提升國家有效治理：核心關切與基本框架

內容提要 推進國家治理體系和治理能力現代化，提升國家治理有效性，是中國未來較長一段歷史時期政治發展的重要任務。面對潛在國家認同危機和激烈的國際競爭，需要從凝聚國家認同、維護國家安全、優化治理效率和提高治理效益四個方面搭建提升國家治理有效性的基本框架，通過有力而明晰的政權與穩定而積極的民情相互強化，共同維系國家的有效治理。

關鍵詞 國家治理；有效性；國家認同；治理效率；治理效益

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.06.007

黨的十九大報告指出，中國已經進入中國特色社會主義新時代，“社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”[1]為了處理好國際國內兩個大局和社會主要矛盾轉化帶來的挑戰，繼續堅定不移地深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化，提升國家治理有效性，是中國未來較長一段歷史時期政治發展的重要任務。

國家有效治理：

挑戰與核心關切

當今世界，人口、資源在全球范圍內的快速流動一方面帶來財富和人力資源的流轉和爭奪，另一方面帶來族群、文化、社會融合等一系列與認同相關的問題，對各國政府形成了形態各異的共同挑戰。

首先，人口以快速的合法非法形式在全球流動，各國都不同程度地面臨國家認同危機。近年來“逆全球化”潮流和基于種族、民族、宗教、性別、語言、文化等群體共性身份而要求獲得“承認”[2]的呼聲越來越多，不管是在以宗教教派成員身份作為身份認同最終決定因素的中東地區，還是一邊驕傲于多元文化主義一邊又高呼“美國優先”的美國，抑或是種姓傳統仍然濃重的印度，以及各種阻撓國家和平統一雜音不斷的中國，都有一些群體以各種激進方式宣示自己的存在，形成對國家認同的撕裂。

其次，國家間的競爭正日益聚焦于國家對民心的凝聚力上。隨著人類空間探索和信息技術的進步，傳統的國家安全觀已經動搖，各個國家都不同程度地在包括政權安全、國土安全、國民安全、國家利益安全等在內的綜合立體化的國家安全體系方面存在漏洞，國家治理的結構體系和制度體系仍在，但安全感似乎正在成為一種全球稀缺品。在經濟不斷增長而貧富差距卻不斷拉大的過程中，各個國家在平衡經濟發展與福利分配方面的能力正捉襟見肘，不同程度地在面臨著“有權力缺權威，有承認缺信任”的塔西佗陷阱吸力。如何以過程效率和結果效益凝聚民心，也成為各國反思和優化治理的重要問題。

在這種情況下，各國都在努力提升國家治理的有效性，增強本國政體結構和制度體系的向心力，進而維持和增強國家競爭力。那么，提升國家治理有效性又需要關注哪些因素呢？無可否認，國家治理有效與否，在國民規模穩定的前提下，首先在于是否有一個強有力的政權來代表國家，具體體現為基于一定組織結構和制度規范來行使國家權力的治理群體。這個群體不僅需要有以達成善政良治的權力能力來維系國家的強大，而且也要有捍衛善政良治的權力制約來確保國家不陷入衰敗。這套組織結構、制度規范和治理群體的行為共同形成全體國民可感知、可表達、可測量的持續而穩定的安全感、發展信心和共享成果，由此形成相對穩定而積極的民情。于是，有力而明晰的政權行為與穩定而積極的民情在一定的制度框架下相互強化，共同維系國家的有效治理。據此，筆者認為，國家認同、國家安全、治理效率和治理效益已經成為國家有效治理的核心關切。

首先，國家認同直接關乎國家的基礎，決定著一國成員范圍的確定性和穩定性。在現代國家，“人民”“國民”等稱謂和國籍、身份證件僅是國家成員資格的標志，但并不能由此自然凝聚國家認同，只有在這些標志中賦予了權利義務和共享的文化價值意義之后，一國成員才享有與現代國家治理相匹配的公民資格[3]。以美國為例，早在2004年，亨廷頓就針對美國人口變化對美國可能帶來的認同危機[4]。而預計到2040年，非西班牙語白人將成為少數族裔，西班牙語人群總體上處于較為貧困的狀態[5]，這種主體人群結構性的變化直接影響著美國的國家認同導向可能的兩杈。

