全面二孩政策下婦女生育保障法律問題研究

摘 要 全面二孩政策實施后，對于母嬰和婦女權利的保障問題顯得更加重要。作為全面二孩政策的配套制度，我國的生育保障制度亟需與時俱進，滿足新時期的要求。本文主要通過分析生育保障法理上的價值追求，總結現行生育保障制度存在的問題和其自身的局限性，旨在為改革完善現行生育保障制度提出建設性的建議和解決方案，使其與時俱進，充分發揮其自身的價值和優越性。

關鍵詞 生育保障制度 全面二孩政策 政府責任 社會公平

作者簡介：李寧卉，遼寧大學法學院。

中圖分類號：D922.7 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.065

一、生育保障的理論基礎

（一）生育保障的概念

我國的生育保障制度是提供生育期間醫療費用和勞動中斷收入補償的一個社會保障項目。國家通過立法的方式，由國家和社會向因生育子女而導致勞動力暫時中斷的婦女，提供必要的醫療待遇和生育津貼，旨在保障婦女和新生兒的健康，幫助婦女早日恢復勞動能力，回歸工作崗位。由于生育保障屬于社會保障的一個具體范疇，生育保障在立法時體現了社會保障的基本原則和價值取向。

（二）生育保障的價值分析

1.社會公平原則

社會公平是社會主義法治的價值追求，也是立法者立法時追求的基本目標和核心價值。社會公平原則分為形式公平與實質公平，社會立法應以追求實質性公平為宗旨，實質性公平是貫徹社會保障立法乃至社會立法的統一理念，社會保障立法亦應是如此。生育女職工所面臨的生育風險，其實是一種綜合性風險，確立統一穩定的生育保障制度，切實保障婦女和新生兒的身體健康，維護婦女合法生育權益，是以《憲法》為依據，以《婦女權益保障法》為主體的婦女權益保障法律體系的本質要求。

2.傾斜保護原則

全面二孩政策下對女性生育權利的保障，是人權保障的基本要求。人權是弱勢群體法律保護的價值基礎所在，人權的平等性也要求對弱勢群體進行法律保護。生育保險將面臨生育風險的生育婦女作為弱勢群體予以傾斜保護，在面臨新生兒降生，開銷大增的情況下，原先家庭的收支平衡狀態很有可能被打破，所以，在生育期間應當給予產婦和新生兒更好更完善的待遇，提高基本生育津貼，提供和擴大免費基本生育服務范圍。此外，全面二孩政策實施后，高齡產婦的比例激增。高齡孕產婦由于年紀較大，懷孕期間患并發癥的風險更大。因此，我國政府應當充分發揮政府職能，為數量激增的高齡產以及貧困家庭婦女提供免費的基本醫療服務，體現人權保障的基本要求。

二、全面二孩政策下我國目前生育保障制度之立法困局

目前我國生育保障制度立法尚處初級階段，新形勢下難以發揮出真正的價值和作用，改革完善相關生育保障法律制度極具現實必要性。

以下是筆者總結的幾點現存立法上的不足與局限性，旨在完善生育保障體系，使全面二孩政策達到完滿的理想狀態。

（一）待遇標準模糊，生育保障制度公平性不足

全面二孩政策背景下，我國現行生育保障制度公平性不足，一定程度上制約了新形勢下生育保障制度的可持續發展。一方面，首先體現在待遇標準的不統一。關于生育保障方面的立法規定并不完善，在待遇標準上缺乏明確規定，地區和行業間差距明顯，缺乏統一的界定標準。

另一方面體現在地區發展不平衡。地區間的不平衡主要體現在經濟發達地區和落后地區。此外，同一城市、不同企業也是相差甚遠的。總體上表現出經濟落后地區生育保障政策和待遇落后于發達地區，農村落后于城市，最終導致生育保障制度發展極度不平衡，也致使大部分婦女的合法權益得不到保障。

（二）立法剛性不足，大眾認知程度低

我國生育保障相關立法的剛性不足。對于有意規避和違反生育保險規定的企業缺乏強制懲罰性措施，再加上生育保險制度中的生育保險在五大保險中，無論從資金規模上還是從受益對象上都屬于“小”險種，許多企業和地區對生育保險不予重視。

目前，生育保險在社會保險中的占比低，宣傳力度亦不足，老百姓對于生育保險的認知程度低，實際參保率不高。一方面，多數處于生育階段的婦女對自身所享有的特殊權益受到法律保護這一權利知之甚少。再加之生育保障的保障對象范圍狹窄，所以生育保障普及度低，人們對生育保障的認識普遍不到位。

