脫貧攻堅(jiān)要處理好“扶”和“救”的關(guān)系

文／烏日圖

精準(zhǔn)脫貧是決勝全面建成小康社會的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。在通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批、移民搬遷安置一批、低保政策兜底一批、醫(yī)療救助扶持一批的“四個一批”脫貧攻堅(jiān)行動計(jì)劃中，低保和醫(yī)療救助都屬于社會救助制度范疇，就業(yè)也和社會保障密切相關(guān)。在集中精力完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的同時(shí)，有必要對我國扶貧政策和社會救助制度從理論到實(shí)踐方面進(jìn)行認(rèn)真的研究和總結(jié)，這既對當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)工作有現(xiàn)實(shí)意義，也是“后小康時(shí)代”扶貧工作和社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展的需要。

密切配合打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

習(xí)近平總書記指出，“在扶貧的路上,不能落下一個貧困家庭，丟下一個貧困群眾?！弊屫毨丝诤拓毨У貐^(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會是我們黨的莊嚴(yán)承諾。黨的十八大以來，黨中央把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，在全國范圍全面打響了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。5年來，累計(jì)脫貧6600萬人以上；貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2017年底的3.1%；完成異地扶貧搬遷530多萬人；貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增幅高于全國平均水平，貧困群眾生活水平明顯提高，貧困地區(qū)面貌明顯改善，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展。

在肯定成績的同時(shí)也應(yīng)該看到，脫貧攻堅(jiān)面臨的任務(wù)依然艱巨。到2017年底，全國還有3046萬農(nóng)村貧困人口，平均每年需要脫貧1000萬人，而且越往后，就越是難啃的硬骨頭。根據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)在江西、甘肅、安徽貧困村落的調(diào)查，在貧困人口中，因老弱病殘致貧的占45%左右，有的村莊甚至占到50%以上；因各種災(zāi)害致貧的占20%左右；因?qū)W致貧占10%左右；因缺乏勞動技能等條件貧困的占10%左右；其他原因致貧的占10%左右。國務(wù)院扶貧辦提供的有關(guān)資料也反映，目前的貧困人口中，主要是殘疾人、孤寡老人、長期患病者等“無業(yè)可扶、無力脫貧”的貧困人口以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困群眾。按照這樣的貧困人群類型分布分析，現(xiàn)有的3000萬左右貧困人口，靠開發(fā)生產(chǎn)等就業(yè)方式脫貧只能解決少數(shù)人，還有2000萬左右貧困人口要依靠低保、醫(yī)療救助等社會救助制度脫貧?？梢哉f，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)能否完成，關(guān)鍵要看社會救助制度能不能兜住底。根據(jù)民政部介紹，2017年全國農(nóng)村低保已經(jīng)做到了應(yīng)保盡?！，F(xiàn)在看來，社會救助又面臨新的任務(wù)，因?yàn)檫@2000萬左右的貧困人口既是扶貧對象，也是社會救助對象。未來3年里，社會救助必須將這些貧困人口納入保障范圍。

由于脫貧攻堅(jiān)涉及到兩種制度、兩種標(biāo)準(zhǔn)和兩套管理體制，因此要搞好扶貧和社會救助制度的銜接，堅(jiān)持既要精準(zhǔn)扶貧、也要精準(zhǔn)救助的原則。要做到精準(zhǔn)，首先要區(qū)分出哪些是貧困人口以及致貧原因。

對于那些有勞動能力和就業(yè)愿望的貧困人群，要通過生產(chǎn)扶貧的途徑幫助其靠自身勞動脫貧，如鼓勵企業(yè)積極吸納貧困人群就業(yè)，對招聘貧困人員達(dá)到企業(yè)職工人數(shù)一定比例的，給予稅收減免或財(cái)政補(bǔ)助；各地政府要將一定比例的公益性崗位留給貧困人員，消滅農(nóng)村的“零就業(yè)”貧困戶；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新農(nóng)村建設(shè)要和扶貧開發(fā)結(jié)合起來；加大就業(yè)培訓(xùn)力度等?？傊敕皆O(shè)法幫助貧困人員就業(yè)，防止簡單化地將這些人納入到低保范圍。

要搞清楚低保對象和扶貧對象哪個更貧窮，盡快按照中央的要求，統(tǒng)一低保和扶貧的保障標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在有些地方低保待遇超出扶貧標(biāo)準(zhǔn)很多，如中部省份某地2017年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為4320元，當(dāng)年按現(xiàn)價(jià)計(jì)算的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)是每年2952元，低保標(biāo)準(zhǔn)比扶貧標(biāo)準(zhǔn)高出46.3%，低保對象中建檔立卡的扶貧對象占到58.9%。低保標(biāo)準(zhǔn)大幅高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)，使得有勞動能力人群比不勞動享受國家福利的低保人群的生活水平還差，這無疑會挫傷勞動者靠自身努力脫貧的積極性。

