悖論的行政主體：非政府組織

摘 要 傳統的行政主體理論是以行政主體等同于政府作為基石的，如果賦予非政府組織以行政主體資格，將會出現“非政府=政府”的悖論。由此使非政府組織的行政主體資格，在理論和實務界一直存在爭議。本文以實際案例導出問題，然后從我國當前行政主體理論的缺陷作為切入點，通過權力屬性、現實可行性、必要性等方面論證，得出應當將行政主體作典型和非典型的區分，以及非政府組織屬于非典型行政主體的核心觀點，從而使“悖論不悖”。該觀點，縱觀現有所閱及的文獻，尚無人提及。希翼本文觀點，對健全非政府組織制度，有所裨益。

關鍵詞 非政府組織 行政主體 非典型 自治性

作者簡介：馮蔣華，浙江玉海律師事務所，二級律師，在職研究生。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.055

近年來，出現了一些將非政府組織作為被告提起行政訴訟的典型案例。如2011年田永訴北京科技大學有關頒發畢業證、學位證案件）、亞太足球俱樂部起訴中國足協案件。一系列案件中，被訴的主體都是非政府組織，而法院對于此類案件的裁判，存在“同案不同判”現象。引發筆者撰寫本文的，恰恰是與律師協會相關的案件。2015年3月，楊斌起訴廣州市律師協會，最終法院以案件不符合行政訴訟受案范圍而將其起訴在程序上駁回。2015年，張某就溫州律師協會撤銷其實習登記及實習考核意見的行為，向溫州市鹿城區人民法院提起行政訴訟。一審法院同樣以律師協會不具有行政主體資格因而不能作為行政訴訟適格被告為由駁回其起訴。張某提出上訴，最終溫州市中級人民法院以律師協會對申請律師執業人員實習活動的考核屬于法律授權組織的行政行為，因而具備行政主體資格為由，撤銷原裁定，要求一審法院受理張某的起訴。顯然，一審法院與二審法院對作為非政府組織的律師協會是否具有行政主體資格的評判是截然不同的。

此，必然引發學界的關注與思考：非政府組織究竟是否具有行政主體資格？如是，那么其作為行政主體與其他行政主體之間有何差異，如何在理論上予以界定，如何解釋“非政府=政府”的悖論；如否，一些非政府組織事實上行使著的帶有強制、命令效果，且具單方性、又對相對人權益構成重大影響之行為，其性質如何評判，等等。對該些問題進行探討，既有趣也有價值。

一、現行行政主體理論的缺陷

在我國，行政主體理論具有雙重意義：從實體法上看，某個組織是否是行政主體，決定了其權利、義務的承擔；從程序法上言，行政主體資格“還直接影響著行政行為、行政復議、行政訴訟等相關領域問題的研究” 。通說認為，我國行政主體理論產生于20世紀80年代末期，也即我國第一部行政訴訟法頒布前后 ，同時，行政主體概念的使用，本身帶有域外行政主體理論的濃厚痕跡。

在正式確立行政主體概念之前，我國學界通常把行政管理的主體， 通稱或用“行政機關”、“行政組織”來代指，并由此引申出行政行為（分為抽象、具體）、行政法律關系、法律責任等相關概念。但是，由于“行政機關”、“行政組織”等術語并不能概括所有的國家公共行政活動主體，因此當時的理論界急需一個更加包容、統一的概念來承擔這一任務。與此同時，我國學界連續引進包括法國、日本在內的域外行政主體概念及相關的理論。特別是，《法國行政法》（王名揚先生于1988 年出版）較為詳盡地從意義、性質、緣由、種類等多個方面闡述了法國行政法上的行政主體理論。此書對我國學界之影響程度，至今仍有“余波”。在此書中，他對行政主體的概念做了清晰的定義：“就法律意義而言，行政主體是實施行政職能的組織，即享有實施行政職務的權力，并負擔由于實施行政職務而產生的權利、義務和責任的主體。” 隨后，日本學者南博方所著的《日本行政法》，也被楊建順先生等翻譯引入我國。這些域外的理論，像一股清新的空氣注入我國學界，沖擊學者原有帶有僵化式的認識，大大開闊了相關學者的視野和眼界，并很快接受了域外的這些行政主體理論， 特別是，行政主體概念，能夠回應和順理成章地解釋行政訴訟理論和實踐層面提出的種種問題，進而解決“行政機關”概念使用所帶來的諸多弊病；尤其，在解釋力方面，其具有更強、更有彈性的張力， 為學者所普遍青睞。 這樣，自然而然，用“行政主體”取代“行政機關”的概念，就成為各方無異議接受的事情。此后，“行政主體”赫然成為國內行政法教材中使用的核心概念。

