關(guān)于對(duì)省直管縣檔案執(zhí)法調(diào)研的報(bào)告

劉道英

根據(jù)《河南省檔案局辦公室關(guān)于開(kāi)展檔案執(zhí)法調(diào)研的通知》要求，河南省檔案局政策法規(guī)處分別對(duì)各直管縣進(jìn)行檔案執(zhí)法調(diào)研。通過(guò)此次調(diào)研，一是了解和掌握檔案管理整體情況、執(zhí)法現(xiàn)狀。二是查看和指導(dǎo)承包地確權(quán)檔案的整理進(jìn)度和規(guī)范化管理。

1 基本情況

本次檔案執(zhí)法調(diào)研是省局對(duì)直管縣進(jìn)行的首次檔案執(zhí)法專項(xiàng)調(diào)研，主要針對(duì)本省十個(gè)直管縣檔案行政管理部門(mén)，選取永城、鄧州、蘭考、鞏義、新蔡等八個(gè)直管縣調(diào)研（因兩個(gè)市的特殊原因未能成行），調(diào)研歷時(shí)兩個(gè)半月。

1.1 調(diào)研方法：實(shí)地調(diào)研主要采取聽(tīng)、看、查、談等方式進(jìn)行。一是聽(tīng)取各直管縣對(duì)檔案執(zhí)法情況匯報(bào)；二是檢查執(zhí)法程序是否規(guī)范；三是分別抽取機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位進(jìn)行實(shí)地查看。

1.2 調(diào)研內(nèi)容：1.檢查執(zhí)法文書(shū)是否正規(guī)，是否有被檢查單位現(xiàn)場(chǎng)詢問(wèn)筆錄，檢查后是否下達(dá)整改通知書(shū)等。2.檢查八個(gè)直管縣20個(gè)檔案室。重點(diǎn)檢查各門(mén)類(lèi)文件材料收集情況并實(shí)行集中統(tǒng)一管理、檔案資料安全保管和檔案室安全情況，以及檔案調(diào)閱利用、檔案信息化建設(shè)等內(nèi)容。

2 現(xiàn)狀分析

2.1 館庫(kù)建設(shè)分析。

可以直觀地看出，除汝州市、蘭考縣和鄧州市檔案局尚未建新館外，其余直管縣館舍面積較“十一五”“十二五”期間都有較大幅度增長(zhǎng)，平均增長(zhǎng)約110%。館庫(kù)面積基本滿足現(xiàn)存和今后20年檔案增長(zhǎng)需求。尤其是針對(duì)接收大量的承包地確權(quán)檔案的需要，新蔡和長(zhǎng)垣新增庫(kù)房面積各300平方米。

館藏檔案中，有的直管縣接收了婚姻檔案和退伍檔案，這是接收各門(mén)類(lèi)檔案的一大亮點(diǎn)，且利用率非常高，均占年利用率的90%以上。

2.2 執(zhí)法履職分析。

以上數(shù)字顯示，各直管縣都具有執(zhí)法主體資格，共有檔案行政執(zhí)法證41個(gè)、檔案行政監(jiān)督證4個(gè)。從調(diào)查表中可以看出，10個(gè)直管縣檔案行政執(zhí)法監(jiān)督證較少，執(zhí)法證分布不均，年平均執(zhí)法檢查60個(gè)單位，達(dá)到和超過(guò)平均數(shù)的只有3家單位，分別是鄧州、永城、長(zhǎng)垣，其余未能達(dá)到平均水平。從實(shí)地調(diào)研情況上看，執(zhí)法過(guò)程中絕大多數(shù)能夠持證上崗，但仍有無(wú)證執(zhí)法情況存在。

2.3 職能發(fā)揮分析。調(diào)查數(shù)字顯示，各直管縣檔案局只有4個(gè)設(shè)置有法規(guī)科（股），檔案行政執(zhí)法職能設(shè)在辦公室的有1個(gè)單位；設(shè)在業(yè)務(wù)科的有4個(gè)單位；設(shè)在其他科室的有1個(gè)單位。實(shí)地調(diào)研了解到，檔案行政執(zhí)法職能不論在哪個(gè)科室，基本上不影響職能的正常發(fā)揮。

