村民參與基層治理困境研究

摘 要 當前我國正處于全面建成小康社會的關鍵時期，農村基層治理的好，有利于全面小康奮斗目標的早日實現。本文以河北省L村基層治理中村民參與的實際狀況為例，分析村民政治參與困境與原因，并以參與制度和方式的創新推動農村治理的發展，進而為村民政治參與提供依據。

關鍵詞 基層治理 村民參與 困境

作者簡介：李佳，東北師范大學政法學院，碩士研究生，研究方向：當代中國政治發展。

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.057

一、村民參與基層治理的內涵與特點

學術界對于農村基層治理這一概念有不同的提法，比如“農村社會治理”、“鄉村治理”和“村級自治”，但其內涵都有著一定的相似性或相關性，即基層治理就是基層治理主體通過一定手段或方式進行自主管理的過程。綜合學術界的主流觀點以及調研實踐得出村民參與的三個要素，即主體，方式和客體，因而我認為村民參與是村民通過參與本地區公共事務管理以影響公共生活和政策制定的一種政治行為。

當代村民政治參與與以往相比呈現出三方面新特點：首先，參與過程民主化。村民參與基層治理不同于傳統的村務管理和鄉村治理的“官本位”，它更強調農民自身的主體作用，即“民本位”；其次，參與形式多樣化。在以往的村務管理中，村民和基層自治組織要“聽話”，政府說了算。而現在村民則可以通過村民代表大會、村民議事會等多種形式參與基層治理；再次，參與內容廣泛化。這主要表現在參與主體和參與范圍兩方面，隨著基層民主政治的不斷深入發展，農民和農民自治組織在社會治理中的地位和作用越來越突出，通過調研得到，L村農民的政治參與占總人數的60%左右，參與范圍也涉及到了社會生活的方方面面。

二、村民參與基層治理的困境

（一）村民參與的政治效能感低

坎貝爾認為：政治效能感是指一個人認為自身的政治參與行為影響政府決策和政治體系的能力，認為其行為對整個政治過程能夠產生作用力的感覺或信念。一般來說，政治效能感強的人比政治效能感弱的人會更多的參與政治活動。L村的農業人口占據村民的絕大多數，村民參與政治的效能感還不高，這主要表現在行動力上。由調研得到，約有60%以上的村民們都希望擁有話語權，對于村務也有一定的意見和見解，但村民主體意識還很淡薄，往往顧慮自己不是村干部，以及“人微言輕”的傳統觀念，將自己定位于被管理者的角色。也有人考慮到自身的文化水平不高，參與能力有限，又忙于賺錢養家，沒有時間參與這類事務，因而并沒有采取實際行動參與到基層治理中。

（二） 村民制度性參與不足

所謂制度性政治參與是指公民依據國家的憲法、法律、法規等所規定的程序，參與公共事務和國家事務的行為。它強調的是政治參與行為的法制化、制度化、程序化和規范化。通過調研得到，村民在政治參與的過程中基本上處于無組織狀態，村民在遇到問題時首先想到的往往是非制度化途徑，其最極端的表現形式就是群體性事件。從全國范圍來看，各地在處理群體性事件時一貫采用維穩的方式，要么安撫，要么以暴制暴，這不僅對問題的解決起不到根本性的作用，反而會造成了官民之間更嚴重的對立，使治理陷入越治越不穩的死循環。L村雖然沒有出現嚴重的群體事件，但也只有約20%的村民表示會采用村民代表大會等正規程序，更多的人在現實問題面前還是會采取一些較為激進和極端的方式，如村民大鬧政府辦公室、集體上訪等。非制度化政治參與方式往往涉及范圍廣，影響惡劣，還會在一定程度上出現“滾雪球效應”，嚴重影響了農村社會的安定和諧。

（三） 村民參與基層治理過程中監督乏力

從實行基層自治以來，我國農村形成了以鄉鎮黨委為權力中心，鄉鎮政府為治理主體，村民自治組織以及普通村民為次要治理主體的多元化治理結構。在農村基層治理的實踐中，政府領導村委會，村黨委監督村委會，上級領導并監督下級，村委會接受領導和監督的同時又要領導和監督村民，呈現出一種單向度的領導和監督關系，本應作為最主要治理主體的村民成為基層治理中最富于形式主義的薄弱環節。通過調研得到，在L村有22%的村民認為監督無力，還有56%的村民表示不清楚，只有22%的人認為村民監督有力，這直接反應了農村基層治理中村民監督乏力的狀況。

三、村民參與困境產生的原因

（一）村民主體意識不強，參與能力有限

村民政治參與效能感較低主要出于主客觀兩方面原因，在主觀方面，村民政治參與的主體意識不強，主要表現在三方面：一是由于受到傳統觀念的影響，村民一直將自己置于被管理者的角色，缺乏主人翁意識；二是由于以往的政治參與效果不佳導致村民對政治參與失去信心，不愿意再積極參與；三是人們認為參與政治無意義，組織會作出最適合的安排，出于這樣考慮的人們較為被動。在客觀方面，參與能力有限是導致村民參與效能感低的又一重要因素，政治參與能力在某種程度上與文化水平和識字率呈現出一定的正相關關系。通過調研得知，大部分中青年村民雖然已經接受了較為良好的基礎性教育，但多數忙于生計，無暇參與村務。而對于時間較為充裕的中老年村民來說，許多人都只有初中以下的文化程度，還有一部分村民目不識丁，文化水平不高是村民參與能力不足的重要因素。

