日本“政官關系”異變的后果

廉德瑰

日本的“官僚”，就是國家公務員，給人的印象一向是獨立、清正、專業和高效，但在近段時期安倍內閣不斷爆出丑聞的背景下，他們的形象開始發生變化，日本的“政官關系”已出現扭轉，官僚由國家與社會的“穩定器”演變成了與腐敗政客同流合污的官吏，其演變過程值得深思。

首先，從“政官分離”到官僚主導。日本歷史上在“大化改新”之后全面引入隋唐政制，逐漸形成貴族制。明治維新以后，日本派“巖倉使團”到歐美考察，借鑒俾斯麥的做法，重視對軍隊和產業的控制，強化了官僚隊伍，建立了近代行政機關。二戰以后，日本實行政務和事務相分離的原則，政黨政治家由選舉產生，是政治的實際主導者，他們可以擔任大臣和行政政務官，對決策的成敗負有政治責任。而官僚則由考試選拔，是政策形成與執行的主體，他們晉升的最高職位是事務次官，是政務官的助手，對于決策的成敗通常僅負法律和業績上的責任。

更主要的是，官僚須在政治上保持中立，不依附于任何政黨和政治勢力，這是事務官與政務官的本質區別。大臣伴隨選舉的結果和政局的變化經常變動，但官僚卻保持著相對穩定性，所謂“鐵打的官僚，流水的大臣”。其結果是議員大臣表面上領導官僚，實際上淪為官僚的傀儡，形成日本特有的“官僚主導”現象，民選議員被架空，大臣的主要工作就是在官僚擬好的文件上簽字。

其次，從官僚主導到“政官合一”。本來“政官分離”是一種議員大臣與職業官僚之間互相制約的機制，但在日本由于議員們專注于選舉，疏于理政，官僚成了行政事務的主導，議員對官僚產生了依賴，官僚對議員進行政治利用，兩者形成了利益共同體，執政黨必然與官僚發生融合。

這一點，在長期執政的自民黨身上有明顯反映，自民黨長年與官僚合作，兩者之間政策與人事的溝通與流動頻繁，不僅自民黨的政策意圖通過官僚執行，官僚的政策意向也通過自民黨執政得以實現，尤其是自民黨的議員中有很多是官僚出身（官僚辭職后可以參加選舉而轉身成為議員）。吉田茂、岸信介、佐藤榮作、福田赳夫、大平正芳等都曾是官僚，據統計自民黨議員里有大約一半是官僚出身，所以自民黨從某種意義上說，也是個官僚的黨。加上財界的滲入，日本實際上形成了“政官財”鐵三角，互相之間進行利益輸送，選民對這種現象深惡痛絕。

第三，從“政官合一”到“政高官低”。“政官合一”是“政官財”鐵三角的一部分，官僚的主導難免產生官僚主義和政客的領導無能，所以，反官僚的輿論和勢力不斷涌現。民主黨執政期間曾推行“去官僚化”，實行內閣主導，然而，在釣魚島“撞船事件”和“3·11大地震”發生時，官僚消極“怠工”，面對復雜的外交和天災，政官之間缺乏溝通合作，民主黨內閣手足無措，官僚想看民主黨的笑話，置國家和國民利益于不顧，最后導致民主黨下臺。

安倍上臺后在內閣府設立內閣人事局，規定各部門關鍵職位的任命都要由首相直接掌管，600多名廳局長考慮到自己的升遷，誰都不敢違背安倍的“旨意”，甚至出現“忖度”現象。日本文部科學省前事務次官前川喜平針對加計學園丑聞的發言，非常有助于理解這一現象，他說：“首相不方便自己說出來的事，我們就來替他辦。”“忖度”受到國民的批評，也反映了官僚受制于安倍內閣，政官關系發生了反轉，安倍利用官僚的支持解禁了集體自衛權，通過了安保法，還試圖修改憲法。

總體來講，日本的官僚隊伍匯集了各類精英人才，他們具有扎實的專業知識，無論政局怎樣變化，官僚階層都保持穩定，是社會的“穩定器”。官僚主導固然有其弊端，但“政高官低”也會導致官僚的不作為，喪失獨立性，使偏激的政客一意孤行，失去制衡作用。如何回歸正常狀態，使政官各司其職，互相制約，而不是互相勾結，更不是互相拆臺，這是日本官僚制未來繼續演變中面臨的問題。▲

（作者是上海外國語大學中日韓合作研究中心執行主任）