供給側改革背景下新生代農民工終身職業能力開發機制研究

唐羚 鄭愛翔 趙建偉

[摘要]提升人力資本進而優化勞動力配置是勞動力要素改革的重要途徑，也是我國供給側結構性改革的重要內容。新生代農民工是我國勞動力要素的重要組成部分。構建新生代農民工終身職業能力開發體系，既是我國經濟持續高質量發展的需要，也是產業轉型升級的需要。為此，文章從運行機制、保障機制、激勵機制三個方面提出了構建新生代農民工終身職業能力體系，并突出“終身”的概念。

[關鍵詞]供給側改革 終身職業能力開發 新生代農民工

[作者簡介]唐羚（1979- ），女，江蘇無錫人，無錫職業技術學院管理學院，講師，碩士；鄭愛翔（1979- ），男，江蘇東臺人，無錫職業技術學院管理學院，副教授，博士；趙建偉（1980- ），男，山東濟寧人，無錫職業技術學院管理學院，講師，碩士。（江蘇 無錫 214125）

[基金項目]本文系2017年度國家社科基金項目“新生代農民工市民化進程中職業能力動態演進及支持政策研究”（項目編號：17BGL153）的階段性研究成果，并得到了2017年江蘇高校“青藍工程”和2016年江蘇省第五期“333高層次人才培養工程”項目的資助。

[中圖分類號]G725 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）22-0059-07

黨中央、國務院向來高度重視農村轉移勞動力職業技能培訓工作。黨的十九大報告特別提出，大規模開展職業技能培訓，建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍。2018年4月18日，李克強總理主持召開國務院常務會議，確定了推行終身職業技能培訓制度的政策措施。會議同時還提出了對新生代農民工重點群體廣泛開展終身職業技能培訓的重大決定。由此可見，構建新生代農民工終身職業能力開發體系是全面提升勞動者就業能力、解決結構性就業矛盾、提高就業質量的根本舉措，是適應經濟高質量發展、推動產業升級轉型、推進供給側結構性改革的內在要求，同時對于實施《中國制造2025》、推進制造強國建設具有重要意義。

一、供給側改革背景下新生代農民工終身職業能力開發的必要性

供給側結構性改革包括勞動力、土地、資本、創新四大要素。從2015年底開始的供給側改革，目的在于調整經濟結構，使要素實現最優配置，提升經濟增長的質量和數量。勞動力要素與經濟發展之間的關系，一直是經濟學的核心問題。在學術界，許多學者結合供給側結構性改革，對農民工職業培訓提出了相關建議。劉會新針對供給側結構性改革提出了農民工就業能力的定義，并從“微觀、中觀和宏觀的角度出發，識別出農民工就業能力的14條構成因素，并構建出農民工就業能力提升模型”。①張敏針對供給側改革下產業結構調整現狀，指出了農民工就業與產業結構升級的主要矛盾，并且提出了“國家應通過加強農民工職業培訓、完善農民工就業政策制度、強化農民工自身素質、積極推進農民工市民化等系列措施，來配合我國產業結構調整”。②劉義臣等人以“供給側改革為背景，通過分析我國農村人才的現狀和問題，在借鑒美國和日本經驗的基礎上，提出了培養新職業農民、實行農民兼業化的建議，從而為農業的現代化提供人才保障”。③由此可見，注重終身教育，提高勞動力質量從而提升人力資本是優化勞動力配置的重要途徑。構建新生代農民工終身職業能力開發體系，既是我國經濟持續高質量發展的需要，也是產業轉型升級的需要。