精準(zhǔn)醫(yī)療救助主要是將因病致貧的貧困人口納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)。國務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計(jì)表明，2016年底因病致貧占貧困人口的42%，所以要通過醫(yī)療救助脫貧一批，即通過社會救助部門給予全額或部分代繳醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的方式，確保所有因病致貧的貧困人群都能夠被納入到城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度體系中，使他們平等地享受到國家提供的基本醫(yī)療保障待遇，而不是單獨(dú)建立一個新的醫(yī)療保障制度，也不宜采取發(fā)放臨時(shí)性的醫(yī)療救助補(bǔ)助金的方式。

2017年9月29日，湖北秭歸。國家電網(wǎng)公司出資4.37億元捐建湖北的236個村級光伏扶貧電站開始發(fā)放第一筆收益。

扶貧和救助的演變和發(fā)展

解決貧困幾乎是所有國家都面臨的挑戰(zhàn)，大多數(shù)國家都只有一種制度或政策措施來解決貧困問題。我國由于歷史的原因，從上世紀(jì)80年代開始形成了兩種解決貧困的政策和制度，即扶貧政策和社會救助制度。

我國傳統(tǒng)的扶貧和社會救助是兩種不同的政策和制度。首先是對象不同。扶貧對象是有勞動能力和勞動愿望的人；而社會救助對象，在早期被稱為“五保戶”（保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬），后來規(guī)范為“三無人員”，即無勞動能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人。雖然扶貧對象和救助對象都是困難人群，但人群性質(zhì)和困難程度不同。扶貧對象是由于受到自然條件和人為因素等外部環(huán)境影響而不能獲得勞動機(jī)會導(dǎo)致階段性貧困；救助對象是由于年老、殘疾、幼小而沒有勞動能力又沒有贍養(yǎng)、撫養(yǎng)人而面臨生存困難，相當(dāng)一部分是屬于永久性的貧困。其次是扶救方式不同。扶貧工作是通過生產(chǎn)開發(fā)、促進(jìn)就業(yè)和改善環(huán)境，幫助貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶動貧困人口脫離貧困，是針對地區(qū)不對人；而社會救助是國家對符合條件的生活困難人員給予保障基本生存的救助，是對人不對地區(qū)。另外資金來源也不完全相同。扶貧資金既有財(cái)政資金，也有企業(yè)、社會資助和信貸資金等，而社會救助則完全由財(cái)政提供資金?？梢?，扶貧作為一項(xiàng)長期政策和社會救助作為一項(xiàng)制度安排是區(qū)分得很清楚的，那么是什么原因?qū)е履壳暗膬煞N制度相互交叉、融合呢？

要回答這個問題，首先要了解這兩種制度的歷史淵源。從解放初期到改革開放前的30多年里，受“左”的思想影響，我們不承認(rèn)在社會主義國家還有貧窮，因而也就沒有扶貧政策和制度，但是我們有針對特困人群的社會救助制度，這也可以理解為當(dāng)時(shí)的國家扶貧制度，只是覆蓋的貧困人群范圍有限。新中國建立初期在農(nóng)村實(shí)行的社會救助制度主要是對沒有勞動能力、生活沒有依靠的鰥、寡、孤、獨(dú)者，給予保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬(兒童則為保教)，簡稱“五?！?。人民公社時(shí)期，對五保戶實(shí)行集中供養(yǎng)，1958年開始在全國農(nóng)村興辦敬老院，到上世紀(jì)80年代全國農(nóng)村已有敬老院36600多所，這種救助方式被稱為是“院內(nèi)救助”。新中國成立以后的30多年，由于各種天災(zāi)人禍，特別是“文革”十年浩劫，農(nóng)村的貧困狀況十分嚴(yán)重，部分省區(qū)市的地區(qū)和縣整體貧困問題突出，而社會救助解決不了這種區(qū)域性的貧困問題。1986年，國務(wù)院成立貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993年更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組），標(biāo)志著扶貧作為黨和政府的一項(xiàng)重要工作部署，開始了有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)活動。1992年鄧小平南巡講話時(shí)發(fā)出了“社會主義要消滅貧窮”的號召，進(jìn)一步推動了這項(xiàng)工作。1994年《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》提出在20世紀(jì)的最后7年，集中力量基本解決全國農(nóng)村592個貧困縣脫貧和8000萬貧困人口溫飽問題的工作要求。從這個階段開始，扶貧工作和社會救助兩種制度同時(shí)存在，但工作不交叉，因?yàn)樯鐣戎轻槍μ乩巳旱摹霸簝?nèi)救助”體制，而扶貧是通過發(fā)展生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)區(qū)域性脫貧。2007年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》要求，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入低保范圍。低保對象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民。從此，社會救助制度從傳統(tǒng)的“院內(nèi)救助”發(fā)展到更廣泛的“院外救助”。同時(shí)，“大水漫灌”式的扶貧政策和措施存在的一些弊端也逐步暴露，如在貧困地區(qū)真正享受到優(yōu)惠政策和受益扶貧資金的往往是非貧困人群，一些地方開始有了精準(zhǔn)扶貧的意識，在扶貧工作方式上逐步將扶貧范圍下沉，從過去的扶貧縣到扶貧鄉(xiāng)，再到扶貧村，最后到扶貧戶。扶貧走到這一步就和最低生活保障在保障對象和工作方式等方面沒有太大區(qū)別了。黨的十八大以后，精準(zhǔn)扶貧成為扶貧工作的中心任務(wù)。2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確提出把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略，在繼續(xù)實(shí)行產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、異地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等措施基礎(chǔ)上，實(shí)行低保兜底脫貧。從這時(shí)起，扶貧和社會救助就同時(shí)服務(wù)于當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。由于兩種制度并行，難免會產(chǎn)生一些因保障對象重疊，工作相互交叉而造成的扶貧救助資金使用分散、效率低、管理成本高等問題，盡管中央已經(jīng)出臺政策要求加強(qiáng)銜接，但體制問題還需要從根本上解決。

