鄭秉文：社保改革加速推進的“新風口”

文·圖／本刊記者　劉洪清

民生保障的幸福感、獲得感和安全感

人物簡介鄭秉文，第十三屆全國政協委員，中國社會科學院世界社保研究中心主任，中國社會科學院美國研究所研究員、原所長。

記者：作為新任全國政協委員，您有何體會和感受？請您對2018年政府工作報告中的民生保障部分進行分析和解讀。

鄭秉文：我長期從事社會保障理論研究工作，作為新任全國政協委員，將積極為社會保障事業發展建言獻策，參政議政，履職盡責。

2018年政府工作報告有很多亮點。民生保障領域的內容非常全面，數據也非常翔實。在過去5年的工作回顧和今年的工作建議中，都有一部分闡述民生保障的內容，社會保障工作在整個政府工作報告中占有一席之地。在2018年工作建議中有以下幾個亮點：一是啟動新的三年棚改攻堅計劃，并且把新就業無房職工、外來務工人員納入保障范圍；二是提高個人所得稅起征點，這是實實在在能夠提高人民幸福感、獲得感和安全感的重大舉措；三是提高基本醫保和大病保險保障水平，居民基本醫保人均財政補助標準再增加40元，一半用于大病保險；四是積極應對人口老齡化，發展居家、社區和互助式養老，推進醫養結合，提高養老院服務質量。居家養老是未來的主流養老方式，互助式養老是一個新的提法，與以往有所不同。另外，醫養結合再次提及，充分考慮到了人口結構逆轉的趨勢，提高養老院服務質量的重點是推進醫養結合。

“三老”人群急需關注

記者：中國人口老齡化發展十分迅速，到2050年我國老年人口將超過4.4億，大約每3個人中就有一個老年人。如何應對老齡化問題，對此您有哪些思考和建議？

鄭秉文：當前和未來人口老齡化趨勢是非常嚴峻的。但就眼下來看，矛盾最突出和最艱難的老年群體主要有三類：失獨老人、城鎮空巢老人、農村留守老人，這里簡稱“三老”群體。改革開放40年來，“三老”現象是中國特定經濟發展階段一個獨有的社會問題，這是任何國家都不曾遇到的一個特殊的社會問題。

我認為，應在國家有關層面建立一個“三老服務協調機構”，并建立和提供四個方面的工作機制：

一是借助快遞行業的優勢，在全國建立一個由快遞員網絡組成的“三老”順訪報警機制，入戶掌握“三老”日常生活的重大變化。二是借助物業公司的優勢，由物業公司為“三老”建立一個與其子女親人定時聯系機制，并能提供一定的登門服務。三是借助專業化的養老服務機構優勢，以社區為單位向需要服務的“三老”群體提供簡單的醫療護理登門巡診機制。四是在基層政府街道層面建立一個行政管理機制，實施歸口管理，負責建檔立案，統籌“三老”服務機制的提供和監管。

建立“三老”服務提供機制應以公共采購和委托管理等方式為主，對簽約企業給予一定的財稅優惠政策，這既可激勵大力發展市場化養老機構、民辦非企業機構、非政府機構，又可為擴大就業作出貢獻。

盡快一攬子解決“三老”問題十分迫切，可以大幅提升老百姓的幸福感和獲得感，讓老年人分享經濟高速發展的社會成果，可以編織一個社會安全網，使之成為國家治理體系的一個重要組成部分，有利于社會穩定。可將籌建“三老”服務協調機制作為積極應對老齡化的一個“抓手”或“突破口”，針對中國國情，探索制訂具有中國特色的“積極應對老齡化”的中國方案，隨著時間的推移，將“三老”服務協調機制逐漸覆蓋到全體老年人。

全國統籌實現越早，改革阻力就越小

記者：“十三五”規劃提出實現職工基礎養老金全國統籌，今年的政府工作報告提出，建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度。您認為中央調劑制度和全國統籌的關系以及實現路徑是什么？

鄭秉文：事實上，“十三五”規劃就已經提出實現職工基礎養老金全國統籌，而中央調劑制度就是第一步。根據人社部的設想，要進一步鞏固省級統籌，從建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度起步，通過轉移支付和中央調劑基金在全國范圍內進行補助和調劑。在此基礎上，盡快實現全國統籌，逐步形成中央與省級政府責任明晰、分級負責的基金管理體制。