其次，國家安全是國家有效治理的前提。以人民的安全安心為宗旨的國家安全早已超越了地理意義上的邊疆安全，是包括國家的戰略和延伸利益在內的綜合體。其中，政權安全和社會安全最為緊要。政權安全貫徹政權組織通過價值、組織、制度和行動來塑造和維系符合國家實際的穩定的政民權威—服從關系，如果得不到保障，國家治理活動所依賴的組織結構和秩序就會陷入動蕩。社會安全是社會公眾最具直感的安全領域，直接影響社會公眾對政治—社會秩序的心理變化。不僅包括人身和財產安全，而且包括社會信任。人身和財產安全并不必然導向穩定的社會信任，社會信任是體現人作為“一切社會關系的總和”[6]在人際聯系方面的穩定性，受政治—社會秩序的塑造，欺騙和流言盛行會導致社會信任程度低，不僅影響社會安全，而且會侵蝕政權安全。

再次，國家治理體現為國家統治和管理兩大職能的落實過程，治理的效率高，意味著單位時間內國家治理體系運轉順暢，也即勤政。國家治理效率在各方面都有所體現。一是制度提供的效率，制度提供是不是及時，不僅是一個制度化的問題，而且是一個在包容新事物和維護政治—社會穩定有序發展的問題。同時，制度提供還意味著對不符合時代要求和人民需求的制度予以論證，進而或修訂或摒棄。制度提供還需要以實體制度和程序制度之間的配合彈性來保障制度的運轉效率。二是促進經濟發展的效率，主要是從企業視角對營商環境進行塑造和優化，這不僅需要看政府自身運轉的效率，而且需要看政府面向市場進行審批、監管和運用各種政策工具矯正市場偏差、補白市場失靈方面的效率。三是公共服務的效率，公共服務的效率并不能由政府一家來保證，換言之，政府需要保證的是基本公共服務的效率，但這并不意味著政府對非基本公共服務效率就沒有保證的責任。毋寧說，非基本公共服務的直接效率由提供者負責，但政府需要承擔起非基本公共服務的間接效率責任，如服務質量的監測和糾偏等。四是回應社會需求的效率。不僅表現在對需求的收到性回應，而且包括對需求的滿足性響應上。收到性回應僅能起到告知作用，即向需求反映者反饋收到需求這個事實，但并不能由此使需求反映者獲得滿足，只有在對需求進行分析處理之后的反饋才可能使需求反映者獲得滿足或者減除不滿。因此，回應需求的效率包括從收到性回應到滿足性響應整個過程的考量。

最后，以正向治理績效為體現的治理效益關涉社會公眾的獲得感和公平感，意味著國家治理績效得到社會的認可。主要體現在兩個方面：一是治理成本責任的節約性。政府自身廉潔總體上能夠降低治理成本，但廉潔政府并不意味著廉價政府，廉價政府意味著政府開支項目的減少、低賦稅和政府公職人員的負責任[7]。因此，治理成本責任的節約性還意味著在明確治理責任的基礎上明確問責的程序與結果，即良政。二是治理績效的共享性。以人民為中心的國家治理，其目標在于治理績效為人民所共享，也就是實現良治，首先是經濟發展的成果由社會共享；其次是社會整合，即減少社會排斥，增進社會的包容性，保證人民有持續的平等和尊嚴感；最后是基本公共服務的共享性，即人民不分性別、民族、戶籍等因素在一國之內的任何地方均可按照制度規定自由享有教育、醫療、住房和文化等領域的基本公共服務。

提升國家治理有效性的

基本框架

在復雜多變的國際格局和矛盾紛繁變化的國內形勢下，中國的國家治理尤其需要從國家認同、國家安全、治理效率和治理效益四個方面努力提升國家治理的有效性。

一、著力凝聚國家認同

近年來，中國資本和人才外流嚴重，盡管出國留學人員回國就業的比重在增加，但從各國投資移民數據上看，中國高凈值人群申請投資移民數量近年來都穩居全球第一[8]，其深層原因在于高收入人群國家認同感下降；“三股勢力”合流反映了一些少數民族地區國家認同的退卻；港獨、臺獨勢力的叫囂也反映出國家認同已經成為國家和平統一必須要面對的難點之一。因此，提升國家治理的有效性，須把凝聚國家認同當作頭等大事細致地下功夫。