但引進行政主體理論，卻并沒有解決引言部分所述的諸多現實層面的問題。筆者認為，其原因在于我國現行仍然是以程序法的視角特別是以行政訴訟行政的實定法來區分行政主體，并將之分為兩個類別：一是職權行政主體，即國家行政機關包括其委托的組織；二是授權行政主體，即依法獲得授權和委托的組織。 該劃分方法，在現實層面和理論層面已經受到挑戰。

職權主體即國家行政機關，由于其在社會管理中的主導地位，可以將之稱為典型行政主體 ，基于此論點所形成的主體理論也可以稱為“典型行政主體”理論，該理論是以國家行政等于公共行政為基點，在邏輯結構上排斥“社會行政”這一概念的。顯然，這一“典型行政主體”理論，已越來越不適應社會的發展，因為其無法將大量存在的非國家的，但是同時承擔了公共行政任務的其他主體包括進來。這樣，“國家行政”觀念的狹窄性暴露無遺， “公共行政” 的新觀念隨即浮上臺面。其實，國家行政屬于公共行政， 但公共行政不等于也不限于國家行政。 行政的概念從“國家行政”到“公共行政”的擴展，要求行政主體的概念做出相應的擴大。于是，“非典型行政主體”的概念，呼之欲出，引人該概念，是必由之義。

從我國現實情況來看，隨著社會主義市場經濟的深入和國家法治建設的逐步推進，公民權利和自由意識的提升，對公共服務需求的層次越來越細膩，面度越來越廣，同時伴隨著非政府公共組織不斷出現，客觀上使政府與非政府組織之間產生行政分權，理論上必然要突破現有的以國家行政為主體的行政主體預設， 形成新的行政主體類型 ，筆者將之稱為“非典型行政主體”。

一直以來，我們已經習慣性地以行政機關為一方，社會公民、法人或其他組織為另一方，來框定行政法律關系。而非政府組織作為行政主體所產生的公共管理關系，則一直沒有被“正統”行政法學納入研究視野。由于非政府組織在其履行職能過程中，必然會與其成員、被服務對象、政府之間產生各種關系，這些關系，都是也必然是行政法研究范圍。換言之，當非政府組織作為提供公共服務的主體為公眾提供服務時，應該與其他行政主體一樣，享有必要行政權力，并負有依法提供公共服務、不侵犯公民合法權益的義務。

除此之外，前文所述的“被授權主體”的權利、義務以及在行政訴訟中的地位也并不明確 ，包括諸如授權標準、程序等問題。而從我國的現實情況來看，——正如有學者以不是政府組成序列但卻擁有廣泛公權管理權限的“中國證券監督管理委員會會”（中國證監會）為例而指出——“某些社會組織實際上并未得到明確的法律授權，但其所行使的又的確是公共管理權力， 因而用‘授權的組織進行解釋，顯然過于牽強甚至是毫無根據的。亦即，現行行政主體理論是無法對此類現象做出合理解釋的。” 因此，應當將中國現在的行政主體作典型行政主體和非典型行政主體之區分，前者包括傳統的職權主體（含其委托的組織），后者則包括授權主體和非政府組織，只有這樣的一個更具包容性的行政主體概念和區分的邏輯結構，才能將那些傳統上不受行政法關注的領域，很自然而精準地納入到行政法的研究領域，并以此來推動有關行政主體的實定法律制度之具體變革。