1.經濟持續高質量發展的需要。我國經濟發展進入新時代，已經從高速增長階段向高質量發展階段轉變。2008年國際金融危機之后，我國經濟出現了較長時間的波動下行。隨著供給側結構性改革的深入推進，經濟增速由降轉穩，波動幅度顯著收窄。到2018年，中國經濟增長速度已經連續10個季度穩定在6.7%～6.9%，提升質量和效益逐步成為經濟發展的主旋律。經濟的高質量發展在經濟政策、產業結構和企業經營各個方面都有所體現。中國經濟將以中高速合適的增速，以結構合理的產業體系和梯度合理的地區差異，以重視產品和服務的提升以及品牌建設進行持續、合理的發展。經濟要實現持續高質量發展，需要有高質量人才作為支撐。推動以“人”為核心的城鎮化建設，促進新生代農民工市民化進程，通過構建終身職業能力體系來持續長久地推進新生代農民工終身職業能力的開發，將為我國經濟持續高質量發展提供重要的人力資源保障。

2.產業轉型升級的需要。產業轉型升級就是為了更加有利于社會、經濟的發展，產業結構從粗放型向集約型升級，從低附加值向高附加值轉變，從高能耗高污染向低能耗低污染發展，集中在新材料技術、信息技術和生物技術等新興領域為主的高新技術產業迅猛發展。科技部統計數據顯示，2015年納入統計的146家國家高新區共實現營業收入25.37萬億元，“十二五”期間實現年均增長17.4%，凈利潤1.6萬億元，從業人員增加了4倍多。由此可見，產業轉型升級、高新技術產業發展迅速，需要一支高素質、高創新的產業人才隊伍作為支撐。但是，我國勞動力市場一直存在高技能人才短缺的結構性矛盾。縱觀西方主要發達國家，高技能人才都是產業發展的支柱，例如：日本高級技工占產業工人總數的40%，德國更高達50%，而在中國高級技工僅占5%，全國高級技工缺口近1000萬人。農民工是我國勞動力要素的重要組成部分，新生代農民工終身職業能力開發將為未來社會和經濟發展提供強有力的人才支撐和人力資源保障。根據國家統計局的相關數據，2017年我國農民工總量達到2.87億人，比2012年增加2391萬人，年均增長達1.8%，5年來參加職業技能培的農民工超過1億人次。只有通過持續、動態地開發農民工的終身職業能力，通過全方位的保障體系保障其接受培訓的權利，通過評價激勵體系提高其參與的積極性，才能將巨大的人口紅利轉變成為人才紅利。

二、我國新生代農民工終身職業能力開發現狀與問題

1.我國新生代農民工終身職業能力開發現狀。職業能力是指人們從事特定職業所需要的多種能力的綜合，主要包含三方面內容：一是為了勝任特定職業而需要具備的能力，或稱為任職資格；二是就業后體現出的職業素養；三是職業生涯的管理能力。在市民化進程中，為了職業遷移和職業提升，貫穿于新生代農民工終身的，在不同行業和不同工種中所需要的各種專業知識和技能、自我認識和定位、職業規劃、適應環境等能力統稱為新生代農民工終身職業能力。其特點和內涵如圖1所示：

其一，培養現狀。我國政府高度重視農村轉移勞動力市民化問題，并確定了以“人”為中心的新型城鎮化建設。在農村勞動力轉移前階段，主要圍繞促進轉移就業，對農村新成長勞動力和擬轉移到非農產業務工經商的農村勞動者進行技能培訓。這種職業能力培養以達到上崗要求或掌握初級以上職業技能、著力提高培訓后的就業率為目標，主要通過政府購買服務培訓的方式進行。對于符合條件的農民工，按規定給予職業培訓補貼、職業技能鑒定補貼和生活費補貼等獎勵。人力資源和社會保障部的統計數據顯示，截至2017年年底，全國共有各類職業技能機構2萬多個，職業技能鑒定機構8000多個，建設國家級高技能人才培訓基地584個，技能大師工作室738個。我國每年開展的政府補貼培訓近1700萬人次，其中對農民工政府補貼性培訓超過800萬人次。職業技能培訓為促進新生代農民工就業創業和培養任職資格做出了重要貢獻。