重視長遠(yuǎn)制度安排

扶貧工作和社會救助制度都是國家民生事業(yè)和社會保障制度體系的重要組成部分。當(dāng)前，要集中精力打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的所有農(nóng)村貧困人口脫貧。然而，貧困是相對的， “后小康時(shí)代”又將面臨新的脫貧任務(wù)，因此從現(xiàn)在起就要著手研究完善現(xiàn)行的扶貧政策和社會救助制度體系。

一是整合扶貧和社會救助制度。2020年我國全面步入小康社會后，現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下的區(qū)域性貧困和貧困戶都不存在了，一些在脫貧攻堅(jiān)階段因特殊時(shí)期、特殊環(huán)境下實(shí)施的“輸血”性質(zhì)的救急政策要盡快轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅睓C(jī)制，比如異地搬遷不可能再長期實(shí)施。產(chǎn)業(yè)扶貧也要步入正軌，所有為解決貧困人群就業(yè)而實(shí)施的生產(chǎn)自救和項(xiàng)目開發(fā)，以及一些地方政府為快速解決貧困人口脫貧而建設(shè)的“人造市場”“政府兜底采購”等扶助措施都要按照市場機(jī)制逐步規(guī)范，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展走上良性循環(huán)。此外，對貧困人口實(shí)施的教育支持、醫(yī)療救助和低保兜底都屬于社會保障范疇，因此可將扶貧納入社會救助制度，因各種原因造成的貧困都用社會保障制度來統(tǒng)一解決。

二是統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)貧困政策。當(dāng)前，農(nóng)村貧困問題最為嚴(yán)重和突出，中央決定實(shí)施脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略首先解決農(nóng)村貧困的決策是非常正確的。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的深入推進(jìn)，城鎮(zhèn)的貧困問題也會逐步顯現(xiàn)出來，在一些大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)了“某某村”“某某街”等，如果不提前防范，有可能會發(fā)展成貧民窟。這些人群大部分都是外來務(wù)工人員，因?yàn)闆]有城市戶籍不能享受城市低保等社會救助政策，又因不在農(nóng)村生活也不能享受農(nóng)村扶貧和低保政策。建議加快城鄉(xiāng)最低生活保障制度的統(tǒng)一，包括救助標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和管理的統(tǒng)一。要打破戶籍制度限制，對常住人口進(jìn)行屬地化管理，對因各種原因陷入貧困的外來務(wù)工人員，要為其提供全國基本統(tǒng)一的社會救助。

三是統(tǒng)一扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)，并與國際標(biāo)準(zhǔn)相銜接。到去年底，全國所有縣（市、區(qū)）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)均已達(dá)到或超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，按照國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的要求，農(nóng)村和城市的低保要逐步縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距?？梢灶A(yù)見，到2020 年，大部分省區(qū)市的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)也將統(tǒng)一。因此，扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一是沒有問題的，只要把扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到低保標(biāo)準(zhǔn)就可以了。國家要按照盡力而為、量力而行的原則加強(qiáng)對各地城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的管控。一個國家的貧困標(biāo)準(zhǔn)在不同地區(qū)之間不應(yīng)該有太大的差距，要統(tǒng)籌制定全國的貧困標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)也要考慮和國際貧困標(biāo)準(zhǔn)的銜接。低保和扶貧標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一也為我國的貧困標(biāo)準(zhǔn)和國際貧困標(biāo)準(zhǔn)接軌創(chuàng)造了更有利的條件，可以使我國的貧困標(biāo)準(zhǔn)高于國際貧困標(biāo)準(zhǔn)，逐步向中等發(fā)達(dá)國家看齊。■（作者系第十三屆全國人大常委會財(cái)經(jīng)委副主任委員）