二、非典型行政主體存在之公權基礎

顯然，如果說行政的概念不僅僅限于國家行政而是必須擴展到公共行政或社會行政的話，那么將作為非典型行政主體的非政府組織的權力，也認定為是一種公權力，在邏輯上并無問題。畢竟，非政府組織的非營利性和公益性的特征，本身決定了它是區別以追求利益最大化為目的的企業的另一類組織，因而，其行使權力的行為，也從本質上區別于企業以營利為目的的私法上的自治行為。雖然非政府組織行使的這種公共管理的權力，在程度和范圍上都遠遠不及與政府所代表的公共權力，然而本質上二者都屬于公權力。對此，可以從非政府組織的權力來源以及其所行使的權力內容來加以論證。通過論證，我們可以看出非政府組織作為非典型的行政主體存在的公權力之基礎，進而為考察其必要性和可行性提供理論支撐。

（一）非政府組織的權源及性質

筆者認為，我國非政府組織的權力來源大致可以分為三類。

第一類，是通過法律授權或者通過行政機關委托而取得。現實中，存在政府把權力轉由非政府性質的公共組織來承擔。法律、法規以明文規定的形式對非政府組織進行授權，使其具有了一定的公權力，從而可以在被授權的范圍之內，以自己獨立的名義來行使行政職權。基于其本質上與政府本身行權沒有區別，我國現行立法也明確將這一類型的公權力行為納入到行政訴訟的受案范圍之內。亦即，受法律、法規授權行使公權力的非政府組織，是現行法律所明確肯定的行政主體，其具備行政主體資格系法定。此外，行政機關還可能會委托非政府組織來行使部分行政職權。無論哪種情形，此時，非政府組織公權力行為與普通行政機關的職權行為具有一致性，是行政機關行政行為的延伸，在本質上仍然是國家權力， 屬于國家行政的范圍。” 此，應無爭議。

第二類，是通過法律確權而取得。被法律確認的權力本來應當屬于非政府公共組織的自治范圍， 而不是國家權力。但“由于行使公權力均有法律的明確依據，因此學界和實踐中也不會引起太多爭議。”

第三類，是非政府組織內部章程所授予的權力。非政府組織成立運行中，必然會形成成員所共同遵守的內部章程、公約、規章制度等。在該些內部規程中，為使非政府組織有效而順利地運行，自然會對非政府組織各層級機構和主管人員進行授權。這應是非政府組織權力的重要來源之一，體現為非政府組織內部的自治權。有人將之稱為“通過契約形成的權力”。自治權是非政府公共組織構建和運作的基礎，盡管其內容大部分來源于成員自愿讓渡自己固有的一些權利和自由，帶有契約性和自律性，但必然具有單方性、強制性，包括對其成員發號施令、獎懲或提交有關行政部門處理。” 否則，非政府組織無法運行，更實現不了功能與目標。

在上述三類權力來源中，第一類和第二類由于有法律、法規的直接授權、確認或者行政機關的委托，其公權力屬性自不待言。也因此，在行使兩類權力時，非政府組織能夠成為行政主體，承擔相應的責任和義務。換句話說，法律、法規授權或受行政機關委托行權的非政府組織的行政主體資格，本身是既有法律制度安排的結果。第三類權源，雖然并非借助國家強制力來實現，與國家公權力沒有直接關系，但筆者認為，只要國家在制度層面承認非政府組織，并認可和鼓勵其發揮作用，且非政府組織自身的規章并不違反國家的強制法律規定，那么，就應該視為是國家對其公權力的屬性的一種默認或廣義上的衍生。