在勞動力實現轉移就業后，促進農村轉移勞動力的市民化就成為首要及緊迫的任務。此階段主要圍繞職業勝任能力發展，對于與用人單位簽訂半年以上勞動合同的在崗新生代農民工進行崗位技能培訓。職業能力發展階段的培訓由企業依托所屬培訓機構或者政府認定的教育培訓機構組織進行，從企業職工教育經費列支，目標是為了滿足技術進步和產業升級對職工技能水平的要求。對于符合條件的，按規定給予企業一定比例的職業培訓補貼和職業技能鑒定補貼。

在后勞動力轉移階段（市民化階段），新生代農民工在城鎮安家落戶，職業能力開發要以提升其技能水平和職業技能等級為目標，提高專項業務能力，能規劃、管理其職業生涯。在此階段，人力資源和社會保障部門聯合企業、新生代農民工等，對具備中級以上職業技能等級的在崗農民工開展高技能培訓。對于符合條件的，按規定給予技師培訓補貼。在后勞動力轉移階段，職業轉換與職業成長成為新生代農民工面臨的主要任務，這也對新生代農民工職業能力提出了更高的要求，意味著只有具備能適應環境變化的終身職業能力，才能滿足勞動力轉移不同階段中職業發展的需要。

其二，政策現狀。中央政府陸續制定和頒布了多項有關農民工職業能力提升的政策，并在全國開展了大規模的職業技能培訓與實踐活動，取得了顯著效果。這些政策主要集中在就業培訓、財政保障、激勵機制、職業教育和職業技能提升等方面，如《2003—2010年全國農民工培訓規劃的通知》（國辦發〔2003〕79號）、《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》（中發〔2004〕1號）、《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》（國發〔2010〕11號）、《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發〔2006〕5號）、《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號）。這些政策表明，從中央到各級政府一直鼓勵、支持與強化農民工參與職業教育，但也反映出現行的農村轉移勞動力職業技能培訓政策實施體系仍然以就業技能培訓、財政保障為主體，缺乏針對供給側改革相關產業的配套政策，缺乏針對新生代農民工終身職業教育政策，導致現行新生代農民工職業技能培訓政策的實施效果與現階段經濟社會發展之間存在差距。

2.我國新生代農民工的終身職業能力開發存在的問題。目前我國新生代農民工職業能力開發與培訓主要圍繞就業展開，提升了農民轉移勞動力的就業能力，對促進農村剩余勞動力的轉移和市民化進程具有積極意義。但是，隨著市民化進程和我國供給側結構性改革的不斷推進，現有農民工職業能力開發與培訓的缺陷也逐漸顯現。現有的農民工職業能力開發與培訓在培訓層次上主要針對就業展開，不能適應我國經濟高質量發展和產業升級轉型的需要。具體而言，目前我國新生代農民工職業能力開發與培訓存在三方面問題：（1）運行機制不夠完善。中央政府和各地地方政府非常重視提升新生代農民工技能水平，如遼寧省完善職業培訓補貼制度，充分保障培訓機構和學員的權益，有效規避補貼資金風險；河北省開展百萬燕趙工匠培養，以提升技能勞動者職業能力為核心，開展精準和高端職業培訓等。但是，由于終身職業能力開發體系涉及政府、企業、高校和社會等多方面因素，經濟高質量發展和產業升級轉型給勞動力供給提出了更高要求，現階段的勞動力培訓覆蓋面、針對性還未能滿足持續不斷地提供高素質技能人才的需求。從根源上看，這與社會化培訓機制尚不完善有一定聯系。企業由于缺少政策激勵和法律保障，未能按照需求開展員工職業技能培訓。另外，許多教育主體如民辦職業院校、社區教育組織等目前還未納入終身職業能力開發體系的培訓主體。（2）保障機制不夠全面。接受教育是公民的基本權利，任何權利只有通過具有強制性的法律形式才能確立。1996年頒布的《中華人民共和國職業教育法》的有關條款已不能適應現代社會經濟發展的需要，法律中有關終身教育的內容也很少。經費投入是新生代農民工職業能力提升的重要保障。2006—2013年，全國職業教育經費總投入由1141億元增加到3450億元，年均增長17.1%，財政性職業教育經費從525億元增加到2543億元，年均增長25.3%，占職業教育總投入的比例從46%提高到74%。政府和有關方面加大了投入，但仍不能滿足加快發展職業技術教育的需求。究其原因，主要是資金分配在各個部門，各自為政，導致培訓難以形成合力，農民工職業教育培訓的覆蓋面不廣泛。（3）激勵機制不夠有效。近年來，各級地方政府對農民工職業能力提升的宣傳力度很大，取得了一定的成效，但在農民工培訓激勵政策上還不到位，導致農民工參與的積極性不高，缺乏對于新生代農民工的終身職業能力培訓的有效激勵。政府補貼性培訓多為初級技能培訓，有的培訓內容與企業、農民工職業成長需求脫節。此外，現有的職業技能培訓體系缺乏對于企業的有效激勵。一是與培訓市場的發展水平有關。國內企業的培訓體系狀況與企業面臨的發展需求不符，培訓只注重形式，實踐效果差。培訓的內容缺乏很強的實用性和針對性。二是與企業的認識有關。有關部門未能像繳納“五險一金”一樣，強制將職工技能培訓納入檢查監管體系。

