農村土地股份合作社法律規制研究

摘 要 農村土地股份合作社是在家庭聯產承包經營制度自身改革以及發展實踐過程中出現的新型土地利用和農業經營方式，是將農村土地經營權入股合作社，運用股份合作的機制實現農業的適度集約規模化經營。這一舉措的出現既是對農地產權制度改革的大膽探索，又是對農業經營方式的有益創新。但是，由于立法和理論研究的不足，我國農村土地股份合作社在實踐中仍然面臨著現實困境。所以本文通過厘清農村土地股份合作社內涵，剖析其在實踐中存在問題的根源，相繼提出完善我國農村土地股份合作社法律規制的對策及建議。

關鍵詞 農村土地 股份合作 經營權 入股 法律規制

作者簡介：安童，北京農學院。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.039

農村土地股份合作社作為近些年我國針對農村土地產權改革實施一項創新舉措，其出現引起社會普遍重視。它的產生，不僅對農業產業結構調整起到推動作用，促進農業經濟增長，還對推動城鄉一體化發展，創造時代新型農民，促進新農村建設進程，也有著舉足輕重的推動作用。

黨的十八屆三中全會提出“探索農村產權制度改革，增加農民財產性收入，保障農民合法權益，促進集體經營方式創新，推進農村土地股份合作社建設”；2015年中央一號文件也提出推進農業產業化示范基地建設和龍頭企業轉型升級、創新土地流轉和規模經營方式，引導農民以土地經營權入股合作社和龍頭企業。但從目前現狀來看，由于立法和理論研究的不足，一些村鎮在推進農村土地股份合作社改革過程中面臨的兩大現實困境：一是近些年其績效增長受阻，農民的權益也受到不同程度的損害，個別區域甚至出現農戶退股風潮；二是農村土地股份合作社在治理、分紅以及農村社會保障體系方面存在諸多問題。究其根源，正是由于我國現行關于土地股份合作社的法律法規和政策缺位導致。所以從法律規制的角度來分析土地股份合作社，有利于對完善相關立法和制定相關政策，促進其穩定發展。

一、概述

（一）概念界定

農村土地股份合作社是對農村土地承包經營方式的重大厘革，也是對農業的經營模式和農村集體土地流轉機制的創新和完備。簡單的來說，就是土地變股權，農戶當股東，有地不種地，收益靠分紅，由此而成立的合作經濟組織。毋庸置喙，農村土地股份合作社的成立將農村過于分散的農地逐漸集中化經營，解決了土地經營分散化種植經營收益不高的局勢。在發揮其作用的同時，又推動農業發展，引起新一輪農業領域的改革，促進了農業經濟增長的同時也保障了農民的利益。

（二）基本特征研判

一是農村土地股份合作社實現了土地所有權、承包權和經營權的“三權分離”模式，收益權和處分權相結合。其中屬于集體的所有財產歸集體所有，但歸成員個人占有，集體與個人共同管理經營和使用。農村土地股份合作社財產資本，主要依靠農民將土地作價后采取土地入股的形式去衡量，土地轉變成資本，農民升級為股東。農村土地股份合作社運營管理模式，采取保底分紅和二次分配，保障了作為股東身份的農民獲取長期有效的收益。

二是合作為基礎，為謀求社員福利的最大化，作為宗旨和目標。將集體目標和土地使用效率目標的為二合一，土地經營分散化轉向集約規模化經營，農民由原本的單獨經營轉向記集體經營決策。不僅提升農民合作的意識，增強了農民合作組織的凝聚力，還提高合作經濟組織的競爭力。

二、在現行法律框架下面臨的現實問題

（一）法律地位不清晰

目前，政府部門以及立法上對土地股份合作社這種新出現的合作經濟組織形式，其法律地位都沒有進一步的明確規定，且定位也不清晰。盡管在《農村土地承包法》中對農村土地承包人可以自愿聯合將土地承包經營權入股農業合作組織進行生產經營有明確規定。但在《農民專業合作社法》中并沒有對農村土地股份合作社的提及。除此之外，在《農民專業合作社法》和《農民專業合作社登記管理條例》中也沒有對其在工商登記等法定程序上進行明確規定，使其在法律上不能定義為不能真正的市場獨立法人。雖然《物權法》、《擔保法》、《農業法》等立法中涉及關于農村土地股份合作社的條款，但是其內容也只是過于寬泛，不能解決在實踐探索中引發的問題。由此看來，制度框架構建不完善，立法缺位致使其在立法中定位不清晰，在實際操作中很多困境無法解決，成為限制其發展的一個重要根源。

