養老機構公辦民營改革實施現狀及優化路徑探究

劉萌

【摘要】養老機構公辦民營改革是指將各級政府及公有制單位已經辦成的養老機構，按照市場經濟的客觀要求進行改制，招標社會組織或服務團體負責日常管理運作，政府承擔行政管理和監督職責。本文在以武漢、深圳、南京和宿遷為調研地點，以政府、養老機構和受益老人為調研對象所獲得的調研資料的基礎上，從供需差異的角度分析我國養老機構公辦民營改革現階段的困境，并提出相應的建議，為進一步完善養老機構公辦民營的改革建言獻策。

【關鍵詞】機構養老；公辦民營改革；養老服務

一、我國養老機構公辦民營改革現狀

據《中國老齡產業發展報告》顯示，中國已成為世界上老年人口最多、人口老齡化速度最快的國家之一。與其他國家相比，中國式老齡化具有增速快、規模大、未富先老的特征。隨著老齡化的加劇，年輕一代面臨的贍養壓力越來越大，傳統的家庭養老功能逐漸弱化，機構養老成為了越來越多老年人的選擇。但由純公辦養老機構和純私營養老機構組成的傳統的機構養老體系不能滿足現實的需要，不能適應當前經濟社會的發展。

首先，純公營養老機構雖然有穩定的資金來源，服務標準高、環境設施好、人住率較高，但由于背靠政府，這種養老機構往往管理效率低下，資源浪費現象嚴重，違背了市場規模效應。其次，民營養老機構存在內部管理運營制度化和規范化程度低，人力資源少、護理人員不專業以及資金不足等問題。其中低端的民營養老機構由于基礎設施簡陋、安全系數低、衛生條件差，服務內容與方式單一，人住率低，無法滿足日常運轉；高端的養老機構雖克服了以上的缺點但往往價格不菲，只有少數老年人有條件人住。因此，在養老市場蓬勃發展時期機構養老卻陷入了發展僵局。

在這種形勢下，養老機構公辦民營改革成為了打破這一僵局的重要手段。從理論上看，公辦民營養老機構能夠彌補二者的不足、綜合兩者優點，具有絕對優勢性：一方面通過引入社會組織和團體解決純公辦養老機構效率低、成本高的問題；另一方面通過政府的資金支持和政策扶持緩解了建設投資的壓力，降低了社會力量參與養老行業的門檻。

養老機構公辦民營改革最早是在2011年《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015）年》中提出，隨后各地積極開展試點工作并取得了不錯的成效；2014年公辦民營成為國有養老機構改革的重點方式在全國范圍內鋪開；2016年《民政事業發展第十三個五年規劃》提出全面推進公辦養老機構民營化改革，將我國養老機構的發展推上了新臺階。

在實踐過程中，一些地區探索出了符合自身具體情況的發展路徑，其中最具代表性的是改革方式是委托經營和租賃經營。委托經營是指政府將原公辦養老機構通過簽訂合約的方式委托具有從業經驗、專業水平較高的民間組織進行日常的管理運營，這種模式的主要特征是經營權和所有權的分離。租賃經營則是指將公辦養老機構的場地及設施租給民間組織使用并收取一定的租金，目前武漢市武昌區和南京市鼓樓區都通過這種改革方式引入了高水平的專業民間組織，促進了該地區機構養老的發展。

二、養老機構公辦民營改革現存問題

（一）缺乏相關的法律法規

目前我國還沒有一個明確的法律規范對養老機構公辦民營的改革進行嚴格的約束和規范，各地區在改革方式的選擇和改革工作的開展上有較大的自由。我們在調研中發現許多省市級政府將合同的制定工作交給基層政府負責，在沒有相關法律法規作為指引和參考的情況下，各基層政府只能自行擬定合同，因此不同養老機構在承包期限、資金補助、懲罰機制等方面存在較大差異。這種做法不僅使改革具有不規范性和隨意性，而且容易造成區域間資源分配不公平等問題。