三、供給側背景下新生代農民工終身職業能力開發體系設計

1.新生代農民工終身職業能力開發體系總體設計。新生代農民工職業能力和職業素質的提升，與農民工自身的成長成才以及市民化進程密切相關。考慮到新生代農民工市民化進程的長期性，推動建立新生代農民工終身職業能力開發體系是提高社會整體就業質量、解決結構性就業矛盾的一個根本舉措，同時也是培育經濟發展新動能、適應經濟高質量發展的必然要求。終身職業能力開發體系是針對市民化和經濟發展新動能的機制，以提升勞動者終身職業能力和職業素質為目標，具有長期性、持續性和系統性的開發特點。具體而言，供給側結構性改革背景下新生代農民工終身職業能力開發體系構建應在開發對象、開發過程和開發內容的設計上體現“終身”的特色，設計思路如圖2所示。

開發目標：為了給我國經濟持續高質量發展和產業轉型升級以及《中國制造2025》提供高素質技能人才，實現提升人力資本而優化勞動力配置，夯實勞動力供給基礎。

開發對象：覆蓋全體農民工，包括轉移前勞動力、轉移后勞動力以及市民化階段勞動力。以前的職業技能培訓主要針對轉移前勞動力以及在崗勞動力，以職業技能培訓促進其就業，以崗位技能培訓促進其發展，而忽視了隨著供給側結構性改革和市民化進程推進，經濟高質量發展需要大量高素質高技能人才。因此，應該將市民化階段勞動力作為主體納入終身職業能力開發體系，發揮企業主體作用，強調在職農民工向高技能人才培訓。

開發內容：適應經濟高質量發展和市民化需求。以促進農村勞動力轉移為目標的職業技能培訓和崗位技能培訓在職業培訓供給的質量上屬于中低端，不能滿足人力資源市場的需求以及產業的升級轉型、知識更新以及技術進步的要求。同時，職業技能培訓供給數量也不夠，培訓的覆蓋面和培訓供給不夠，與市民化進程有差距。因此，設計適應經濟高質量發展和市民化需要的，聚焦于新生代農民工職業成長、職業轉換的職業能力開發與培訓是終身職業能力體系開發的重點內容。

開發過程：貫穿農民工職業生涯各階段。新生代農民工市民化進程按照其在職業生涯各個階段可以分為職業導入、職業適應和職業成長階段。職業導入階段是農村勞動力在轉移前，圍繞著促進就業進行的職業技能培訓。各地地方政府和中央政府頒布的各類政策和法規，以及開展的各類職業技能教育與培訓，主要針對職業導入階段。職業適應是農村勞動力在轉移后，圍繞著崗位技能培訓進行。隨著新生代農民工職業遷移目標的逐步實現，市民化成長目標逐步清晰，職業成為農民工發展中新的職業方向。貫穿于農民工生涯各階段的終身職業能力開發體系將實現其職業成長和職業轉換的目標。