2.4 檔案執(zhí)法分析。一是檔案行政執(zhí)法屬于短板。各直管縣檔案行政管理部門(mén)的檔案行政執(zhí)法是軟肋，雖然各直管縣執(zhí)法工作不同程度地開(kāi)展，但每批次只有幾個(gè)單位，多則幾十個(gè)單位，執(zhí)法力度是很不夠的，個(gè)別縣有時(shí)一年一次檔案行政執(zhí)法都未進(jìn)行。二是缺乏辯證統(tǒng)一的發(fā)展意識(shí)。一方面因沒(méi)有編制，無(wú)法設(shè)置法規(guī)科（股）；另一方面，因必須履行檔案行政執(zhí)法職能，于是不少單位只好把幾個(gè)職能合并于一個(gè)科室。這就出現(xiàn)了同一個(gè)人既負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，又負(fù)責(zé)檔案執(zhí)法，身兼數(shù)職的現(xiàn)象非常普遍。

2.5 承包地確權(quán)檔案分析。分別抽取各直管縣的兩個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），兩個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分別抽取兩個(gè)測(cè)繪標(biāo)段，查看承包地確權(quán)檔案整理進(jìn)度和規(guī)范化管理情況。

2.5.1 未完成全部歸檔工作。

（1）蘭考縣農(nóng)業(yè)局、平頂山高新區(qū)農(nóng)業(yè)局“一戶一卷”確權(quán)檔案已全部按照要求整理歸檔，其他按“件”整理的檔案正有序開(kāi)展。

（2）大部分縣測(cè)繪標(biāo)段對(duì)“一戶一卷”檔案只裝訂了一部分，其他的正在整理分類(lèi)。

（3）部分地區(qū)由于和檔案部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)對(duì)接協(xié)商不到位，歸檔標(biāo)準(zhǔn)制定不下來(lái)，歸檔裝訂工作暫停或暫緩。

（4）未進(jìn)入歸檔階段，部分地區(qū)的測(cè)繪標(biāo)段因農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作開(kāi)展較晚，大多數(shù)還在簽合同，未到歸檔階段。

2.5.2 歸檔整體普遍存在的問(wèn)題。

（1）大部分縣檔案歸檔標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)，不對(duì)接當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)局和檔案局，未能集中高效制定歸檔標(biāo)準(zhǔn)。由于對(duì)《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證檔案管理實(shí)施細(xì)則》理解不到位，導(dǎo)致進(jìn)館時(shí)反反復(fù)復(fù)，出現(xiàn)大量返工的現(xiàn)象，影響整體進(jìn)度。

（2）由于大多數(shù)地區(qū)未開(kāi)展驗(yàn)收，承包地確權(quán)檔案還在施工標(biāo)段或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，需要盡快集中保管。

（3）檔案資料缺少問(wèn)題。部分地區(qū)由于作業(yè)標(biāo)段技術(shù)流程或作業(yè)標(biāo)段技術(shù)能力等原因，導(dǎo)致無(wú)公示圖和公示表；公示結(jié)束后未將公示圖和公示表收回，有的沒(méi)有簽章圖就發(fā)放證書(shū)，直接用簽字表代替等。

（4）特殊載體類(lèi)整理不規(guī)范、保管不善等。大多數(shù)縣“一戶一卷”檔案整理都比較好，但綜合管理類(lèi)、糾紛調(diào)處類(lèi)、特殊載體類(lèi)資料整理相對(duì)較差。

3 典型經(jīng)驗(yàn)和做法

3.1 結(jié)合省委“三查”活動(dòng)強(qiáng)化執(zhí)法。2015年汝州市檔案局結(jié)合省委“三查”活動(dòng)要求對(duì)全市各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦和市直117個(gè)單位開(kāi)展檔案行政監(jiān)督檢查及汛期檔案安全保管工作檢查，并制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄，針對(duì)沒(méi)有專業(yè)檔案室或檔案室堆放雜物、設(shè)施陳舊、檔案丟失、不及時(shí)歸檔等現(xiàn)象，市委督察室下達(dá)督查通知，檔案局下達(dá)限期整改通知書(shū)，責(zé)令限期整改，并對(duì)需要整改的單位按時(shí)復(fù)查，直到達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求。

