新時代，社會保障改革再出發
——“第四屆全國社會保障學術大會”觀點集萃

文／本刊記者　張春紅

以“新時代社會保障改革再出發”為主題，由中國社會保障學會主辦、泰康保險集團協辦的“第四屆全國社會保障學術大會” 2月25—26日在京召開。政協第十二屆全國委員會副主席韓啟德，第十一屆全國人大常委會副委員長、中國社會保障學會名譽會長華建敏到會并發表講話。中國社會保障學會會長鄭功成，中國社會科學院副院長蔡昉，十二屆全國人大財經委員會副主任委員尹中卿，中國醫療保險研究會會長、原勞動保障部副部長王東進，中國社會保險學會會長、人社部原副部長胡曉義，民政部社會救助司司長劉喜堂，人社部農村社會保險司司長劉從龍，全國老齡辦副主任吳玉韶，人社部醫療保險司副司長顏清輝，南京大學教授童星，華民慈善基金會理事長盧德之，北京大學健康研究中心主任李玲教授等在大會上做主題報告。來自全國高校和研究機構、中央和地方相關政府部門以及企業的500多名代表出席了大會。

再出發的動因——不平衡不充分發展問題的存在

韓啟德：社會保障是保障與改善民生的根本性制度安排，還存在著不平衡不充分發展的問題。當前首先需要厘清社會保障的發展理念，真正把握社會保險互助共濟、共建共享的本質。同時應該更加注重統籌層次的提升，以緩和地區經濟發展不平衡造成的制度不公。相對于社會保險的籌資問題而言，社會保障服務的短缺問題更為嚴重，如何才能夠跟得上人民對養老等服務的需求是社會保障發展應該考慮的重要問題。

王東進：黨的十九大報告對于我國新時代社會主要矛盾的轉變作出了重大的政治判斷，即人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展的矛盾。這個判斷極為準確、重要，它直接關乎黨和國家工作重心的轉變，也必然對新時代社會保障改革發展提出新的要求，產生深遠影響。應該看到，我國社會保障制度已經基本建立，成績斐然，但是不同保障制度之間，不同地區之間，不同人群之間在保障范圍、保障水平、服務能力、服務質量等方面依然存在不平衡不充分的矛盾。正如總書記所說，發展起來以后的矛盾和問題并不比沒有發展起來的時候少。所以集中力量把社保領域存在的不平衡不充分這個主要矛盾解決好，應是新時代推進中國社會保障體系建設的著力點和工作重心。

吳玉韶：養老服務領域的不平衡不充分可以用“缺”來概括：缺資金、缺設施、缺服務、缺人員，其中最缺的就是社區的居家養老服務。居家養老服務的“難”表現在總量不足、結構失衡、質量低等方面。主要原因一是社區服務薄弱，二是政策扶持不夠，三是專業化的養老服務社會組織和企業發育不足，四是缺少服務支付機制。

鄭功成：我們需要再次發動全面推進社會保障制度改革，強調新時代社會保障改革再出發，一方面是新時代提出了新目標、新任務、新要求，社保改革必須適應，否則將會影響國家發展全局；另一方面則是現行制度安排存在著不足，不全面深化改革將影響長遠。盡管可以充分肯定社會保障改革與發展取得了巨大成效，但客觀而論，現行社會保障體系建設并不能適應新時代的新要求。包括社會保障發展理念仍然存在認識誤區，泛福利化與反福利化等極端取向并存；權責不清與責任失衡的格局依舊甚至還在惡化；社會保障制度地區分割與群體分割的格局依舊，既損害公平也損害效率；社會保障體系建設多層次缺失的格局依舊，地方、市場、社會與個人發揮作用有限；以往漸進改革中的政策局限性日益凸顯，部分不合常規的政策陷入僵化狀態，形成新的路徑依賴，這直接影響到社會保障制度的健康發展。因此，新時代的社會保障改革既要對傳統計劃體制下的改革繼續深化，也有對以往改革的不足及其形成的失衡利益格局進行再改革的要求。

童星：社會主要矛盾的轉化是全局性、歷史性的變化。新中國成立以來，三次社會主要矛盾的轉化使黨的路線方針政策從以階級斗爭為綱轉向以經濟建設為中心，再轉向以人民為中心；政府的任務和職能由 “管制型政府”轉向主導經濟發展的“建設型政府”，再轉向提供公共物品、公共服務的“服務型政府”；普通老百姓也由原來一心追求政治正確的“政治人”轉向一心發家致富的“經濟人”，再轉向追求美好生活的“社會人”。民生建設是黨和政府的試金石，狹義的民生專指教育、就業、醫療、居住、養老等，廣義的民生包括以公共安全體系建設為中心的社會治理。