2.新生代農民工終身職業能力開發體系運行說明。第一，運行機制。新生代農民工終身職業能力開發的社會化發展機制就是要建立政府主導，以企業為主體，多元參與的協同機制。政府、企業、職業院校、各類培訓機構以及社區都要全面納入這一開發體系，形成如64頁圖3所示的鉆石模型多主體協同機制。以往的農民工職業技能培訓以企業和職業院校為主，政府提供的政策保障和投入的資金主要流向企業和學校，確保農村轉移勞動力就業。隨著市民化進程的推進，構建新生代農民工終身職業能力開發體系就是將社區和民辦培訓機構也納入運行機制，重視農民工就業后職業成長和綜合素質的養成，體現出“終身”特色。

其中，政府是新生代農民工終身職業能力開發體系的主導者和政策制定者。在未來的新生代農民工終身職業能力開發體系網絡構建過程中，政府一方面要根據農民工不斷變化的職業成長需求去開發職業能力提升培訓教育體系；另一方面需要聯合企業、高職院校、社區等職教主體共同對農村轉移勞動力進行職業能力開發訓練，并貫穿于整個市民化進程中。要充分發揮企業在終身職業能力開發中的主體作用，開展大規模終身職業能力培訓。企業肩負著崗前和在崗的職業能力培訓責任。充分考慮到企業發展以及農民工成長與職業能力培訓之間的關聯性，企業開發培訓體系具有很強的實用性和針對性。高等職業院校擔負著技能培訓和學歷教育雙重職責。職業院校有著優質的教育資源和豐富的高技能技術應用人才培養經驗，能夠勝任新生代農民工在市民化進程中職業成長需要。職業院校既可以承擔職業技能和高級技能人才的培訓，又可以借鑒德國“雙元制”、澳大利亞TAFE教育等優點，開展學歷教育與職業培訓相結合的教育體制，提升新生代農民工的學歷和技能水平。此外，不能忽視社區在終身職業能力開發中的作用，應該提高社區在日常化教育、終身化教育方面的作用，提高其與新生代農民工的職業黏合度。職業能力開發體系除了勞動者的勞動技能以外，還包括職業素養和個人綜合素質。要大力發揮社區圖書館、博物館的利用效率，開展形式多樣、豐富多彩的社區教育活動，吸引新生代農民工在開放、平等的社區教育框架下提升自身素質，融入城市生活。

第二，保障機制。新生代農民工終身職業能力開發的保障機制包括法律保障和財政保障。《中華人民共和國憲法》第四十二條規定國家對就業前的公民進行必要的勞動就業訓練。《中華人民共和國勞動法》第三條規定勞動者享受接受職業技能培訓的權利；第六十六條規定國家通過各種途徑，采用各種措施，發展職業培訓事業。由此可見，職業技能培訓既是憲法賦予農民工的基本權利，也是政府必須履行的工作職責。各地政府也認真貫徹落實中央政府的要求，大力實施農民工職業技能提升計劃，相繼出臺了一系列政策和法規。但是，這些政策、法規絕大多數都是針對農民工職業導入階段，缺乏對農民工職業成長、職業轉換等階段所需要職業能力提升的有關政策。在新型城鎮化建設進程中，只有依靠法律才能充分保障農民工接受終身教育的基本權利，促進教育公平。因此，政府應該頒布新的有關農民工終身職業能力教育的法律，明確政府在新生代農民工終身職業能力提升體系中占據的主導地位，并出臺一系列保障政策，提供法律支持，推動終身教育發展。除了法律以外，還需要中央政府和各級地方政府及時總結農民工終身職業能力提升體系中各種政策的實施經驗，并針對市民化進程中農民工在職業成長和職業轉換過程中的問題頒布更加詳細、操作性更強的政策法規，保障新生代農民工終身職業能力提升體系的建立和有效運轉。

