打開(kāi)潘多拉盒子：晚清政府的內(nèi)外債

梁發(fā)芾

中國(guó)和西歐的財(cái)政史有很多不同，最明顯的一點(diǎn)是，中世紀(jì)以后的歐洲國(guó)家經(jīng)常通過(guò)舉借債務(wù)以應(yīng)付戰(zhàn)爭(zhēng)等不時(shí)之需，而中國(guó)則不是這樣。中國(guó)周朝末代國(guó)王周赧王姬延曾因無(wú)力償還債務(wù)，只好躲到債臺(tái)上去，成語(yǔ)“債臺(tái)高筑”由此而來(lái)。周赧王之后，歷代王朝（皇朝）視舉債為畏途，舉債成為財(cái)政禁忌。直到晚清，在財(cái)政困局和外來(lái)影響下，這一禁忌才被徹底打破。

晚清政府的外債

和歷史上的情況一樣，清朝早期和中期的戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)靠的是歷年的儲(chǔ)備。但幾次戰(zhàn)爭(zhēng)逐漸耗盡了家底，到太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)興起后，清政府已沒(méi)什么積蓄，籌集戰(zhàn)費(fèi)只好靠地方加收厘金和向外國(guó)舉債了。1853年，江蘇巡撫楊文定要求上海道臺(tái)吳健彰借用外國(guó)船只，因?yàn)槭律嫱饨唬H自給咸豐皇帝打了報(bào)告，咸豐同意了雇船的做法。從有關(guān)資料看，吳健彰雇傭外國(guó)船只的費(fèi)用，由江海關(guān)用關(guān)稅擔(dān)保，是向上海的洋商借的。在1855年和1856年，江海關(guān)分別從關(guān)稅中扣除了這項(xiàng)借款，本息為12.7728萬(wàn)兩。這是中國(guó)政府對(duì)外借款的第一宗，是中國(guó)外債史上的處女債。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1853～1872年間，清政府舉借外債19筆，總額536.1432萬(wàn)兩，主要用于鎮(zhèn)壓太平軍的軍事支出。與清政府平息太平天國(guó)戰(zhàn)亂所耗費(fèi)的數(shù)萬(wàn)兩軍費(fèi)相比，這些借款并不算多，但舉借外債，為清政府財(cái)政打開(kāi)了一扇大門(mén)。從此以后，每遇突發(fā)事件，需款孔亟，傳統(tǒng)加稅等辦法緩不濟(jì)急，舉借外債就成為清政府的選項(xiàng)之一。

太平天國(guó)之后，左宗棠經(jīng)營(yíng)西北的戰(zhàn)爭(zhēng)，外債發(fā)揮了更大作用。

1865年，中亞浩罕國(guó)軍事頭目阿古柏，在外國(guó)勢(shì)力幫助下率兵侵入中國(guó)新疆并自稱(chēng)為汗。1871年，沙俄出兵占領(lǐng)新疆。同時(shí)，太平軍殘部捻軍與陜甘回民也聯(lián)合作亂。1875年，清廷命令左宗棠為欽差大臣，督辦陜甘軍務(wù)，負(fù)責(zé)收復(fù)新疆事宜。但西征軍的經(jīng)費(fèi)卻沒(méi)有保障。西北經(jīng)濟(jì)落后無(wú)法就地籌餉，而負(fù)有協(xié)餉義務(wù)的江南各省，經(jīng)太平軍之戰(zhàn)再加上清政府中央權(quán)威下降，都以入不敷出為理由，沒(méi)有積極響應(yīng)中央指令及時(shí)向西征軍提供經(jīng)費(fèi)。左宗棠被迫通過(guò)胡雪巖向外國(guó)借款。左宗棠論證說(shuō)，“聞外國(guó)每遇兵事，貸兵餉于眾商，指稅項(xiàng)歸款，商情樂(lè)從，事亦易集，中國(guó)亦曾仿照行之，未為失體。”如采用外債，“與其入秦后，因待餉之故，于是牽掣，坐失機(jī)宜，曷若籌借巨款，一氣貫注。”他還說(shuō)：“竊惟從前江蘇滬吃緊時(shí)，曾有官督出印票，督撫加印，向洋商借銀充餉成案。臣在福建時(shí)亦行之，事賴(lài)以濟(jì)。”左宗棠建議，各省如果拿不出給甘肅的協(xié)餉，那么就應(yīng)為舉借外債提供擔(dān)保。他要求清廷命令應(yīng)協(xié)省份加蓋關(guān)防的海關(guān)印，這些由應(yīng)協(xié)省份擔(dān)保的外債，將來(lái)就讓這些應(yīng)協(xié)省份負(fù)責(zé)償還。