（二）非政府組織權力內容

既然確定非政府組織具有行政主體資格，那么，就有必須進一步探討其行政權力的內容。當然，這里所說的行政權力，更多的是指非政府組織的前述第三類行政權力（因為前述第一、二類情形與典型的行政主體所行使的權力無異）。與其他組織一樣，非政府組織也存在分門別類現象，因而，各類非政府組織行使的權力不盡相同，比如高校就有管理學生、處分、獎勵學生、為學生頒發兩證的權力，村委會、居委會等有管理本轄區居民的權力，單項體育協會有對本項目運動員基于注冊而延伸出的管理權力，包括對運動員進行處罰、處分的權力，律師協會、注冊會計師協會等組織同樣如此。筆者認為，在理論上，可以對這些權力做出類型化的分析和抽象劃分：

一是組織權，也即非政府組織的章程、規約制定權。跟一般行政主體一樣，非政府組織也需要設置相應的組織去運作， 以實現其利益。“章程、規約是指非政府組織為了對內或對外實施一定的行為，調整相關關系，以便開展監督、管理或服務活動而制定的文件或規則。它作為一種基本規則，承擔著諸如規范、制裁和執行等職能。” 二是處分權，這項權力一般是針對非政府組織內部成員的，旨在對違反了非政府組織內部章程的成員做出處罰和警戒，可以視為是第一項組織權的延伸。三是非政府組織的準司法權。這項權主要是指非政府組織針對其成員之間的糾紛進行裁決的權力，這也是保障非政府組織的自治權的題中之意。除此之外，非政府組織還具有財政收支權以及財產管理權等方面的權力。只是這些權力，其他主體均享有，且更趨同于權利而已。

由上可知，非政府組織的權力，從其來源以及內容來說，都具有與政府權力一樣的公權力屬性。既然如此，那么非政府組織具有行政主體資格，在理論層面，就具有了正當的邏輯支撐基礎。但由于非政府組織所行使的公權力，與典型的行政主體即行政機關存在特質上的差異，包括權力來源、權力內容及法律關系等方面都不盡相同，這筆者主張，在承認非政府組織具有行政主體資格的前提下，將之列為非典型的行政主體。

三、非典型行政主體存在之可行性

筆者在本文中的主要觀點是應當行政主體作典型和非典型之分，非政府組織應當系非典型的行政主體，除了前文已述的公權力基礎的理由外，還基于可行性的論證。

（一）現行法的擴張解釋

在我國，確立非典型行政主體理論模式，其最重要的意義在于解決非政府組織在行政訴訟法上的地位問題。筆者認為，《行政訴訟法》目前只是部分解決了非典型行政主體的訴訟地位問題，也即只承認了依法獲得授權和委托的非政府組織的訴訟地位問題，對于大量存在的只經由自身規章授權而獲得公共行政權力的非政府組織的地位，則沒有做出相應規定和回應。這無論在理論還是實務層面，均很不合時宜。筆者意見，在當今時代背景下，這些非經法律授權或者行政機關委托的非政府組織的行政主體地位，應該得到確認，其原因在于：一方面此類非政府組織在我國都是合法成立的，其組織和公共權力的行使得到了法律的肯定；另一方面，在我國《行政訴訟法》以及相關法律解釋中，并未禁止這些非政府組織成為行政主體，因此從保護此類非政府組織行為相對人的角度看，應擴大既有《行政訴訟法》的適用范圍，賦予非政府組織以行政主體地位，這也符合社會主義法治國家中保障公民法律救濟途徑順暢以及執政黨中央決議中提出的“任何違法行為均應得到糾正和追究”的要求。