一方面，正如著名歷史學家湯因比所指出的，“……就中國人來說，幾千年來，比世界任何民族都成功地把幾億民眾，從政治文化上團結起來。他們顯示出這種在政治、文化上統一的本領，具有無與倫比的成功經驗。”[9]歷史上多次民族大融合留下的豐富政治文化遺產為當代中國的國家認同提供了經驗；另一方面，中國領導層和人民也有這樣的決心。黨的十九大報告指出，要“深化民族團結進步教育，鑄牢中華民族共同體意識，加強各民族交往交流交融，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團結奮斗、共同繁榮發展[10]。”需要注意的是，傳統意義上的民族主義并不能充分提供凝聚國家認同的向心力，立足傳統且與時俱進的價值觀和政策引導更為重要。因此，著力凝聚國家認同，需要價值觀和政策的相互配合，為中華文明注入國家認同的團結性因子，通過教育政策和教化責任的承擔不斷塑造文化向心力和強化中華民族的國家認同。

一是切實強化國民意識教育，增強國家共同體意識。就國家認同這一繁重課題而言，公民教育應當成為現代國民教育體系中的重要內容。惟其如此，才能夠打造中國治理體系和治理能力現代化所需要的精神動力和人才儲備。因此，需要在中小學教育中增加公民教育的分量，讓社會成員從小就形成對憲法的敬畏，對公民身份平等的認識，對權利和義務同等重要的認識，增強其責任意識。同時，逐步開放人民代表大會和政治協商會議、政府工作會議的現場旁聽教育，使人民群眾了解國家政治制度及其運作，增強下一代對中國制度和道路的自信。

二是調整語言文字和民族宗教相關政策，強化中華民族共同體意識。中國是統一的多民族國家，各民族一律平等，公民有維護國家統一和全國各民族團結的義務。中國歷史表明，通用語言文字是保存和延續文化、凝聚中華民族向心力的重要載體。2001年1月1日起施行的《中華人民共和國國家通用語言文字法》確立了普通話和規范漢字作為國家通用語言文字的法定地位，香港基本法和澳門基本法也都規定了中文是正式語言（語文）。可考慮對《中華人民共和國國家通用語言文字法》進行小幅修訂，如將其第四條“公民有學習和使用國家通用語言文字的權利”修訂為“公民有學習和使用國家通用語言文字的權利和義務”，增強以通用語言文字凝聚國家認同的作用。此外，政府需對既有民族宗教政策進行檢視，編制民族、宗教知識教育規劃，在社區和學校中進行宣傳，明確司法和行政在秩序維護中的平等公民身份導向，并將民族問題從宗教問題中剝離，以宗教問題而非民族身份為抓手來處理問題，淡化民族身份導向，最大程度地實現人民團結。

二、維護國家安全

在總體國家安全觀布局下，中國需要著重維護政權安全和社會安全。

一是以維護權威—服從關系為要義維護政權安全。政權安全是國家治理現代化的基礎，確保以人民的心理認可和行為服從為政權權威的體現，是政權長治久安的首要任務。《孟子·告子下》曰：“入則無法家拂士，出則無敵國外患者，國恒亡。然后知生于憂患而死于安樂也。”維護政權安全就在于使全體人民認同并捍衛本國的價值觀和制度體系，首先在于維護權威結構和秩序。目前，中國正在進行的黨和國家機構改革是在以調整結構的方式加強權威，國家各層面的反腐和已經開始的掃黑除惡則是在整肅政治—社會秩序，同步加強的文化、生態等各方面建設都是在提升人民對權威運用效果的認可。但政權安全還需要社會層面和公民個體對政體的自豪感和對國家發展擁有堅定的信念，以上下同欲、良性互動來形成穩定的權威—服從關系，消解各種社會矛盾和外患，共同推進國家有效治理。