1875～1881年，西征軍共耗餉5237萬(wàn)兩白銀，其中6次西征借款達(dá)到1595萬(wàn)兩，占全部西征軍事開(kāi)支的25%左右。西征借款期限一般不長(zhǎng)，年利率10%左右，在當(dāng)時(shí)的西方債市上屬于較高的利率，但與當(dāng)時(shí)中國(guó)的利率相比，相對(duì)還算較低。雖然西征借款受到輿論批評(píng)，被指為飲鴆止渴，但此款有力地支持了收復(fù)新疆，平息回亂，粉碎國(guó)外勢(shì)力分裂新疆的圖謀，維護(hù)了國(guó)家領(lǐng)土完整。如果沒(méi)有來(lái)自國(guó)外的借款，取得西征勝利幾乎是不可能的。西征借款的意義要實(shí)事求是地評(píng)價(jià)，不能輕易否定。

如果說(shuō)西征借款是清廷為彌補(bǔ)軍事開(kāi)支的不足，主動(dòng)向國(guó)外借款的話，馬關(guān)條約和辛丑條約簽訂后，清政府為了償付巨額賠款而不得不舉借的外債，則是被動(dòng)的借款，也是十足的恥辱性借款。

甲午戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，中日簽訂《馬關(guān)條約》，中國(guó)賠償日本戰(zhàn)費(fèi)2億兩，贖遼費(fèi)3000萬(wàn)兩，以及承擔(dān)日本駐威海衛(wèi)屯軍費(fèi)150萬(wàn)兩，總數(shù)是2.315億兩。日本還對(duì)償還期限提出極為嚴(yán)格的限制。在短期內(nèi)，清廷無(wú)法籌措這么多的銀子，因?yàn)楫?dāng)時(shí)清朝全年的財(cái)政總收入還不到1億兩白銀。

巨額的賠償無(wú)力籌措，清政府就向洋人舉債。這些外債都是長(zhǎng)期借款，期限在三四十年。1894～1898年，清政府所借的戰(zhàn)費(fèi)和賠款借款，總數(shù)達(dá)到3.5億兩，比甲午戰(zhàn)爭(zhēng)之前外債總額還要高出6.6倍。至1900年，外債每年的本息償付為2490萬(wàn)兩，成為以后每年的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

甲午戰(zhàn)爭(zhēng)賠款的沉重負(fù)擔(dān)剛剛開(kāi)始，1900年，義和團(tuán)事變引發(fā)列強(qiáng)干涉，接著簽訂的《辛丑條約》規(guī)定，中國(guó)向八國(guó)賠償4.5億兩白銀。清政府無(wú)法籌集這么多錢(qián)，賠款就轉(zhuǎn)化成為借款，必須在39年之間還清，年息4%，連本帶利要償還9.82億兩，光利息就超過(guò)本金了。

為《馬關(guān)條約》和《辛丑條約》賠款舉借或轉(zhuǎn)化的外債，成為中國(guó)人民長(zhǎng)期的沉重負(fù)擔(dān)。這些賠款演變的外債，對(duì)于中國(guó)沒(méi)有任何好處，是人民的深重災(zāi)難。