（二）村民利益表達渠道不通暢，組織化程度不高

村民非制度化政治參與主要出于兩個方面原因，一方面村民的利益表達渠道不通暢，這方面責任主要在于村兩委和政府。在村務決策的過程中，村干部較少參考群眾意見，使得村務決策不能有效代表廣大村民的利益或者只能代表少部分村民的利益。同時，對于村民的實際需求和切實困難也做不到及時解決或準確的反映給上級政府，上傳下達工作不到位，造成上下信息不對稱，進而導致公共產品供給不均衡，公共資源配置不合理。而政府在問題出現時也往往不能積極主動迅速的進行協調處理，渠道的不通暢使得問題愈加難以通過程序化手段解決。另一方面，村民政治參與的組織化程度不高。村民尤其是農民具有植根于傳統思想文化中的小農意識，平時又習慣于自主化、直接化、分散化的處事方式，其組織性、紀律性本就比一些職業化群體低，更因為缺乏一套成熟的問題解決程序，容易在利益需求得不到滿足時表現的非理性和情緒化。

（三）治理主體監督作用有限，缺乏行之有效的法律規范

基層治理中監督乏力主要由兩方面原因造成。一方面，多元化、多層次的農村基層治理結構在制度設計層面本應使治理主體之間呈現出雙向度甚至是多向度的監督關系，但是在實踐層面，主體的權力大小往往實際上決定了主體作用的發揮程度，各主體之間權力地位的不平等導致監督作用微乎其微。由調研得到，大部分村民對于自治的概念和具體內容還較為模糊，不明確自己的權責，自然難以有效的發揮監督主體作用。另一方面，法律對于基層治理主體的權責規定還不夠明確具體。由于我國農村范圍廣大，涉及到的各種事務和利益訴求眾多，規定治理主體監督方面的相關法律規范尚不健全，進而出現權力的濫用和監督的隨意性問題。更重要的是，現有法律規范在執行上的不到位，使得村民政治參與過程中的監督環節極其薄弱。

四、完善村民參與基層治理的措施

（一） 提高村民參與的政治效能感

首先，要培育村民的政治參與意識。一方面，部分積極的農民和民間組織要起到引領作用，以身作則，帶頭參與村務管理，同時鼓勵村民親身參與，調動其政治參與的積極性、主動性和創造性，使村民在政治參與過程中找到自信和成就感；另一方面，要培育農村參與型的政治文化，營造適合于本地情況的政治參與氛圍，不斷強化村民的主人翁意識，使村民的政治參與行為逐漸成為一種慣例，以此來逐漸提高村民的政治效能感。

其次，要提高村民參與能力。第一，要不斷致力于提高村民的經濟收入，因時因地打造特色農業，創新發展方式，讓村民有時間和精力參與村務管理；第二，提高村民的文化水平，教育的發展有助于在根本上提高村民參與能力和效率，更好的為村務管理出謀劃策。在這一過程中，村兩委和政府要樹立現代治理理念，給予村民資金、技術、信息、教育等方面的鼓勵和支持，加強政治文化引導，使村民政治參與趨于常態化和良性發展。

（二） 促進村民政治參與制度化

關鍵是要暢通村民利益表達渠道，提高村民參與的組織化程度。第一，村委會作為村民與政府之間溝通的中轉站，承擔著上傳下達的重要任務，因此要定期召開村民大會或者是村民代表大會，做好中間環節。村干部要深入到百姓中去，搞好干群關系，廣泛采納村民意見，贏得百姓信任，理順官民關系；第二，政府也要積極配合，樹立現代政府觀念，政府人員要實現自身角色的準確定位，積極接待村民來訪，切實解決群眾問題，同時還要以制度法律規約政府行為，真正樹立起政府權威；第三，村民自治組織要發揮自身靈活、分布范圍廣、辦事方便的優點，通過定期走訪調查，聽取民意并向政府和村兩委反映群眾呼聲，使村民的利益和愿望通過組織化、程序化渠道得到表達，及時預防和緩解矛盾沖突。以上需要村兩委、政府、村民自治組織和村民共同構筑起一整套五位一體參與體系，各主體權責分明，各司其職才能更及時準確的代表、反應和表達民意，從而使村民政治參與真正實現組織化、程序化、制度化和規范化。

（三） 完善村民參與的監督機制

監督是政治參與的一項重要內容，同時也是政治參與程序有效運行的一道重要防線，首先，要建立健全以村民為主體的多方位監督機制。一是監督村民參政議政，保障村民表達合理的政見觀點的權利；二是監督政府官員的公務活動，使其提高行政效能，全心全意為人民服務；三是監督村兩委，增強其政治透明度，促使其辦事員盡職盡責，維護村民權益。通過多方面、多向度監督的方式，促使各監督主體明確權責，改善其監督乏力的狀況。

其次，要健全村民參與基層治理的法律規范。第一，應根據農村社會治理的現實需要，逐步探索和制訂新的法律法規，規范和調整農村治理主體的權力和責任以及主體間的行為關系。第二，應緊跟時代步伐，將時代發展的實際需要與基層治理的現實條件緊密相連，對現有農村基層治理相關的法律法規進行必要的修改、增補、刪減和完善。第三，應根據目前基層治理中干群關系的脫節問題，重新考慮對各主體的機構設置、權責劃分等問題進行制度性改革，有效改善法律約束乏力的現狀。

農村基層治理是一個動態發展過程，村民參與在農村基層治理中可以說處于核心的位置。必須充分調動村民的積極性，直接或間接的方式參與公共決策和公共政策制定，有效協調各種利益關系，化解矛盾，使與基層治理相關的政策更加科學合理并符合村民的利益，進而達到善治的目的。

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