統籌層次是社會保險基金流的管理、核算、收入、支出的層級，就是我們平時說的基金統收統支。當前統籌層次不高，有受財政分灶吃飯體制的影響，但不是根本原因。其實，工傷保險已有先例，如西部有一個省的統籌層次從縣市級提高到省級，在一兩年就基本完成。我期望的最理想的狀態是一步到位實現全國統籌。實現全國統籌的時間越早，改革阻力就越小；改革越晚，利益就越固化，改革的阻力就越大。如果設立一個期限較長的中央調劑金制度，那么，以后的改革面臨的問題就更多了，利益就更固化了。當然，在全國統籌實現過程中也可能會面臨基金收入減少的風險，但我們有很多手段可以規避這種風險。即使全國統籌的基金收入略有減少，相比現在統籌層次低下，財政資金大量介入的代價要小得多。如果一步到位困難，設立調劑金制度作為過渡，一定要設置過渡期的時間表和路線圖，使老百姓有預期。

從社會保險法最終走向社會保障法是社會立法的必然

記者：社會保險法自2011年實施以來，對于促進我國社會保險改革起到了非常重要的作用，但也存在著一些問題,亟待修訂。您今年的提案對社會保險法修訂提出了哪些建議？

鄭秉文：我們一直在談如何進行保障體系建設，我認為關鍵是八個字：立法先行、及時修訂。

首先，有些制度已經合并，原有名詞概念和制度形態已不存在。例如，“新型農村社會養老保險制度”和“城鎮居民社會養老保險制度”這兩個制度已合并為“城鄉居民基本養老保險制度”；再如，“新型農村合作醫療制度”和“城鎮居民基本醫療保險制度”已合并為“城鄉居民基本醫療保險制度”。

其次，有些制度已經建立，原有模棱兩可的表述已顯得不合時宜。例如，社會保險法規定“公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險的辦法由國務院規定”，目前機關事業單位養老保險制度改革已經實施；再如，社會保險法規定“社會保險基金在保證安全的前提下，按照國務院規定投資運營實現保值增值”，但基本養老保險基金投資管理體制已建立起來并實際投資運行；再如，社會保險法并沒有對長期護理保險作出規范。

此外，有些重要規定已顯得落后，需要重新討論并作出符合世界改革潮流的規定。例如，關于“達到法定退休年齡時累計繳費不足十五年的，可以繳費至滿十五年，按月領取基本養老金”的規定，關于養老保險“個人死亡的，個人賬戶余額可以繼承”的規定，關于醫療保險“達到法定退休年齡時累計繳費達到國家規定年限的，退休后不再繳納基本醫療保險費”和“未達到國家規定年限的，可以繳費至國家規定年限”的規定，關于“社會保險經辦機構的人員經費和經辦社會保險發生的基本運行費用、管理費用，由同級財政按照國家規定予以保障”的規定等等，顯然需要統一認識，確立新規范，推動全面深化改革。

同時，有些規定始終懸而未決。例如，關于基本養老保險實現全國統籌、其他四項保險實現省級統籌的規定，社會保險基金預算制和建立養老金正常調整機制的規定，建立社會保險信息公開披露機制和建立社會保險監督委員會的規定等等。

最后，對適時修訂社會保險法應作出明確限定。及時修訂社會保險立法，這是發達國家通行的一個做法，很多國家幾乎每年都根據改革進程修訂立法，以彰顯法治國家的本質。在社會保險法中應對其修訂規則作出明確限定。及時修訂社會保險立法，既可推動社會保險改革，也可為將來制訂社會保障法積累經驗。制訂一個全面的、既包括繳費型社會保險，又包括非繳費型社會福利的社會保障法是一個終極理想，這正是美國制訂長達幾百萬字的社會保障法以克服部門博弈、防止行政管理效率低下的經驗之所在，就是說，從追溯性逐漸走向現實性，從原則性逐步走向可操作性，從社會保險法最終走向社會保障法，這是社會立法的一個必然。

鏈接

全國政協委員鄭秉文部分民生保障提案：《關于建立“三老”服務協調機制的提案》《關于盡快建立基本養老保險精算報告制度的提案》《關于稅收遞延型商業養老保險試點需要注意幾個問題的提案》《關于盡快修改社會保險法的提案》。