建設權責清晰的社會保障體系

文／陳仰東

陳仰東曾任大連市社會保險經辦機構負責人、大連市社會保險學會會長，現任大連理工大學兼職教授、東北財經大學客座教授、人社部社會保障研究所客座研究員、清華大學公共管理學院特聘資深研究員。

黨的十九大報告提出全面建成覆蓋全民、統籌城鄉、保障適度、權責清晰、可持續的多層次社會保障體系，明確了新時期建設中國特色社會保障體系新的奮斗目標。其中將“權責清晰”作為社會保障體系建設的目標并寫入黨的全國代表大會報告中，這是首次。

一個權責清晰的社會保障體系，不僅要求參與各方依法履行義務，充分體現權利和義務相對應，還要求合理規劃政府、市場、社會分工以及政府自身內部的權責。我們距離這個目標和要求還有很大的改進空間。

進一步明確政府與市場、社會的分工。總體而言，建設社會保障體系應由政府主導，但不能單打獨斗。所謂更好發揮政府作用，既包含政府自身盡責盡力，也包含政府采取相應激勵措施讓市場和社會更好發揮作用。在建設多層次社會保障體系中，政府責任主要在提供基本保障和兜住底線，非基本保障部分則主要依靠市場、社會去提供。從結果看，我國社會保障體系的非基本保障部分，如補充養老保險、補充醫療保險明顯滯后。企業年金規模、覆蓋人數、替代水平，與真正意義上的第二養老保障支柱相距甚遠；完全市場化的第三支柱，即個人儲蓄性養老產品則更是少之又少；商業健康保險產品沒有滿足不同人群的多元化需求。即使政府主導的基本保障，也要研究如何發揮社會和市場優勢，比如鼓勵社會資本發展養老服務業以緩解服務供給不足；委托商保經辦的大病保險也存在籌資、經辦、監管等方面政府和市場分工進一步分清的問題。

完善與經濟發展和各方承受能力相適應的籌資責任分擔機制。漏保少繳現象的存在說明用人單位和個人履行法定參保繳費義務還有不小差距，部分民營、小微企業、新業態崗位和靈活就業人群的漏保斷保較為突出。城鄉居民養老、醫療保險，一方面分擔渠道單一，個人繳費又低，保障能力不強；另一方面財政補貼標準逐年提高，2017年達450元，但定額式的個人繳費仍在180元左右，個人繳費占籌資總額比例不到三分之一，繳費責任結構明顯失衡。另外，職工醫保退休人員個人不繳費乃處理歷史遺留問題的一種策略，有合理的一面，但如果不分“老人”“中人”“新人”繼續延續并固定作為籌資分擔模式，不僅不符合權利義務對應和各方分擔原則，也無法應對人口老齡化高峰到來的巨大醫療需求挑戰，可以研究通過“花錢買機制”的辦法逐步解決。

規范政府內部的權責劃分。首先，劃清中央和地方的權責。必須肯定，由于中國人口眾多地域廣闊且不平衡，實行大部分事權由地方負責，少部分事權由中央和地方共同負責的管理體制是符合國情的，但應該進一步制度化。基礎養老金全國統籌，就是實現權責清晰制度化的關鍵一步。去年，中央已明確劃撥10%國有股權充實社保基金，也使社保法規定的視同繳費年限對應的繳費責任變得清晰起來。應進一步探索把權責分工做得更細更實，更符合實際和更可行，不能把全國統籌變成各地伸手向中央要錢。其次，劃清政府部門之間的權責。政府部門權責交叉與不清不適應治理能力現代化需要。

總之，建設權責清晰的社會保障體系還有很多課題需要探究。我們要根據深化黨和政府機構改革的總體決策部署，結合實際，加快理順社會保障權責關系，并使之制度化、法治化。