3.2 及時(shí)通報(bào)執(zhí)法檢查情況。鄧州市檔案局在2015年對(duì)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦和市直一級(jí)單位檔案管理工作進(jìn)行檢查，并以鄧州市委辦公室名義對(duì)檢查結(jié)果下發(fā)通報(bào)；長(zhǎng)垣縣檔案局在2017年檔案執(zhí)法檢查中對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、18個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）和69個(gè)縣直機(jī)關(guān)單位的檔案工作情況進(jìn)行全面執(zhí)法檢查，并以長(zhǎng)垣縣委辦公室的名義下發(fā)通報(bào)。

4 執(zhí)法調(diào)研中存在的問(wèn)題和難點(diǎn)

4.1檔案行政執(zhí)法力度不夠。一是不敢執(zhí)法。普遍認(rèn)為自己是弱勢(shì)部門(mén)，領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，尤其是各單位相互都很熟悉，執(zhí)法過(guò)嚴(yán)以后單位工作不好開(kāi)展。二是聯(lián)合執(zhí)法。認(rèn)為檔案部門(mén)影響力小，聯(lián)合執(zhí)法能夠達(dá)到一定的效果，所以各直管縣愿意采取這種形式執(zhí)法。三是個(gè)別單位因各種原因未進(jìn)行檔案執(zhí)法工作，沒(méi)能很好地履行檔案行政執(zhí)法主體資格。

4.2 執(zhí)法不規(guī)范問(wèn)題有待整改。執(zhí)法過(guò)程中未嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法程序，不會(huì)執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在。有些單位把行政執(zhí)法等同于業(yè)務(wù)指導(dǎo)，認(rèn)為檔案工作就是單純的服務(wù)工作，忽略了檔案法制建設(shè)工作規(guī)范化。

4.3 檔案執(zhí)法隊(duì)伍現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。一是部分執(zhí)法人員檔案業(yè)務(wù)較熟練，但對(duì)執(zhí)法程序不明晰，很難形成有理有據(jù)的執(zhí)法。二是由于當(dāng)?shù)卣亟?jīng)濟(jì)輕檔案工作的模糊認(rèn)識(shí)，對(duì)檔案隊(duì)伍建設(shè)重視程度不夠，人員配備不到位，執(zhí)法隊(duì)伍力量嚴(yán)重不足。三是檔案執(zhí)法隊(duì)伍業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平有待提高。

5 加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法建議和對(duì)策

一是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督力度。為了貫徹落實(shí)兩辦《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》，推進(jìn)檔案法律法規(guī)深入實(shí)施，建議可否與省委辦公廳督察室聯(lián)合對(duì)全省檔案行政執(zhí)法工作進(jìn)行專項(xiàng)督查，確保對(duì)檔案違法違紀(jì)行為發(fā)現(xiàn)一起查處一起，切實(shí)起到效果。

二是規(guī)范檔案執(zhí)法程序。由省檔案局組織專業(yè)人員對(duì)全省執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，在今后的檔案行政執(zhí)法工作中，要嚴(yán)格按照檔案行政執(zhí)法程序，不流于形式，不走過(guò)場(chǎng)，真正起到效果，使檔案工作逐步步入法制化軌道。

三是加強(qiáng)開(kāi)展民生領(lǐng)域檔案執(zhí)法。省檔案局在執(zhí)法中應(yīng)善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)查出的問(wèn)題嚴(yán)肅處理，并提出通報(bào)批評(píng)，從而更加有力地維護(hù)群眾的利益，提升檔案執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

四是提高檔案執(zhí)法隊(duì)伍人員素質(zhì)。組織各市執(zhí)法人員分批分次到山東和湖北等檔案執(zhí)法工作開(kāi)展比較好的省、市學(xué)習(xí)交流，開(kāi)拓思路、創(chuàng)新方法，對(duì)促進(jìn)我省檔案執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)具有積極意義。

（作者單位：河南省檔案局 來(lái)稿日期：2018-01-22）