（二）司法實踐的積極嘗試

非典型性行政主體確立的可行性，已為我國歷年來的司法實踐所肯定。如本文開篇所言，我國司法實踐中，存在大量的由非政府組織做出的公共管理行為。這些行為，一方面存在著侵犯公眾領域相對人利益的可能性，另一方面也存在著侵犯非政府組織內部成員利益的可能性，這些都需要在訴訟中確立非政府組織的行政主體地位。以高校與學生爭議為例。1999年田永訴北京科技大學一案中，法院在審理中認定高校屬于法律法規授權的履行部分行政管理職責的教育機構，因此認定高校是可以作為行政訴訟的被告，即被認定為具備行政主體資格。 自此案之后，司法機構已無形中達成共識，凡涉及到高校的行政訴訟案件，高校具有行政主體資格。這說明非政府組織成為行政主體，在司法實踐中已經得到認可。此外，前文所提到的足球協會、律師協會、村居委員會作為被告的行政訴訟案件，法院判決的潛臺詞其實是認為非政府組織具有行政主體資格系固有的，從此一方面說明法院對非政府組織行政主體資格看法已經發生轉變，另一方面，事實證明，如此處理行政主體資格，社會效果很好，既化解了糾紛和矛盾，維護了當事人合法權益，又實現了法律公平正義的價值，凸顯了司法權威。雖然筆者不認同法院以法律、法規授權的主體來處理非政府組織的行政主體資格問題。但從法院一直以來以“不符合行政訴訟受案范圍”為由，拒絕受理非政府組織作為被告的行政訴訟案件，到逐步受理、審理此類案件，至少可以證明非政府組織具備行政主體資格是可行的，切合社會呼應，符合大眾訴求。只是，筆者認為，前述案件，非政府組織成為適格的行政訴訟被告也即具備行政主體資格的原因，不是由于法律、法規的授權，而是其本身系固有的非典型行政主體所致。

其實，具有法律效力的最高人民法院《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》對非政府組織的行政主體地位已經做了認可性規定，只是該認可性比較“含蓄”而已。該《解釋》第1條規定：“公民、法人或其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起行政訴訟的，屬于人民法院的受案范圍。”此法條中的“組織”，毫無疑問應當包括非政府組織。也即，我國最高審判機構其實已經默認或含蓄地確認了非政府組織固有的行政主體資格。換言之，此司法解釋條文，可以成為非政府組織具有行政主體資格的實體法上的直接依據。

（三）他國經驗

非政府組織在西方已經經歷了長時間的發展，并形成了相對完善的法律制度。西方的立法例也能夠為我國非政府組織的行政主體地位的探討提供有益借鑒。

在德國、法國、日本等國家中，“行政主體作為法律制度，是地方或公務分權的法律技術，各國的行政主體類型雖有所差別， 但一般情況下可分為國家、地方團體、公務法人三類。” 據此，德國把行政主體分為機關、公共機構、公法團體和公法財團等。其中，非政府組織就屬于公法團體的一種。當代法國法律采取廣義公務法人概念，公務法人包括國家和地方團體以外的一切公法人。在日本，創制了獨立法人概念，作為實施特定行政事業組織的法律代詞。 這些獨立法人，其中就包括了為管理行業公共事務而設立的非政府組織。總之，非政府組織，在大陸法系國家，成為行政主體順理成章，行政法對其進行規范與調整并不存在理論上的障礙。

同樣，英美法系國家雖然沒有公法人和私法人之別，判斷某一組織的某一個行為是否屬于行政法調整范圍，并不是由該組織的主體性質來決定，而是由該行為所行使的權力性質來決定，即不論該組織的主體性質為何，只要它的行為行使了公共權力，對公共性的事務進行了管理，那么，該行為就受行政法規范。具體來說，就是該行為納入行政訴訟司法審查的范圍。由于非政府組織系對公共事務進行管理的主體之一，所以，在英美法系國家，應該說，非政府組織具有行政主體資格，本身不存在問題。事實上，從行政法判例中可以看出，他們一直將非政府組織納入行政法的調整范圍，非政府組織的公共管理行為也被作為行政行為來要求，如規定其應當遵循正當程序，應接受司法審查等。