在大清舉借的外債中，還有一種，就是為舉辦實(shí)業(yè)，尤其以修建鐵路為主而舉借的外債。

晚清中國(guó)修建鐵路曾經(jīng)一波三折。起初，修建鐵路遭到中國(guó)人的強(qiáng)烈反對(duì)，1876年以英國(guó)怡和洋行為首的英國(guó)資本集團(tuán)修建的吳淞鐵路，第二年被清政府贖回，接著拆毀鐵軌、鏟平路基、推倒車(chē)站。甲午戰(zhàn)爭(zhēng)戰(zhàn)敗后，洋務(wù)派認(rèn)為戰(zhàn)爭(zhēng)失敗的一個(gè)重要原因在于交通不便，軍隊(duì)征調(diào)遲緩不易，于是痛下決心，興建鐵路。但修建鐵路需要巨額資本，國(guó)內(nèi)資本有限，而且國(guó)內(nèi)對(duì)于投資鐵路也缺乏信心，于是，大規(guī)模舉借外債修建鐵路便成為優(yōu)先選擇。到1911年末，中國(guó)國(guó)土上共建成鐵路9618.1公里，除外國(guó)直接投資的以外，中國(guó)自建鐵路5858.4公里，其中依靠外債建設(shè)的鐵路總里程達(dá)到5192.78公里，占中國(guó)自建鐵路里程的88.6%。為修建鐵路舉借外債3695萬(wàn)兩，早期往往以路權(quán)作抵押，后來(lái)國(guó)內(nèi)開(kāi)展贖回路權(quán)的運(yùn)動(dòng)，但贖路權(quán)的經(jīng)費(fèi)又沒(méi)有著落，于是仍然舉借外債贖回路權(quán)。這種借款往往以厘金或土地稅鴉片稅等做擔(dān)保。

甲午戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束到清朝滅亡的十多年時(shí)間，是中國(guó)鐵路建設(shè)從起步到快速發(fā)展的時(shí)期。當(dāng)時(shí)修建的鐵路，多成為后來(lái)中國(guó)鐵路的主干線，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)奠定了基礎(chǔ)；這些鐵路也成為日后中國(guó)重要的國(guó)有資產(chǎn)，在國(guó)家建設(shè)中發(fā)揮了長(zhǎng)久的作用。

晚清的各類(lèi)外債，總數(shù)達(dá)到13.8億兩庫(kù)平銀。其中以賠款借款或賠款轉(zhuǎn)化成的外債為最大宗，總共7.7億兩；各種實(shí)業(yè)借款總數(shù)4.7億兩；海防、塞防及其他軍事用途的借款總數(shù)6490萬(wàn)兩。（馬金華《外債與晚清政局》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版）由此可知，晚清外債中壓迫中國(guó)人民最為沉重的，當(dāng)屬對(duì)外賠款所轉(zhuǎn)化或舉借的外債。這種外債突出體現(xiàn)出清政府的腐敗無(wú)能、顢頇自大。晚清實(shí)業(yè)外債總數(shù)不足賠款外債的一半，但是這些借款興辦的實(shí)業(yè)，有利于中國(guó)走向現(xiàn)代社會(huì)，也為中國(guó)積累了國(guó)有資本。

晚清外債的年利率是逐漸降低的。早期一般在10%左右，后來(lái)逐漸降到4%左右，而同期國(guó)內(nèi)錢(qián)莊的利率在9%～20%，而國(guó)際市場(chǎng)上英國(guó)統(tǒng)一公債的利率則只有2.5%。所以，早期10%的利率與國(guó)內(nèi)借款利息相比不高，但高出英國(guó)國(guó)債利率很多，從國(guó)際上看屬于高利率。這與中國(guó)在國(guó)際債務(wù)市場(chǎng)上尚未形成一定的債信有關(guān)。由于晚清外債從未發(fā)生違約事件，債信相當(dāng)可靠，風(fēng)險(xiǎn)大大降低，又加上晚清外債有關(guān)稅、厘金、土地稅等做擔(dān)保，而且國(guó)外對(duì)華放貸者競(jìng)爭(zhēng)激烈，所以晚期的借款利率逐漸下降。