（二）養老機構公辦民營改革后定位模糊

合理定位是養老機構運營管理工作的起點，它決定了養老機構的資金來源、服務性質、服務對象和服務提供方式。公辦民營養老機構的前身是公辦養老機構，公辦養老機構的任務就是承擔政府的兜底職責，解決社會底層老人的養老需求，民政部在下發的通知中明確說明公辦民營養老機構需要繼續承擔公辦養老機構的社會服務責任。但目前許多公辦民營養老機構背離了福利性和微利性的功能定位，利用政府資金支持和政策扶持建設成集養老、醫療、康復等多功能為一體的養老機構，喪失了優先為困難老人服務的初衷。

（三）地區間、機構間缺乏有效的溝通交流機制

在調研過程中，我們發現同一地區內上下級政府之間有良好的反饋機制和溝通渠道，但是地區之間缺乏橫向的溝通機制，阻礙了地區之間進行交流和學習。例如很多地區設計出了非常具有可推廣性的改革模式，并且針對改革中的難題采取了有效的解決措施，但由于缺乏交流，其他地區很難了解并借鑒這些好的模式和措施，不利于改革工作的推進和養老行業的發展。

（四）專業人才不足制約機構的發展

專業人才，特別是護理員的短缺不僅是制約公辦民營養老機構發展的阻礙也是整個養老服務業面臨的重大難題。中國養老護理行業起步較晚，護理人員學歷偏低，掌握的知識也非常有限。許多養老機構負責人在接受采訪的過程中表示我國養老行業的專業護理人才極為缺乏，而且很多具有專業技能的人才因待遇低而不愿意從事養老護理工作。為了緩解這一問題，有的養老機構甚至將護理人員分為兩隊，交替參加專業培訓和完成養老機構的護理工作，增加了養老機構的管理成本和培訓成本。

三、優化改革的對策建議

（一）制定完善的法律法規制度

健全的法律法規能夠為養老機構公辦民營改革構建良好的制度環境，能夠保證改革過程的規范性。中央政府應盡快制定系統的法律規范，對公辦民營改革過程中的招標、營運和監管等環節進行詳細的規定，同時對公辦民營養老機構的收費標準、盈利標準、補貼標準等做出明確的規定。各地政府可在遵從中央法律規范的情況下根據自身的具體情況稍作調整，因地制宜。

（二）明確市場定位，規范人住資格

養老機構公辦民營改革后應該明確其福利性和微利性，規范養老機構的人住資格，將困難老人作為主要服務對象，并針對這一主要服務對象做好登記和審核工作，讓符合條件的困難老人能夠優先享受養老服務。可以借鑒深圳市福田區福利中心的做法，為“三無”老人、“五保”老人等特殊群體劃分一定比例的床位，并且在政府的支持下采取較低的收費標準，發揮社會保障作用。

（三）構建良好的溝通平臺，促進行業內交流學習

各地區省市級政府可以相互合作并利用互聯網等手段構建地區之間的交流平臺，定期分享改革經驗，探討改革困境和解決辦法，相互學習、共同進步。

（四）加強專業護理人員的培養

目前我國對養老服務行業從業人員的職業培訓十分重視，培訓力度較大，主要問題集中在從業人員少以及人才流失率高。鑒于此特點，提出以下建議：

首先，吸引新人加入養老服務行業。在新型城鎮化建設背景下，各地政府可以利用農民工轉型的機會，針對失地農民開設培訓課程，為養老行業提供基層的服務人員。

其次，建立分級護理制度。根據老人身體健康狀況的不同實行分級護理制度，一方面不同等級的老人對應不同等級的護理標準，從而將有限的專業人才的作用最大化；另一方面不同等級的服務對應不同的收費標準，有助于形成良好的價格體系，促進養老行業的發展。

最后，加強護理人員薪酬體系的建設。目前我國養老行業護理人員的薪資水平較低，不僅無法吸引專業人員的加入而且人才流失率較高，合理的薪酬和適當的激勵機制有利于建設穩定的護理人才隊伍。例如江蘇省宿遷市就定期開展優秀護理員的評選工作，并給予一定的物質獎勵。

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