這些立法例顯示，將非政府組織納入行政主體的范疇，系國際通行的做法。我國在法律體系上與大陸法系國家有相似之處，在認定非政府組織是否屬于行政主體時，完全可以借鑒大陸法系國家的做法，認可或有條件賦予非政府組織的行政主體資格，同時將非政府組織視作“特殊的”、“非典型”的行政主體來加以認定。進而言之，將非政府組織界定為非典型行政主體，既符合國際潮流，又符合我國現實需求，具有現實可行性理論必要性。

四、非典型行政主體存在之必要性

將非政府組織確立為非典型的行政主體，不但具有可行性，更重要的具有必要性。既有可行性又有必要性，那就意味著存在理論上的必然性。

（一）控制約束權力之必要

通過前述論證，非政府組織在公共行政中行使的是一種公權力，應屬定論。任何權力，“不受監督必然濫用”。非政府組織亦無法例外，其與政府行使公權力一樣，存在而且必然存在濫用而侵犯公民合法權利的可能性。這樣，對非政府組織的前述權力進行控制和約束，其必要性就不言而喻，必須通過制度安排，使其在行使權力的同時，遵循相應的程序，承擔相應的違規責任，進而促使其“規規矩矩”。正如有學者指出：在政府權力逐漸分散的今天，公共權力正大量地從政府轉移到非政府組織手中。只因為非政府組織在諸多社會領域起著不可代替的作用，享有并行使著許多的行政權。所以，當其中夾雜著各自利益沖突時，非政府組織難免成為利益的當事人或代言人，“基于利益最大化的本能，非政府組織必然會濫用行政權。” 同時，如前述，行使行政權的非政府組織，必然與被管理者形成一種不對等的關系。如果單純以民事規范來調整這類以實現公共利益為目的的公共行政管理關系， 則不僅管理目標無法實現， 被管理者權利無法保障， 而且對非政府組織本身也無從有效監督。因此，“以規范公共行政權力為內容的行政法來加以規制，對非政府組織的權力內容和運用程序包括相對人的救濟途徑等予以規范，合理而科學。” 換言之，一方面要保障非政府組織基于公共職能而產生的行政權，另一方面，又必須對其行政權予以有效的規制和控制。而有效控權的方式之一，就是要引入司法審查機制，讓后者承擔平衡利益、監護權力的角色。如此，必須賦予非政府組織以行政主體資格。但由于非政府組織的固有特征，有別于公權體制內的行政主體即典型的行政主體，因此，筆者認為，在理論上應當引入并確立非典型形態存在的理論架構，以滿足非政府組織的這種差異。

（二）保障相對人權益之需求

如上所述，非政府公共組織行使公共管理權力、提供公共服務時， 必然在一定范圍內對社會成員行使帶有一定管理性質行為的權力，相對應的，負有合法行使權力、不得侵犯社會成員權益的義務。無疑，這種管理和被管理的關系，不同于一般民事法律上的平等關系，因此需要以民事法律之外的行政法律來加以調整，在社會成員因非政府公共組織行使公權力的行為而受到侵犯時， 依托“行政法為其提供必要的救濟途徑”。 或者說，只有將非政府組織納入行政主體的范疇，才意味著非政府組織可以名正言順地成為行政訴訟的被告，進而在制度安排層面接受司法權的常態審查與監督，從而更好地維護與保障相對人的合法權益。