晚清朝廷和地方政府的內(nèi)債

晚清政府對(duì)內(nèi)正式發(fā)行公債，要遲于外債。

隨著西方公債思想和制度的傳播，面對(duì)現(xiàn)實(shí)緊迫的財(cái)政壓力和舉借外債帶來(lái)的實(shí)效，主張舉借內(nèi)債的聲音也多了起來(lái)。1880年，鄭觀應(yīng)在《易言·論借款》中介紹了西方的國(guó)債制度。1883年，鐘天偉在《擴(kuò)充商務(wù)十條》中也小心翼翼地說(shuō)：國(guó)債之法創(chuàng)自歐洲，實(shí)開(kāi)千古未有之局。不敢謂永無(wú)弊端，而總覺(jué)有大利，而無(wú)大弊。”1893年，鄭觀應(yīng)在《盛世危言》中介紹西方國(guó)債制度后說(shuō)：“茍能施以大公，持以大信，試借民債以給度支，誠(chéng)一時(shí)之良規(guī)，即以保萬(wàn)世無(wú)疆之盛業(yè)，較日前之開(kāi)捐例以鬻爵，設(shè)重卡以病民，其利弊得失之相去，有不可以道理計(jì)”，認(rèn)為發(fā)行公債勝過(guò)賣(mài)官鬻爵和設(shè)卡征收厘金。

1894年8月9日，戶部上奏《酌擬息借商款章程折》，認(rèn)為“息借洋款，多論鎊價(jià)，折耗實(shí)多”，就是說(shuō)，因?yàn)槲餮髮?shí)行金本位制，中國(guó)實(shí)行銀本位制，如果金銀比價(jià)發(fā)生變化，就會(huì)出現(xiàn)匯率風(fēng)險(xiǎn)。如果英鎊匯率上漲，則需要償還更多的本息。這就是晚清外債中讓中國(guó)人非常吃虧的“鎊虧”。因此，戶部認(rèn)為，“因思中華之大，富商巨賈豈無(wú)急公好義之人，若以借洋款之法，施諸中國(guó)商人，但使誠(chéng)信允孚，自亦樂(lè)于從事”，于是提出“息借商款”的建議。戶部提出，借款利息7%，發(fā)給印票，每張印票金額100兩，由戶部遴選委派廉干司員親自辦理，不許胥吏經(jīng)手。此次借款得以實(shí)行，籌集資金大概1100萬(wàn)兩。

“息借商款”是中國(guó)歷史上第一筆正式國(guó)債。它雖然在執(zhí)行和操作中出現(xiàn)很多問(wèn)題，但總體上看具有劃時(shí)代的意義。中國(guó)歷史上，朝廷只向皇帝負(fù)責(zé)，而皇帝只向上天負(fù)責(zé)，不向其他任何人和事負(fù)責(zé)。而發(fā)行國(guó)債則意味著朝廷不得不放下身段，與自己的臣民訂立借據(jù)，承諾遵守契約。從此開(kāi)始，朝廷與自己的債東，不僅僅是君臣貴賤的關(guān)系，而且也是平等的債權(quán)人與債務(wù)人的關(guān)系，朝廷要向債權(quán)人負(fù)責(zé)，按照約定還本付息。這種關(guān)系的出現(xiàn)，具有顛覆和消解兩千多年皇權(quán)專(zhuān)制等級(jí)秩序的潛在意義。

清政府第二次發(fā)行的公債，是1898年為償還甲午戰(zhàn)爭(zhēng)的賠款發(fā)行的“昭信股票”。明明是債券，卻取名為股票，說(shuō)明當(dāng)時(shí)朝野尚不能正確區(qū)分債券和股票的關(guān)系。“昭信股票”章程比“息借商款”完善，不但規(guī)定了借款用途、籌款數(shù)額、債券面額、借款期限和利息、償付方式、公債發(fā)行機(jī)構(gòu)，還規(guī)定禁止強(qiáng)行攤派，允許流通等。昭信股票籌集的資金數(shù)目不甚確切，大概有1000萬(wàn)兩之多。

清政府第三次發(fā)行的國(guó)債，是收贖京漢鐵路公債。此次公債由交通銀行承售。由金融機(jī)構(gòu)承銷(xiāo)債券，比動(dòng)用官員胥吏以行政手段發(fā)行更顯優(yōu)點(diǎn)，是公債發(fā)行邁向正規(guī)化的一步。