劉從龍：城鄉居民養老保險在改善城鄉老年居民的基本生活、促進城鄉消費和經濟社會發展、促進城鄉家庭和睦和社會和諧、助力精準扶貧、扶持老弱，彰顯社會公平正義、改善黨群關系中發揮了積極作用。但也存在發展不平衡不充分的問題：諸如不同地區、不同年齡參保及續保的情況存在比較大的差異；多數城鄉居民選擇最低檔次繳費；現在的待遇差距比較大。

再出發的起點——在已取得巨大成就和豐富經驗基礎上再上層樓

華建敏：我國的社會保障改革不僅構成了中國近40年改革與發展的重要組成部分，也是人類社會保障史上少見的全面而深刻的制度。我國經濟增長與社會保障改革發展呈現出相得益彰的局面，主要得益于三個經驗：一是堅持社會保障與經濟發展相適應；二是堅持權利與義務相結合，追求全覆蓋、保基本；三是堅持循序漸進，逐步發展。

王東進：改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國社會保障改革發展取得的非凡成就，是新時代社會保障改革再出發的基點和陣地。經過這些年的改革發展，我們已經完成了夯基壘臺、立柱架梁式的改革，建立起符合中國國情的社會保障制度，在保障國民基本生活、基本醫療等需求、促進經濟持續增長和社會和諧穩定中發揮了重要作用。國際社會也認為，我國社會保障事業取得了舉世無雙的杰出成就。有專家稱，中國社會保障事業改革發展對世界社會保障事業的貢獻不亞于中國經濟發展對世界經濟發展的貢獻。這就意味著我國新時代社會保障改革再出發已經有了很好的基礎，也就是說“再出發”是從這個基礎或陣地出發，而不是從“零公里”出發，更不是另辟蹊徑，“重打鑼鼓另開張”。如果不了解中國社會保障改革發展的昨天，也就不可能把握社保改革的今天，更不可能正確謀劃社會保障改革的明天。

從黨的十四屆三中全會作出關于經濟體制改革決定以來，歷次黨的代表大會和專門研究深化改革的中央全會都對社會保障改革發展作出部署，提出要求。而我的認知和體悟是，黨的十九大報告對社會保障體系建設的篇幅最大、分量最重、論述最全面、定位最精準、目標最明確、舉措最給力、布局最清晰，要求也更高更實最具體。只要我們真正把黨的十九大報告學懂悟透，真正以黨的十九大報告為航標和圭臬，不折不扣地一件一件抓落實，堅定不移，一以貫之地一年接著一年干，而不是旁生枝節、標新立異、任性而為，中國社會保障發展就一定能夠在已經取得的巨大成就和豐富經驗的基礎上“更上一層樓”，進而實現全面建成中國特色社會保障體系的宏偉目標。

胡曉義：圍繞新時代社會保障改革再出發這樣一個論題，我們可以對十八大以來社會保障體系建設的進展和現狀做盤點，認清我們腳下的出發點是什么。就社會保險這個領域，按照中央提出的增強公平性、適應流動性、保證可持續性這三個方向，這5年我們辦了10件大事——實施全民參保計劃；整合城鄉的居民社保制度，包括整合城鄉居民的養老保險制度和醫療保險制度；改革機關事業單位的養老保險制度，實行和企業同樣的基本制度模式，突破了困擾社會多年的雙軌制格局；持續提高基本保障水平；實施了養老保險跨地區、跨城鄉的轉移接續政策，5年跨省流動就業的職工養老保險轉移將近1000萬人；實現異地就醫結算；社保經辦體系建設邁上了新的臺階；啟動了基本養老保險基金市場化、多元化的投資運營；劃轉部分國有資本充實社會保障基金；發展多層次的保障。

這10件事排列下來，其中有一些是久有謀劃的，但是推進起來困難不少。能在這5年集中地出臺、推進、落地，表明在中央的領導下，社會領域里確實解決了許多長期想解決而沒有解決的問題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事。這是我對現在狀況，也就是我們社保改革再出發點的概述。

再出發的方向——通過改革實現整個社會保障體系的成熟與定型

華建敏：新時代開啟社會保障改革發展的新篇章，一要根據經濟社會發展與城鄉居民的訴求，加快改革步伐，加大改革力度，優化各項社會保障制度；二要堅持共建共享，切實促進社會保障制度的公平性，確保可持續性；三要高度重視社會保障法制建設，讓社會保障體系在法制化軌道上平穩運行。社會保障有三個基礎——政治哲學、經濟可行和社會認同，三者缺一不可。政治哲學是本質問題，即怎么理解公平和正義的問題，是選擇普遍性公共福利還是針對性公共福利的問題；經濟可行包括可操作性和可持續性兩個方面；社會認同則涉及最大多數人的贊同和支持。中國的社會保障制度是中國特色的社會制度中的一項重要基本制度，共商、共建、共治、共享是社會體制建設的原則，也應該是社會保障制度建設的原則。