事實上，近年來實踐中出現的一系列對非政府組織提起的行政訴訟，也說明了維護相對人權益，正迫切需要此項制度安排。可以換位體會，當高校對學生的處分處罰決定不合理，以致于嚴重影響了大學生的生活，甚至影響其命運時，當行業協會作出的決定對其某成員意味著嚴重不公時，如何維護這些相對人權益，順暢實現權利救濟，自然成為行政主體理論要回答和解決的突出問題。盡管我國非政府組織成員一般情況下都是以自愿方式加入或者在理論上是“自愿”形式的，在權益受損時，在“理論上”也可以自愿退出組織，以行使私力自助權，來對抗非政府組織。但在許多行業組織中，比如律師協會、足協、會計師協會、執業醫師協會等，其實是強制會員入會的，不存在退會之說，即一旦出現權益可能遭受損害的情形，成員無法通過退出組織的方式來避免損害結果發生。如此，再加上二者在資源擁有、信息掌握、財力保障方面，存在固有或天然的優劣差異，如僅以調整平等主體的民事法律來規制、評判他們之間的行為，讓相對人按自力救濟規則通過自己舉證維護自己權益，無疑是“以卵擊石”的結局。此時，如果不允許組織成員對非政府組織提起行政訴訟，通過行政法律來規制和評判該些組織的行為，那無疑是對組織成員權利的公開漠視。

當前，法院在受理環節審查以非政府組織為被告的行政訴訟案件時，其實是遵循過去“行政訴訟的被告就是行政機關”的理論，來確定非政府組織在行政訴訟中的被告資格：首先以“非政府組織本身不是行政機關”為由，很自然地排除了非政府組織的行政機關資格，然后以其行為是否存在法律法規的授權或受行政機關委托的標準，來認定其是不是某一行政訴訟的被告，如果沒有，非政府組織就不能被認定為行政主體，不能作為行政訴訟的適格被告，相對人在程序上，就無法啟動行政訴訟程序，其權益自然也無法通過行政訴訟的方式來得以維護。此種做法，在方法上，權宜性色彩很濃，等于以實體上的審理結論來決定程序上受理與否，亦即，非政府組織行政主體資格的取得，僅是實務層面基于具體個案中的實體法上的某項明確規定，而不是基于制度層面賦予非政府組織以行政主體資格的常態性安排（只是其資格為非典型形態而已）來確定。顯然，這種“以實體標準來解決程序問題”的行政主體資格判斷方式，有違起碼邏輯，在實務層面，系一種治標不治本的做法，于法理角度，無法找到理論支撐依據。在我國現行立法的背景下，在行政訴訟被告只能是行政主體的前提下，只有賦予非政府組織以常態性固有的行政主體資格之特質，才意味著非政府組織作為行政訴訟被告不是基于個案的判斷或選擇，而是通過預設性制度安排，來實現對相對人權益的維護與保障。換個角度說，要真正實現對相對人利益的維護與保障，必須有合理而常態的救濟渠道，而只有將非政府組織確立為非典型的行政主體，使之成為行政主體的一部分，行政訴訟才能成為相對人實現權利救濟的一種正常選項。

綜上分析，筆者認為，對相對人劃分權益保障的最恰當的呼應，就是在制度層面賦予非政府組織以行政主體資格或地位。盡管非政府組織與典型的行政主體之間存在差異，但我們不能據此而將其排斥在外，相反，完全可以將其定位為非典型形態的行政主體，將其納入行政主體理論體系中。如是，既讓非政府組織與國家公權機構作出明晰的區分，防止其披上“官”的色彩，自覺不自覺地將自己“滑入”官方序列，又不排除其作為行政訴訟被告的固有資格，以維護相對人之權益。