清政府最后一次發(fā)行的國(guó)債，是“愛(ài)國(guó)公債”。武昌起義后，各省紛紛獨(dú)立，清廷財(cái)政極為困難，連日常開(kāi)支都成為問(wèn)題，而這時(shí)候西方列強(qiáng)多認(rèn)為清廷無(wú)法維持，所以不愿借款給清廷。清廷只好訴諸人們的愛(ài)國(guó)感情，發(fā)行“愛(ài)國(guó)公債”。這次愛(ài)國(guó)公債帶有強(qiáng)迫借款的性質(zhì)，如其章程規(guī)定：“凡有下列各項(xiàng)資格者，對(duì)此項(xiàng)公債票皆應(yīng)負(fù)購(gòu)買(mǎi)之義務(wù)：一王公世爵，二京外大員，三京外各衙門(mén)官吏，四凡就公家職務(wù)者”“有購(gòu)買(mǎi)此項(xiàng)公債票之義務(wù)而不盡力購(gòu)買(mǎi)者，應(yīng)由度支大臣及各省督撫切實(shí)調(diào)查奏請(qǐng)議處”。此次公債交由大清銀行辦理，購(gòu)買(mǎi)者主要是王公親貴和官吏等公職人員，共募集了大概1160萬(wàn)元資金。

晚清國(guó)債借鑒西方國(guó)債發(fā)行方法，逐漸向國(guó)際先進(jìn)做法靠近，但執(zhí)行中仍然走樣變形，難逃南橘北枳的宿命。前兩次由政府官員主持發(fā)售的公債認(rèn)購(gòu)，往往變成了官員和富商的報(bào)效和捐納。一些大臣、官員和富商囿于傳統(tǒng)思維定勢(shì)和路徑依賴(lài)，不能適應(yīng)做國(guó)家債權(quán)人這種身份的轉(zhuǎn)換。“昭信股票”發(fā)行時(shí)恭親王奕訢拿出2萬(wàn)兩白銀，卻表示是報(bào)效，不領(lǐng)票據(jù)，下面的王公大臣們心領(lǐng)神會(huì)，紛紛納上銀子，卻“再三陳懇，不愿領(lǐng)票”。上行下效，官僚隊(duì)伍被整體裹脅其中，各地官員或騰挪公款，或向富商通融借墊，或“認(rèn)借”份額，表達(dá)忠君愛(ài)國(guó)之情。公債的發(fā)行和購(gòu)買(mǎi)，從一種出于自愿的市場(chǎng)投資和交易行為，蛻變?yōu)橐粓?chǎng)被裹脅的集體報(bào)效秀，成為表達(dá)忠心，效忠皇家的道德競(jìng)賽。這種情況下，朝廷對(duì)于大家的“急公奉上之誠(chéng)，深堪嘉尚”，便順?biāo)浦邸罢照潞私o獎(jiǎng)敘”，或者給予增加科舉名額的獎(jiǎng)勵(lì)。梁?jiǎn)⒊u(píng)價(jià)為“‘昭信股票式之公債實(shí)則賣(mài)官也”，可謂切中肯綮，一針見(jiàn)血。

對(duì)老百姓，則由自愿認(rèn)購(gòu)?fù)懽優(yōu)閺?qiáng)迫繳納，實(shí)際上無(wú)異于一種稅收。雖然“昭信股票”的上諭有“不準(zhǔn)稍有勒索”，章程有“倘各州縣印委及經(jīng)手勸集之人有借端擾累勒掯，準(zhǔn)人告發(fā)。或別經(jīng)訪聞的確，即分別治罪”，但在實(shí)行中都成具文。敲詐勒索，強(qiáng)行攤派，借機(jī)謀取私利成為家常便飯。同時(shí)，一些官員和文人制造忠君愛(ài)國(guó)的輿論，不斷強(qiáng)調(diào)、宣傳朝廷開(kāi)辦公債還本付息是對(duì)百姓無(wú)尚的恩德，食毛踐土、渥荷皇恩的老百姓必須激發(fā)天良、踴躍集資，共紓國(guó)難。購(gòu)買(mǎi)公債就這樣被改造成百姓?qǐng)?bào)答朝廷浩蕩天恩的強(qiáng)制性義務(wù)。