在財政保障方面，由于終身職業能力開發體系是面向全體農民工的，體系龐大、覆蓋面廣，需要大量的人力、物力、財力支持，因此，健全政府財政保障機制必不可少。發展終身職業能力教育，除了依靠占主導地位的政府的財政撥款外，還應進一步拓寬資金籌集渠道，建立政府、企業和個人三方共同承擔的經費籌措機制。首先，在政府層面，政府對農民工終身職業能力培訓的財政投入還遠遠不夠，要增加中央對終身職業教育的經費投入，設立終身職業技能提升專項發展基金，重點發展《中國制造2025》所提出的制造業創新中心建設工程、智能制造工程、工業強基工程、綠色制造工程、高端裝備創新工程急需的高技能人才，保障我國供給側結構性改革的有序推進。其次，在企業層面，目前很多中小企業未能完全遵守政府規定的計提標準，一些大規模企業對于提高在職職工職業技能素質上的投入積極性也不高。政府可以借鑒目前企業替員工繳納“五險一金”的做法，將企業包含農民工在內的在職員工職業能力提升培訓經費以法律法規形式固定下來，由有關部門進行有效監管。最后，在農民工層面，加大新聞媒體對于終身學習和職業技能培訓的宣傳，從思想層面提高農民工對終身職業的認識，鼓勵廣大新生代農民工通過提升技能，獲得職業資格證書或者職業等級證書。另外，政府要減輕農民工參加職業能力提升培訓的經濟負擔，鼓勵教育培訓機構減免農民工的培訓學費，并且同時推進政府購買培訓成果和提高受培訓后技術工人的待遇。

第三，激勵機制。企業是終身職業能力開發主體，要加大對企業在終身職業能力開發教育投入方面的支持。政府應制定相應的激勵政策，完善利益補償機制，如稅收減免政策、專項財政補貼、貼息貸款等方式，調動企業參與新生代農民工終身職業能力體系開發的積極性。可以借鑒上海市的做法，將失業保險基金用于參加失業保險職工的技能提升培訓，教育附加費用于職工技能培訓，實施效果都非常好。

對于終身職業能力開發對象——新生代農民工的激勵措施，首先，要提高新生代農民工對于終身學習的思想認識。可以通過電視、報紙、網絡、手機移動端等方式，廣泛宣傳新生代農民工終身教育與學習的成才典型，以及通過參加技能培訓成才獲得獎勵的先進事跡，從內心激發新生代農民工提升技能獲得職業發展的學習積極性。其次，要繼續落實好政府購買培訓成果的政策，減輕農民工參加職業技能培訓的經濟負擔。可以借鑒英國“訓練信用卡”的做法，為新生代農民工發放培訓券，農民工可以使用培訓券購買各種技能培訓。最后，可以借鑒英國“終身學習賬戶”和日本“終身學習護照”的做法，在新生代農民工群體中推行“學分銀行”的培訓制度，通過學分累計與兌換等一系列激勵政策，調動農民工參與終身職業能力提升的動力和積極性。

[注釋]

①劉會新，張立富.供給側結構性改革視角下我國農民工就業能力提升機制[J].改革與戰略，2017（9）：44.

②張敏.供給側改革下農民工就業促進產業結構升級研究[J].理論探討，2016（6）：101.

③劉義臣，史冉，孫文博.供給側改革背景下農村人才的管理創新研究[J].經濟問題，2016（8）：98.

[參考文獻]

[1]鄭愛翔.新型城鎮化進程中農村轉移勞動力職業教育研究[M].廈門：廈門大學出版社，2017.

[2]馬建富.新型城鎮化進程中農民工人力資本提升的職業教育培訓路徑[J].教育發展研究，2014（9）.