（三）行政主體多元化的呼應

傳統行政法中，行政主體的概念是基于國家主權理論而存在的。在社會發展的初級階段，國家幾乎對各類社會管理事務大包大攬，行政權也主要是由傳統典型行政主體即政府機關來行使。時至今日，隨著社會的進步和發展，國家職能日益增多，社會管理事務愈發復雜，僅靠政府部門來進行社會資源配置，推動社會事務管理，已經顯得有心無力。在行政管理體制改革的背景下，有限政府的理論受到追捧，政府也逐步改變了以往大包大攬的作風，將權力讓渡出一部分，這給了非政府組織以發展的空間和機會。亦即，在社會經濟文化發展多元化、社會職能多元化的背景下，除了國家機關這一典型的行政主體，自然的，出現了大量非政府組織來行使公共權力、履行社會管理事務。它們因此也成為現代行政活動中不可或缺的一部分。行政機關可以被視作典型的行政主體，而非政府組織則可以被視作非典型的行政主體。從典型到非典型，行政主體的范疇在不斷擴大，客觀上正契合了現代行政主體多元化的基本特征，豐富了行政主體理論。誠如薛剛凌教授在其主編的《行政主體的理論與實踐》中提出：“行政主體應該被視為多元化公共行政下的秩序體”（中國方正出版社，2009年4月，第15頁）。郭道暉教授也曾指出，在多元化發展趨勢日盛的今天，國家行政機關無法獨享行使行政權，“其行政權應部分地還歸于社會主體。” 國家機關應當專心于宏觀事務管理，將具體的行政事務管理下放給各社會組織。尤其，于我國而言，行政分權是建設服務型政府的題中之意。這就同時意味著，行政管理權力不再僅有行政機關來行使，而應由多元主體來共同行使。這是行政權發展的大勢所趨，我國應該順應這一趨勢的呼應。因此，在維護行政機構作為行政主體的“宗主”地位即典型形態角色外，必須在行政主體的類型上，輔以非典型之形態。筆者認為，非政府組織正是該非典型形態的典型載體。

（四）自身發展和規范的需要

當前，我的非政府組織發展還存在諸多問題，最主要體現為主體資格不明，尤其一直在“非官非民”、“二政府”狀態中“打轉”，欲罷不能。這些問題，客觀上使非政府組織行使公共權力的空間和方式受到不當限制，無法發揮應有的社會功能。究其原因，一方面是政府的過多控制與干預；另一方面是因為其自身主體法律地位不明導致其發展出現無序與混亂。為了規范非政府組織發展，充分發揮其在社會公共管理中的作用，客觀上有必要將其確立為一種與典型行政主體有所區分的另一種形態的主體角色，以保障和監督其行使公共行政權力。通過賦予非政府組織非典型的行政主體資格，正好一方面為其擺脫政府機關不當的制約與束縛，提供制度保障，使其借助于行政主體資格來更加獨立地行使公共行政權力，進而實現非政府組織固有的獨立性，或者說使其獨立性得以名正言順；另一方面，也意味著從法律層面明確了非政府組織的法律地位，改變非政府組織進行各項活動時“師出無名”的尷尬局面，可以更好地保障了非政府組織行使公共行政權力。這對于實現非政府組織穩定與長遠發展無疑是有利的。

與此同時，非政府組織行政主體地位的確定，將使其能夠常態性接受司法等公權力的監督，這必將大大提升其發展的法治化程度。當前，非政府組織運營中的行政化、營利化傾向日趨嚴重，導致其運行中民主程度低，決策透明度差，暗箱操作等各種腐敗現象叢生，權力濫用和權力缺位較為嚴重，這些都直接影響了非政府組織的公信力，進而出現各類糾紛和矛盾。顯然，提高非政府組織運行的法治化程度，離不開一套完善的自律機制，只有通過健全的自律機制，才能確保其沿著正確的軌道運行和發展。而將其納入行政主體范疇，在制度層面賦予其非典型的行政主體資格，允許其作為行政訴訟的被告，以引入既定的司法審查評判程序，是督促其自我完善，健全自律機制，消除前述現象的制度保證，也是督促非政府組織健康發育發展的有效途徑。

五、結語

理論研究應當對現實的發展做出反應。當前，非政府組織方興未艾。拙文是對非政府組織行政主體資格問題所作的一些思考，核心觀點是：應對當下的行政主體理論進行必要修正，把行政主體作典型與非典型的區分，非政府組織應屬于非典型的行政主體。這樣，一方面使現有的行政主體理論模型更具有包容性，另一方面，又解決了非政府組織的主體資格的問題。這對非政府組織的制度建設，應有所裨益。