宣統(tǒng)年間，政府還準(zhǔn)備發(fā)行中國(guó)第一份有獎(jiǎng)式公債“勸業(yè)富簽公債”，但由于反對(duì)意見(jiàn)很多，沒(méi)有實(shí)行。

除了朝廷發(fā)行以上數(shù)種公債外，地方督撫也摩拳擦掌開(kāi)始發(fā)行地方公債，以解決財(cái)政困難。

1904年，直隸總督袁世凱以北洋軍費(fèi)不足為由，上奏擬于其所管轄的直隸省開(kāi)辦公債。直隸公債于1905年4月開(kāi)辦，同年12月止，擬籌集資金480萬(wàn)兩。這是中國(guó)第一只地方公債。

袁世凱對(duì)直隸公債大張旗鼓宣傳，夸耀說(shuō)在短短半年籌集了480萬(wàn)兩，取得晚清公債發(fā)行破天荒的成果。宣傳彰顯了袁世凱的政績(jī)和能力，引起眾多的贊頌和效仿。但事實(shí)上并沒(méi)有取得如此成績(jī)。袁世凱采用的辦法，第一仍然是老套套，就是向各縣攤派強(qiáng)借，把他管轄的縣分為大中小三等，大縣必須籌集24000兩，中縣18000兩，小縣12000兩。所以，袁世凱公債實(shí)際上成為強(qiáng)制公債。第二是偷偷地與日本正金銀行簽訂合同，舉借300萬(wàn)兩，但對(duì)外保密。

袁世凱公債是中國(guó)歷史上第一只地方公債，而“公債”一詞之使用，也始于這次直隸公債。此后，地方督撫紛紛上奏朝廷，請(qǐng)求舉辦公債。至清朝垮臺(tái)前，還有其他地方公債獲準(zhǔn)發(fā)行。如湖廣總督陳夔龍的“湖北公債”，安徽巡撫朱家寶的“安徽公債”，東三省總督錫良的“東三省公債”。這些公債都模仿直隸公債的章程，被梁?jiǎn)⒊S刺為“袁世凱式公債”。

晚清無(wú)論國(guó)債還是地方公債，多以失敗告終。這主要是因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)條件下，公債發(fā)行的條件還不成熟。首先，政府還不是真正意義上的責(zé)任政府，沒(méi)有建立和積累起足夠的公共信用，不能做到取信于民。第二，缺乏成熟的資本市場(chǎng)，早期債券發(fā)行仰仗于敲詐勒索成性的官僚胥吏，投資者購(gòu)買(mǎi)債券往往被弄成了捐款，極大影響了投資者的積極性。后來(lái)有所改進(jìn)，交由銀行發(fā)行，但由于現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)也處于萌芽之中，承銷(xiāo)公債的能力有限，也影響了公債的銷(xiāo)售。第三，當(dāng)時(shí)的中國(guó)仍然是一個(gè)貧窮落后的農(nóng)業(yè)國(guó)，民間資金不足，無(wú)力支撐大量借款。第四，公債發(fā)行在技術(shù)上也存在問(wèn)題，如面額太大，公債票面價(jià)值100兩，而100兩白銀并不是一個(gè)小數(shù)字，一般人家是掏不起的，所以限制了購(gòu)買(mǎi)。

晚清外債加重了中國(guó)人民的負(fù)擔(dān)，而內(nèi)債發(fā)行又屢屢失敗。晚清政府將債務(wù)工具引入國(guó)內(nèi)，打開(kāi)了潘多拉的盒子，無(wú)數(shù)誘惑和煩惱由此而生。對(duì)于處于財(cái)政重壓下的清政府來(lái)說(shuō)，舉債的魅惑是巨大的，但帶來(lái)的后果是復(fù)雜的，有成功有失敗，不能一概而論。而清朝結(jié)束后，無(wú)論北洋政府還是南京政府，都非常倚重于舉債，并屢屢?guī)椭蛇^(guò)難關(guān)。債務(wù)財(cái)政對(duì)中國(guó)政治的作用越來(lái)越大，債務(wù)工具也逐步得到完善，這個(gè)過(guò)程有進(jìn)步意義，不能一概否定。

（作者系財(cái)稅史學(xué)者）