二是以增進社會信任為目的來維護社會安全。中國維護公民個人人身、財產安全的法律制度框架相對成熟，聯合國毒品和犯罪辦公室的數據顯示，相較于世界上大多數國家，中國的故意殺人犯罪率長期以來都處于極低的數值，安全性在全球位居前列[11]。當前需要加強的是全社會對憲法等法律的尊重和遵行，增強對各社會主體行為的穩定預期，以此作為增進社會信任的基礎。同時，需要盡快加強社會信用體系建設，但應避免社會信用體系建設的碎片化和隨意侵犯公民個人隱私的情況。具體來說，建立在公權力基礎上的社會信用體系和市場商業運營中的社會信用體系在標準、執行和監管方面都需要保持一致，且保持信息互通，并經得起交叉檢驗，以避免侵害公民和機構的合法權益。同時，社會信用體系建設還需要以不侵犯公民個人隱私為底線，以明確而嚴厲的制度和程序、流程確保公民個人信息資料得到妥善保護，對于不當和隨意泄露公民個人信息資料的行為予以嚴懲。

三、優化治理效率

治理效率往往是國家治理體系動態穩定狀況和國家治理能力是否與國家治理需求相適應的體現。中國目前仍然處于國家治理體系和治理能力現代化進程中，優化治理效率，還需要在以下四個方面提升運轉速度和順暢程度。

一是提升制度提供效率。制度提供包括制度制定和制度執行。提升制度制定的效率，一方面需要進一步完善制度制定的程序來確保制度制定的科學化民主化，另一方面也不能將效率等同于速度，而是需要在時限內按照程序嚴謹而充分地了解民意吸納民智，平衡各方利益，防范各種風險，使制度的制定在程序和內容方面都能夠具有可行性和實際操作性，這就要求政府內部加強行為、標準等方面的協同整合，以正當程序避免部門利益凌駕于公共利益之上。制度執行效率更多地依賴各層級政府和相關部門間的配合，這更是一個復雜的過程。首先，地方政府特別是基層政府往往是直接面向社會公眾的最為綜合的制度執行者，制度執行的環境也更加復雜，對制度執行的能力和藝術要求也更高，因此，提升制度執行的效率首先要求所執行的制度制定的質量要高。其次，即便制度質量高，也不可能完全窮盡制度執行中的各種情形，因此，制度執行需要有合理的自由裁量區間，使制度執行者特別是一線制度執行者有因地制宜相機行事的可能。這就需要進一步加強對制度本身的深度解讀和對制度執行者能力的培養，探索制定諸如制度手冊或操作流程之類的執行規范。同時，向一線執行者進行充分授權，增強制度執行的靈活性和實效。

二是提升政府與市場和社會力量間的合作效率。十八大以來，政府簡政放權的力度不斷加大，政府自身的改革不斷深化，由此帶來了政府、市場和社會之間功能組合各種新的可能，如在基礎設施、社會服務等領域政府和社會資本合作模式（PPP）的探索日漸拓展，給了人民以更多的選擇權。再如，“親清新型政商關系”的提出傳達了強烈的政府與市場關系的動態調節信號，意味著政府和市場主體需要以創新導向、友善營商環境為目標來進行合作。需要注意的是，這并不意味著政府因此放松對市場的監管，而毋寧說政府正在以加強對消費者權益保護的基礎上對市場進行全過程監管，促進產品和服務質量的提升。同時，還需要進一步探索更為多樣化的路徑，加快清除諸如政府資金使用等方面的障礙，促進政府與社會力量在養老、社區照護等領域資金、人員、設施等方面合作的流程規范化、便捷化。

三是提升規劃和延伸基本公共服務的效率。基本公共服務的有效覆蓋需要物理規劃硬件與服務供需軟件相結合，不僅需要從人均設施比考慮，而且需要從到達性和可獲得性的效率來判斷。因此，需要改變既有的城鄉規劃思維，將人民群眾的多方需求與城鄉規劃的硬件設施結合起來做規劃，并通過信息技術手段延伸基本公共服務。例如城鄉社區公共圖書館、社區醫院、公用體育設施、公共活動空間等的布局就需要不僅從物理距離來規劃到達性和可獲得性，還需要用智能管理方式和信息技術手段轉化來增強這些公共設施和與之關聯的基本公共服務面向居民的到達性和可獲得性的方便程度。