（二）產權結構不明晰

占有權、使用權、收益權以及處分權等都屬于產權內容范圍，它是一種關于所有權的法律表現形式，是農村土地股份合作社制度的核心。其中實現資本的增值要依托使用權；而處分權則可以進行形態的轉換，提高資產的使用率。當下，農民并沒有對土地的處分權，所享有的權利也僅是對土地的使用、收益以及流轉權。由此來看，土地產權結構的不明晰，會直接導致農民土地使用權入股合作社管理運營存在極大的問題，進而致使相關權益的得不到保障。

（三）保障體系不完善

除了類似于市場環境等外部風險存在外，農業生產經營還面臨著自然條件風險。因此，保障體系的不完善，就引發合作社出現預期收益不固定等各種問題。農民將土地一旦入股合作社后，就不再直接享有土地的實物權利，甚至有些農戶也不直接參與到合作社的生產經營中。此時，一旦農村土地股份合作社出現收益不好甚至虧損，就會危及股份分紅，分紅率就會降低甚至沒有收益，農戶收益變低或是沒有收益，就會面臨失去基本生活保障的風險。加之許多土地股份合作社對出現管理經營困難、破產等問題沒有詳細的規范，但都規定了成員不得隨意退股，致使農戶的利益得不到切實的保障。

三、完善律規制對策建議

（一）完備立法，明晰法律定位

現行法律已不夠適應農村新型生產經營模式發展的需要，應將土地股份合作社歸入到《農民專業合作社法》修訂范疇內，明確規范法律定位，保證農村土地股份合作社有法可依。解決農村土地股份合作社因為無法可尋引起在實踐發展過程中產生的現實困境。因此，亟待在修訂《農民專業合作社法》基礎之上，結合我國實際發展現狀，明晰其法律地位，將土新型農村合作經濟組織納入到法律調整的范圍之內。此外，為了從整體全方位推動農村合作經濟組織發展的良好效應，促進其法律體系日趨完善，在修訂完善過程中還應當充分考慮與其他立法的關系，要充分考慮與有關法律相配套，與之做到互相銜接，相互配套的效應。

（二）完善股權設置，保障農民權益

完善股權設置是保障農民股東權益的核心。農民將土地作價入股合作社后，就演化成為股東身份，享有股東依法持有的權利。因此，要保證農民參與土地股份合作社最基本的民選舉權和決策權。在制定合作社管理章程，收益分配，股權設置等涉及成員利益等重要程序事項時，要保證農民切實擁有參與權、知情權與監督權，并依法行使權利，表達自身意愿。只有讓農民依法享有并行使權利，才切實保障了農民的股東權益。

（三）規范治理，完善風險保障機制

股東大會（社員大會）、董事會（理事會）和監事會（監事）作為農村土地股份合作社“三會”，秉持著相互監督和相互制衡相結合的監督管理模式。要堅持農村土地股份合作社“政社分離”的原則，發展成為名副其實的獨立市場主體，保證其獨立發展。除此之外，土地承包經營權入股合作社，必須建立完善的土地權屬登記制度，也是保障其穩定發展的需要，更是完善農村土地產權制度的必經之路。建立完善風險分擔保障機制也是重中之重，在任何情況下都能夠保證農民股東的基本收益，保障收益的安全穩定性，一旦土地股份合作社出現破產解散時，保障農戶股東能夠作為第一順位清償人，將農戶的權益放在首位。

農村土地股份合作社是促進我國農業現代化發展，實現土地集約規模化經營的重要途徑。基于我國目前農業發展現狀以及國情來看，我國農地制度有更大發展前景，除了立法和政策上給予正確規范的指引，其他層面也應該配備相應的完善措施互相幫襯。對待其發展，要結合我國發展情況，充分尊重農民的意愿，推動農村土地股份合作社制度的不斷完善，為農業現代化和經濟迅猛發展奠定更加堅實的基礎。

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