（三）生育保障覆蓋面小，保險支付范圍狹窄

一方面生育保險的繳費渠道狹窄，保障對象單一。由于生育保險實行單位代替個人繳費的模式，部分企業不給職工繳納生育保險，職工想要自己繳費也無法參保，另外，自主創業者和無業者也因為沒有單位繳費而無法參保。且按照現行的 2012 年國務院頒布的 《女職工勞動保護特別規定》，絕大部分男性都被排除在生育保險的保障對象范圍以外。

另一方面，生育保險基金支付范圍狹窄。我國生育保險的一般規定包括生育醫療費與生育基金，根據《社會保險法》的有關規定，以及實務中各地區的具體情況來看，生產過程中產生并發癥及合并癥花銷的費用不在報銷的范圍內，且報銷部分也不及總體醫療費用的一半。在全面放開二孩政策的背景下，孕婦數量增長，部分晚婚晚育的女性在生育二孩時會邁入高齡產婦的行列，需要更長的帶薪休假時間、更好更多的醫療服務照顧，與生育一孩相比生育二孩的支出自然也會隨之增加，適當擴大生育保險支付范圍是順應新形勢的必然要求。

三、完善全面二孩政策下生育保障制度的建議

（一）加強生育保險立法，提高生育保障水平

生育保險是我國生育保障制度的一項重要內容，完善生育保險配套法律法規，使生育保險制度與國家人口法律政策有關規定相銜接，對于完善生育保障制度具有重要意義。

2017年2月4 日國務院辦公廳發布了關于印發生育保險和職工基本醫療保險合并實施試點方案的通知。雙險合并，將有效擴大受益面積，同時利用現行醫保成熟完備的信息系統提高辦事效率，節省保險成本。

另外，在擴大保險覆蓋面的同時，擴大保險支付范圍，減輕婦女的生育負擔。而生育保險基金從何而來，如何拓寬資金來源渠道則成了解決這一問題的關鍵所在。

我國應當實現資金來源多元化，基金繳費主體多元化，同時應當積極發揮政府職能，加大政府投入。目前我國的基金籌集渠道過窄，單位雇主負擔過重。我國可以借鑒一些西方國家按繳費主體繳費率的不同，由受保人，雇主和政府三方共同承擔生育保險基金，實現基金繳費主體的多元化。同時應當積極發揮政府職能，加大政府投入，由國家承擔更多的責任。《社會保險法》第七十一條也表明立法者意識到政府應當在社會保障中發揮一定的職能。

（二）保障父親的帶薪育兒假，父母共擔生育責任

全面放開二孩政策，婦女負擔加重，男性職工需要更多的時間照顧妻子和孩子，借鑒國際經驗，保障父親的帶薪育兒假，是對男性育兒責任分擔和權利共享的確認，有利于消除性別歧視，有效推進性別平等。

目前，男性帶薪“育兒假”成為國際社會的普遍做法，通過立法規定男性帶薪“育兒假”的國家已達78 個。而我國現在仍然以女性產假為主，缺乏國家層面男女共享育兒假的規定。生育不是女性的專屬責任，男性同樣需要承擔生養子女的責任，養育需要父母共同承擔責任，保障男性育兒假，有利于增強父親的責任意識，推動男女性別平等，助力二孩新政策。

（三）完善托幼公共服務體系，充分發揮政府職能

隨著全面放開二孩政策的推行，高齡產婦激增，為了保障高齡產婦及新生兒的健康安全，政府應當充分發揮其社會公共服務職能。

一方面，政府應當加強監管職能，督促有關法規政策的全面落實，同時強化社會輿論監督，保障法律法規的貫徹執行，對嚴重侵害女職工生育權益的給予曝光。

另一方面，政府應加大財政支持力度，強化配套的公共服務資源與設施。全面放開二孩政策背景下，面對“生”還是“不生”的選擇，人們的焦點大多數集中在“生了誰來帶”和“生了怎么養”上，即更多的人把焦點放在了生育二胎的成本問題上。日漸衰老的祖父母、外祖父母已經無力再隔代撫養新出生的孫輩，而新生兒父母們難以承受過于高昂的社會養育成本。對于這樣的難題，公共托幼服務的社會需求應然而生。

托幼是一種公共服務，既具有保育、教育幼兒的功能，又有利于解除家庭后顧之憂、促進女性就業。隨著“全面二孩”政策的放開，公共托幼服務的發展已經成為一個社會性問題。大力發展公共托幼服務，保障孩子入托，是“全面二孩”政策順利實施不可或缺的因素。

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