四是提升有效回應效率。人民對美好生活的向往是復雜分層分域的，也是因地因時因事而不斷變化的，政府一方面需要開放更多更通暢的互動渠道，另一方面需要加強反饋能力建設，即對人民群眾通過各種渠道反映的意見、建議、評論等進行及時有效的回應。十余年來，不少地方政府通過電視、互聯網等加強與群眾的互動，傾聽人民心聲，及時處理問題，如遼寧“民心網”、蕪湖“市民心聲”等都建立了有效監督和執行機制，不僅有效回應了人民群眾的利益表達和利益訴求，而且積累了地方民生相關大數據，對于優化公共服務、增強政民互信都發揮了促進作用，這些經驗都值得在認真梳理的基礎上進行豐富，形成政民溝通戰略，在更大范圍內傳播。

四、提高治理效益

治理效益體現為國家治理的結果，提升治理效益，需要對治理結果本身采取回溯性優化，確保國家治理成果分配的公正性。

一是加強全社會的廉政激勵，既確保政府有能力改善治理，又能夠約束公共權力在法治軌道上運行。首先是需要將包括黨政機關、事業單位、國有企業、承擔公共職能的非營利組織等所有公共部門信息納入信息公開范疇，促進監督環境優化。其次是加強問責制度化，區分政治問責、行政問責和法律問責，切實在責任與權力之間建立起可操作的對應關系。再次是加強公職人員的正向激勵，完善公職人員倫理規范，從工資福利和精神榮譽兩方面共同提升公職人員為人民服務的自豪感。最后是以靈活多樣的宣教方式在全社會加強與社會主義核心價值觀相配套的廉政教育，厚植風清氣正的廉政社會土壤。

二是加強美好生活的共建共治共享。首先，政府在推進市場改革的同時，需要進一步以收入分配為杠桿提升分配公平，既為勞動者營造多勞多得的政策環境，又為弱勢群體兜好底線，同時給全體人民以穩定適度的社會心理預期，使人民群眾對改革紅利的共享感可持續。其次，加快戶籍制度改革，鼓勵各地出臺包容和無差別融入政策，對城鄉建設者提供公平的生活和工作環境，減少社會排斥，彌合群體溝壑，促進社會整合。最后，鼓勵基本公共服務提供方式的多元化和溫情化，增加人民群眾的選擇方式，吸引人民群眾負責任地參與到社會建設當中。

綜上所述，當今世界正在發生前所未有的深刻變化，國家治理的有效性已經成為當今世界各主要國家關切的核心問題。在中國特色社會主義進入新時代后，中國更需放眼世界，立足本國實際，凝聚國家認同，維護國家安全，提升治理效率和治理效益，堅定不移地為實現中華民族偉大復興而努力！

[作者系中央黨校（國家行政學院）教授]（責任編輯：甘沖）

[1]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，http：//www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm.

[2] Charles Taylor， Multiculturalism： Examining the Politics of Recognition， Princeton University Press， 1994.

[3] 公民資格的構成包括平等的公民身份、公民權利、政治權利、社會權利和公共責任基礎上的公共精神，具體理論闡述請參見褚松燕著《權利發展與公民參與》，北京：中國法制出版社2007年版。

[4] [美]塞繆爾·亨廷頓著，程克雄譯，《我們是誰：美國國家特性面臨的挑戰》，北京：新華出版社2005年版。

[5] U.S. Census Bureau， Overview of Race and Hispanic Origin： 2010； Current Population Survey， 1968 to 2012 Annual Social and Economic Supplement， https：//www.census.gov.

[6] 馬克思：《關于費爾巴哈的提綱》，載《馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社2012年版，第135頁。

[7] 馬克思：《法蘭西內戰》，載《馬克思恩格斯選集》（第三卷），北京：人民出版社2012年版，第101-105頁。

[8] Pew Research Center， Origins and Destinations of the Worlds Migrants，1990-2017， http：//www.pewglobal.org/2018/02/28/global-migrant-stocks/.

[9] [日]池田大作、[英]阿·湯因比著，荀春生等譯，《展望21世紀——湯因比與池田大作對話錄》，北京：國際文化出版公司1999年版，第283-284頁。

[10] 同[1]。

[11] United Nations Office on Drugs and Crime， Global Study on Homicide， 2017. http：//www.unodc.org/gsh/ .