“三權分置”制度下農地流轉程序規范管理失衡問題研究

陳一蕾　李玙成　程官文

摘 要 2014年，新一輪的農村土地制度改革試點春潮開始涌動。連續3年的中央一號文件對“農地流轉”、“三權分置”問題進行探討。但其核心都是三權問題的內容，而對相關流轉程序著筆甚少，幾近為零。而本文認為，“三權分置”問題至今仍未完全落實，不單單是因為三權內容的模糊，與流轉程序的不規范也有關系。本文總結農地流轉中出現的問題，分析原因，從農民、政府和工商資本三個方面探討流轉程序對其影響，并提出相關解決措施，最終給出立法建議。

關鍵詞 土地流轉 規范管理 審查監管

作者簡介：陳一蕾、李玙成、程官文，四川農業大學。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.080

一、農地流轉程序規范管理概述

從2018年中央1號文件首次提出宅基地三權分置可知我國農地“三權分置”制度在穩步推進中。而土地制度的不斷完善也使農地流轉面積逐漸擴大，從2015年家庭承包經營耕地中33.3%發生流轉變為2016年35.1%的承包戶流向其他經營體。但是，如火如荼的農地流轉活動并沒有與之匹配的流轉程序規范存在，以至于我國目前農地流轉仍存在混亂性，不規范統一。中共中央近年來也在不同的規范性文件中強調加強土地流轉的管理與服務，以達到持續推進三權分置制度改革的目標，并最終解決困擾我國多年的三農問題。

本文所討論研究的農地流轉程序指農地流轉辦理程序，指擁有土地承包經營權的農戶經過申請、辦理相關手續將土地經營權轉讓給其他農戶或經濟組織的流轉過程。并且，研究范圍僅為其中的審核、登記部分。

二、農地流轉程序規范管理的發展中出現的問題

（一）農地經營權流轉期限不一，管理混亂，約束力低

雖然中共中央辦公廳，國務院辦公廳在《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中明確指出了流轉期限應由流轉雙方在法律規定的范圍內協商確定，但是在實際中并沒有相關法律文件或者條文規定了確切的流轉期限，導致各地流轉期限不同，長短不一，對規范管理、有效約束不利。并出現了流轉期限過短或過長，雙方權益受侵害的現象，極大地挫敗了主體參與積極性。

（二）農地流轉后非農、非糧用現象泛濫

主要有兩方面原因：第一，頂著農業觀光旅游的幌子，進行資本活動。在李毅、羅建平等人對浙江A鄉進行農地流轉中發現：A鄉農業用地在流轉前用于“種糧”與“種植蔬菜”用途的比重為92.2% ，而流轉后這一比重驟降至12.6% 。 而與農業用途存在明顯差別的邊緣化農業開始興起（例，觀光農業、休閑農業），大有取代傳統農業之勢。第二，工商資本翻炒土地，抬高地價。在沒有嚴格管控治理的情況下，工商資本擱置租用土地，坐地起價，再流轉于他人的現象層出不窮。以至于農地流轉后非農、非糧用現象泛濫。

（三）沒有切實解決農地流轉以“口頭協議”訂立契約關系的習慣

鄧定國，張華東在對廣元市蒼溪縣進行農地流轉情況調查時發現代耕代種土地流轉都是口頭協議，無流轉合同，或合同不規范，全縣無合同的占流轉總面積的 11%。全縣按照省級示范文本簽訂合同的面積僅占 30.4%，在縣農業局合同登記備案的僅占 0.8%。 不僅是蒼溪縣，全國農地流轉地區都或多或少的存在“口頭協議”的情況，這對后期劃分責任極為不利。

（四）缺乏對交易主體的審查和監督

在多數情況下，我們并沒有對農民是否愿意流轉土地，是否同意以此價格流轉或者流轉給此人進行考察，以致削弱農民的農地流轉主體性。同時，對于工商資本是否有能力流轉土地，開展規模化農業以及后期是否進行土地農用等都沒有進行審查監督。

三、農地流轉程序規范管理失衡產生的原因

（一）市場經濟條件下農戶與工商資本的市場抉擇

現階段，農地流轉程序管理失衡的一大重要表現，即是農地流轉后非農、非糧用現象泛濫。而造成非農、非糧用現象泛濫的原因，則是市場主體作出了土地非農、非糧用的市場抉擇。導致這一抉擇的原因主要有兩方面：

一方面是農業規模經營主體的虧損問題。首先，由于生產成本特別是土地、勞動力成本的上漲，許多農業生產規模經營主體長期在盈虧平衡點附近掙扎；其次，由于部分地方政府片面推動規模經營，導致部分生產主體出現經營規模過大，超出其經營能力，進而出現虧損現象。相比之下，利用農地從事非農、非糧活動收益較高，現階段的違法成本又較低，經營者選擇將農地非農、非糧用也就成為自然的現象。

另一方面，盡管《土地管理法》禁止耕地非農、非糧用，但目前法律法規及相關政策對土地流轉受讓主體資格缺乏限制，任何非農主體皆可進行農地流轉，進而成為農地經營者。而同時目前土地監察執法力量存在較為薄弱的現狀，較難在非農、非糧用現象出現后予以糾正。在此前提下，市場主體選擇土地非農、非糧用所受的實際限制也就較為有限了。

（二）地方政府的利益趨向與政策執行偏差

自中央出臺新的農村土地改革方略以來，各級政府加大了對農地流轉的干預程度，農地流轉出現了從農民自發向政策推動的轉變。然而，由于地方政府的利益趨向與政策執行偏差，政府干預下的農地流轉出現了程序管理失衡現象。

