管工作要求，建立從根本上保障客戶資金安全、引導支付機構回歸支付業務本源的機制。目前的平均將在比例已達50%。2017年按照互聯網金融風險專項整治行動的統一部署安排，我們繼續加大對無證經營支付業務的打擊力度，在公安等部門支持下，清理處置了230多家無證機構，并且將持證機構為無證機構提供服務的行為作為檢查重點，遏制市場亂象。

今天還有另外一個主題是關于支付清算創新與安全研討。借此機會也談一點個人對支付創新與安全的想法。

一是關于創新與安全的關系理解。創新是支付體系保持活力發展的重要因子，安全是支付體系健康持續發展的首要條件。支付創新與支付安全，相輔相成，不可偏執偏廢。畢竟支付活動直接關乎人們的資金安全和財產安全。從監管者角度看，監管者從社會利益出發應當具有安全偏好。面對創新，監管者的任務是保持市場的公平、公正，維護市場秩序和有良性競爭，并以此來為市場主體創新提供支持和創造良好的創新環境，當然監管者本身也面臨監管方法和監管手段的創新。監管者對市場具體創新行為應當具有必要的寬容、包容，市場主體對監管者的安全偏好也應當給予充分的理解。從市場主體角度看，市場主體從經濟利益出發往往會持創新偏好，面對快速變化發展的市場，市場主體唯有不斷創新才能生存和發展，但創新應當是負責任的創新。創新與安全不是完全對立的，但有時候確實也會有沖突。要求所有市場主體的創新都從大局出發、從市場整體出發，把社會責任放在首要，是不現實的，因此需要監管者來平衡創新與安全。從長期實踐的經驗教訓來看，總是亡羊補牢，不如未雨綢繆。在近年來的電信詐騙中，幾千塊錢就能奪取一條鮮活的生命。面對這些失去的生命，還有人指責為防范詐騙實施的有針對性的對ATM業務進行的業務限制等措施，指責監管部門阻礙創新，于心于情何忍！所以從監管角度而言，規范和安全仍將是支付行業未來發展的重中之重。以安全與效率為目標，防范和化解支付服務市場風險，仍將是支付監管的主旋律。這么做，根本上也是為了推動創新。

二是在支付服務推動普惠金融工作中，要特別關注安全，把安全放在首要位置。支付服務創新在推動普惠金融中能夠發揮重要作用。近年來，人民銀行組織市場機構，通過完善支付基礎設施、創新支付方式，有力地支持了普惠金融發展。比如農民工銀行卡特色服務、助家取款服務、移動支付便民示范工程等。在這些工作中，我們首先強調的是安全。因為普惠金融的消費者，普遍風險承受能力更低，資金安全需要更高。

三是關注支付行業壟斷格局的形成對支付市場安全的影響。網絡經濟條件下，強者恒強、弱者愈弱的馬太效應更為明顯。如何防止這類機構濫用市場地位，形成大樹底下不長草的局面，如何解決通過排它性的關聯服務、捆綁銷售、交叉補貼、價格歧視等，從而抑制中小機構創新發展，影響支付服務市場健康持續發展，對這些問題的研究至關重要。

四是關注支付信息和數據安全。隨著信息和數據資源、價值越來越大，信息和數據安全，以及由此帶來的個人隱私保護問題已經成為一個重要問題。盡管我們在相關制度制定中，已經確立了市場機構采集、處理數據應當遵循合法性、透明性、最小化等基本原則，但實踐中過度信息收集、濫用信息甚至買賣信息數據的情況依然嚴重，由此引發的案件也時有發生。歐盟近期發布的《一般數據保護條例》對國內支付機構跨境業務合規性提出了嚴峻挑戰，同時也給我國如何加強對數據安全監管提供了有益參考和借鑒。

總體上看，我國支付清算領域的理論研究還比較薄弱，我們在不斷借鑒、摸索中的支付清算市場實踐明顯快于相應的理論研究。為了更好地推動我國支付清算市場改革發展，我們希望與學界、業界一起加強理論研究，促進產學研一體化合作，共同助力于建設適應新時代要求的、安全、高效的現代化支付體系。