鄭功成：新時代社會保障再出發的基本思路，至少包括如下4個方面：

——以黨的十九大精神與習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，切實厘清社會保障發展理念。理念是行動的先導，沒有科學的發展理念，不可能形成合理的制度安排，沒有合理的制度安排，再優良的技術方案也難以達到預期目標。為此，一是在不斷促進社會保障制度公平性的條件下，根據社會保障制度的建制初衷，實現這一制度體系的持續發展。二是切實貫徹落實共建共享的原則，構建層次分明、權責清晰、責任分擔相對均衡的制度體系；關鍵是責任分擔結構的合理調整。三是通過充分調動政府、市場、社會及個人參與的積極性，持續不斷地壯大整個社會保障體系的物質基礎，為實現多元共建共治共享、不斷增進民生福祉提供物質保障。

——從國家治理體系與治理能力現代化角度出發，統籌規劃整個社會保障體系建設的目標，做好戰略層面的頂層設計并用以指導整個社會保障體系建設，特別是要合理構建多層次保障體系并明確不同層次的結構功能，使之在尊重規律與尊重國情的條件下有序、持續發展。

——在進一步明確目標的前提下，抓住主要保障項目的關鍵環節發力，重塑制度結構與責任分擔機制，盡快優化現行制度安排，使之沿著正確的方向持續發展。

——高度重視社會保障管理體制與實施機制的改革與創新，為全面建成中國特色的社會保障體系提供堅強有力的組織保障。一方面，必須根據社會保障制度的內在要求重構社會保障管理體制，堅決打破同一類保障業務由不同部門分割管理的局面，實現同一類社會保障業務、同一性質的社會保障或補充保障業務歸集同一部門統一管理并集中問責，組建更加完整的社會保障管理部門與相關部門，并清晰地界定其職責。另一方面，創新社會保障制度的運行機制，堅持分類施策，堅持官民結合與社會化發展道路，凡政府負責的社會保障由公共部門負責實施或者委托專業的社會機構統一實施，市場主體可以提供的真正交由市場主體自主實施，社會組織如慈善組織可以提供的交由社會組織自主實施。

王東進：新時代社會保障改革發展的一個顯著時代特征，就是堅持以人民為中心發展的思想，以人民不斷增長的美好生活需要為依歸。而社會保障改革發展，則必然呈現一系列歷史性轉變和時代性特征，即從“大”到“優”；從高速度發展到高質量發展；從外延擴張型發展到內涵提質型發展；從經濟保障型到服務保障型；從除弊性改革到建設性改革；從基本保障制度建設到多層次保障體系全面建設等等。

何謂全面建成中國特色社會保障體系？大體應包括以下9個方面：中國特色社會保障理論體系建設、制度體系建設、社保政策體系建設、社保體制機制體系建設、社保標準體系建設、社保治理體系和治理能力建設（特別是公共服務體系和科技手段信息體系建設）、社保監督管理和風險防范體系建設、社保發展規律體系建設、社保文化建設（包括良好的心理素質和社會生態）。衡量中國特色社會保障體系是否成熟、定型的標準，就是黨的十九大報告明確提出的“覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續多層次”，而最本質的制度要義則是公平可持續。

胡曉義：當前社會保險發展的重點任務——全面實施全民參保計劃；完善基本養老保險制度；完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險；建立長期照護保險；建立全國統一的社會保險公共服務平臺；基本養老保險基金投資運營要取得新的成果；逐步形成多層次的社會保障體系框架；增加預算資金對全國社會保障基金的投入；強化社保基金的監管；依法施政，推進社會保險的法制化進程。

李玲：社保改革再出發更重要的是從理念、制度到人財物配置的再次頂層設計，滿足老百姓對公平正義的要求。新時代的社保制度應該紅利共享、風險共擔，尤其是在現階段智能化、信息化快速發展的背景下，更要建立公平、有效率、可持續的共建共享機制，并與整個國家的改革聯系在一起，構成各個領域相互關系的有機整體。

顏清輝：十八大以來基本醫保成效顯著，2017年個人支出占全口徑衛生總費用的支出比例降到了28.8%，這是30年來第一次降到30%以下。進一步完善基本醫保制度和服務體系，要按照十九大要求統籌推進城鄉制度整合、健全基本醫保籌資和待遇調整機制、完善基本醫保區域之間的平衡機制以及創新醫保管理服務的方式方法，增強老百姓醫療服務的獲得感。