為了推進黨中央出臺的農地流轉有關政策，地方政府往往習慣于向村鎮干部分配土地流轉任務，而為了達成上級攤派的農地流轉任務，村鎮干部往往利用行政權威，以強制或半強制的手段迫使農戶轉出土地。同時，雖然部分地方政府倡導農地流轉委托代理制，但由于村鎮干部自身認知和能力無法滿足農地流轉管理需求，導致在農地流轉委托代理中出現諸多程序性、法律性問題，使得農戶利益受損并影響農地流轉政策公信力。

（三）農村自發流轉行為與程序規范性要求的矛盾

在政府加快推進土地流轉政策前，在農村即存在著村民間自發的土地流轉行為。這些流轉多見于親戚、鄰里或同村村民之間，由于農村熟人社會的倫理道德習慣，流轉往往以口頭約定或非正式的書面合同形式進行，這與土地流轉程序規范性的要求相矛盾，并顯著增加了諸如私自變更土地用途、變更期限等違約行為的發生率。而在行政力量大規模介入土地流轉后，由于這種流轉屬于自發行為，一些村干部并不認同此類土地流轉，當自發流轉與政策導向下的整體流轉相沖突時，甚至一概而論地認定原有流轉行為失效。盡管國家《土地承包法》明確要求堅持“依法、自愿、有償”原則，要充分尊重農戶的主體地位，但農戶自發流轉行為與程序規范性要求的矛盾依然較為突出，亟待解決。

（四）農地流轉程序規范相關立法滯后

我國目前并沒有對土地流轉程序規范進行明文規定，相關立法滯后。比如，《土地管理法》等相關法律文件和關于“三權分置”的相關政策都對農地流轉程序規范問題言之甚少。如果沒有法律的保障，一切程序規范都將成為空談，所以相關機關應該明確劃分土地流轉程序規范，做到因地制宜。

四、農地流轉程序規范管理失衡的重大危害

農地流轉程序規范管理失衡將削弱農民參與土地流轉積極性。由于農民在農地流轉中處于相對信息弱勢的地位，在程序規范管理失衡出現時，農民不信任農地流轉的可能性會增加。同時，農地流轉程序規范管理失衡導致的契約風險，也會對農民參與農地流轉的積極性產生影響。

農地流轉程序規范管理失衡將導致農地交易市場混亂，威脅國家糧食安全。

流轉程序規范管理失衡帶來的耕地非農、非糧用現象泛濫，以及土地撂荒、“毀約棄耕”等問題，將壓縮糧食種植面積，甚至可能威脅我國1.2億畝耕地紅線。

農地流轉程序規范管理失衡與 “三權分置”改革的目標相抵觸。程序規范管理失衡阻礙農村土地流轉，而“三權分置”的重要目標即是推動土地流轉。同時，只有理順農地流轉程序規范，農民才能信任“三權分置”政策。

五、“三權分置”下農地流轉程序規范管理機制的構建

農地流轉是一種市場行為，而在市場活動中，市場規范對市場經濟的發展是相當重要的。不論什么事情都要有相應的規范來約束，這種事情才能健康發展，市場也不例外。 所以，為了保證土地流轉市場的健康發展，基層政府應該充分保障農民主體地位和合法權益，積極履行公共服務與管理職責，建立健全農地流轉程序規范管理機制。

（一） 建立起專門負責農地流轉的農民自治組織

中共中央提出“要探索符合各地實際的村民自治有效實現形式”，其目的是為了防止公權力濫用和保障村民權利。為使自治組織能夠有序運轉，必須嚴格確定其運行模式，保證權力行使規范性。考慮到農民自身的文化水平和法律意識，為充分保障他們在土地流轉中的合法權益，建議農民自治組織的工作分為三大塊：宣傳、組織、后期服務。宣傳部分，主要可以通過走訪、廣播和建立網站等方式公布最新的土地流轉資訊，相關政策法規以提高農民的知情權。組織則是了解農民的流轉意向，相關要求，并最終整理提供給有關部門。后期服務的作用在于落實土地流轉完成后農民權益問題，和監督流轉土地的使用情況（是否荒廢、是否務農）。

（二）建立健全政府對土地流轉的服務、監管機制

在2018年的中央一號文件中，中共中央強調加強“三農”工作隊伍建設，尋找懂“三農”的領導班子，政府工作越發在農地流轉中凸顯重要地位。

1.健全服務機構

要加強基層工作人員的服務意識，堅持“從群眾中來，到群眾中去”的不變真理。完善職能分布，加強自身建設，提高法制意識和法治能力。明確土地流轉中的產權關系，嚴格登記制度，及時公布信息，規范合同簽訂，并對流轉情況及時登記建檔。

2.實行部門聯掛

政府執政要防腐化，要避免“街頭官僚”的自由裁量權濫用和“只手遮天”的強權主義。通過縣級相關部門實行聯掛制度，相互監督，錯案連罰，減少腐化，規范流轉辦理、審查程序。但在聯掛中仍以農業部為主，其他部門輔之。

3.嚴格審核管控

嚴格審查管控，主要是要規范流轉行為，健全審核機制，做到有效監督。規范的流轉行為，是在合同交易雙方都自愿，完全知情的情況下開展的一種法律行為。在開展流轉活動期間，不允許政府越權干預，充分保證主體性。政府還要監督合同的簽訂，流轉期限、土地用途、違約賠償、能否抵押擔保、再流轉等關鍵問題都要在合同中有所體現。審核機制，主要是對政府行為的限制。縱使有聯合行政的保障，也難以避免“官官相護”，所以要設置一個單獨的監督機構，保障行政程序性，規范性，保護群眾權益。

（三）創設完善農地流轉程序規范相關立法工作

科學技術的發展會促使一套全新的制度的產生 ，而生產力