完善外商直接投資負(fù)面清單外匯管理

文/孟海鵬 編輯/任風(fēng)遠(yuǎn)

2017年6月，國家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2017年修訂）》，首次提出在全國范圍內(nèi)實施外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理。黨的十九大報告也明確提出：實行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，全面實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，大幅度放寬市場準(zhǔn)入，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放，保護(hù)外商投資的合法權(quán)益。近年來，為適應(yīng)準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式改革的要求，外匯管理部門大幅簡化了外商直接投資項下行政許可事項，實施外商直接投資企業(yè)外匯資本金意愿結(jié)匯制，對資本金使用實施負(fù)面清單管理，初步建立了外商直接投資負(fù)面清單外匯管理框架。但在實際操作中，外商直接投資負(fù)面清單管理中仍存在一些問題，需要從法律法規(guī)、政策設(shè)計、配套制度等層面加以調(diào)整完善，以提升管理的有效性。

管理中存在的問題

現(xiàn)有負(fù)面清單內(nèi)容零散，配套管理制度尚未完善。現(xiàn)階段我國的外匯管理仍是在正面清單管理模式下的成文法體系，規(guī)范性文件較多，各類業(yè)務(wù)管理制度不同程度上存在條線分割、整體性不強(qiáng)、監(jiān)管流程和工作標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題。外商直接投資管理中的“負(fù)面清單”只是作為有關(guān)政策的一部分內(nèi)容，缺乏一定的獨立性，不便于單獨對其進(jìn)行修訂和調(diào)整。

部分業(yè)務(wù)操作仍未擺脫正面清單的管理思維，難以適應(yīng)負(fù)面清單管理模式。例如，對于現(xiàn)行規(guī)則尚不明確的事項，只能采取個案審批方式處理。此外，在負(fù)面清單管理模式下，外匯局對于外商直接投資業(yè)務(wù)的審核權(quán)限多已下放至各銀行，由銀行根據(jù)展業(yè)原則承擔(dān)真實性審核責(zé)任，外匯局對相關(guān)審核材料不再做具體的正面清單指引。但目前部分銀行正面清單的管理思維難以扭轉(zhuǎn)，一遇到法規(guī)沒有明確的業(yè)務(wù)就不敢辦理的情況時有發(fā)生。

現(xiàn)行外商直接投資外匯管理限制性措施

跨部門配合不到位，監(jiān)管效率不高。負(fù)面清單管理模式相當(dāng)于在外商直接投資領(lǐng)域建立了企業(yè)設(shè)立和市場準(zhǔn)入兩道門檻，但是這兩道門檻并不能完全防止資本通過構(gòu)造關(guān)聯(lián)關(guān)系注入禁止和限制領(lǐng)域。對此，上下游各部門之間應(yīng)該協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)對負(fù)面清單管理模式下外匯資金用途的監(jiān)管，使“負(fù)面清單”真正發(fā)揮效力。當(dāng)前，外匯局的數(shù)據(jù)采集僅停留在企業(yè)外匯交易信息層面，對企業(yè)經(jīng)營管理信息的采集和整合力度不夠，不能及時獲取企業(yè)和來自海關(guān)、工商、稅務(wù)等其他監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)。此外，外匯局在對事中事后監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的異常情況進(jìn)行核查處置時，也需要企業(yè)以及其他監(jiān)管部門的配合支持，以提高真實性、合法性核查的效率。

完善管理的思路

從法律層面對負(fù)面清單管理模式進(jìn)行明確。針對目前負(fù)面清單管理政策不全面、零散的狀況，建議對外商直接投資負(fù)面清單內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范整合，制定系統(tǒng)性的管理規(guī)定。通過明確結(jié)售匯、外匯資金運(yùn)用、外匯賬戶管理等各環(huán)節(jié)的負(fù)面清單，規(guī)范和引導(dǎo)外商直接投資項下的外匯資金有序流動，為全面推進(jìn)外商直接投資負(fù)面清單管理模式提供法律依據(jù)。

外商直接投資外匯管理負(fù)面清單的設(shè)計實施。負(fù)面清單的設(shè)計實施，具體可分為以下三個階段：第一階段，在現(xiàn)行有效外匯管理法規(guī)框架內(nèi)，全面梳理限制性措施（見附表），并按照不同項目進(jìn)行整理區(qū)分。第二階段，結(jié)合國際規(guī)范和國際經(jīng)驗，對現(xiàn)行限制性措施進(jìn)行清理、歸并和評估。第一，整合當(dāng)前外商直接投資負(fù)面清單管理規(guī)定，對各環(huán)節(jié)重新進(jìn)行分析評估，盡量縮短清單條目，放寬市場準(zhǔn)入門檻，真正發(fā)揮激發(fā)市場活力的作用。第二，完善負(fù)面清單定期評估、調(diào)整機(jī)制。負(fù)面清單的確立應(yīng)兼顧當(dāng)前國際收支形勢、國家戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求和國家金融安全。第三，針對負(fù)面清單管理模式在實際應(yīng)用中的效果和影響，定期跟蹤分析，并進(jìn)行適時的完善和修改。第三階段，在逐步構(gòu)建外商直接投資外匯管理負(fù)面清單的同時，不斷推進(jìn)和完善與負(fù)面清單相配套的制度建設(shè)。第一，建立和完善外商直接投資外匯管理事項（限制類）行政審批清單，對于有限保留的限制類措施，通過行政審批清單明確審批事項的名稱、設(shè)定依據(jù)、適用范圍、實施主體、辦理條件、申請材料清單及要求、辦理程序及時限等。第二，進(jìn)一步完善相關(guān)業(yè)務(wù)操作指南，使得業(yè)務(wù)辦理更加具有可操作性。第三，建立和健全與負(fù)面清單相適應(yīng)的信息公示制度及信息共享制度。

加強(qiáng)與相關(guān)涉外管理部門的政策協(xié)調(diào)與配合。加強(qiáng)與商務(wù)、海關(guān)、稅務(wù)、工商等部門的協(xié)調(diào)溝通，建立監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制，實現(xiàn)各監(jiān)管部門間的信息共享，對涉外經(jīng)濟(jì)形勢等聯(lián)動開展深層次分析，從而準(zhǔn)確預(yù)判跨境收支形勢，配合國家產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，研究確定監(jiān)管重點與支持服務(wù)的方向，以實現(xiàn)負(fù)面清單管理成效的最大化。