權(quán)責(zé)清晰是全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)

文／何文炯

何文炯數(shù)學(xué)博士、經(jīng)濟(jì)學(xué)教授， 現(xiàn)為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授， 浙江大學(xué)社會保障研究中心主任、 民生保障與公共治理研究中心主任、風(fēng)險管理與勞動保障研究所所長。中國社會保障學(xué)會副會長。中國慈善聯(lián)合會學(xué)術(shù)委員會副主任委員。中國保險學(xué)會副會長。

最近，李克強總理在政府工作報告中明確指出：“深化養(yǎng)老保險制度改革，建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度。”這就意味著，中央對于基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的方式作出了選擇，即采用調(diào)劑金式的全國統(tǒng)籌，而不是統(tǒng)收統(tǒng)支式全國統(tǒng)籌。雖然，目前還不知道這個調(diào)劑金制度的具體內(nèi)容，但可以斷定，這是貫徹落實黨的十九大“盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”這一精神的重要一步，是深化基本養(yǎng)老保險制度改革的重大步驟。

實行基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是一件復(fù)雜的事情，很難一蹴而就。事實上，提出實行全國統(tǒng)籌已經(jīng)有多年了,其間關(guān)于全國統(tǒng)籌的含義、學(xué)理依據(jù)、實現(xiàn)方式和推進(jìn)步驟，都有許多討論。根據(jù)1997年的制度安排，職工基本養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌或省級以下的市縣統(tǒng)籌。這就意味著地方政府對本地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金收支平衡負(fù)總責(zé)，同時形成了地方分治的局面，由此產(chǎn)生了一系列值得重視、亟待解決的問題。因此，推進(jìn)全國統(tǒng)籌是深化基本養(yǎng)老保險制度的核心環(huán)節(jié)。然而，實行全國統(tǒng)籌，意味著要改變20年來已經(jīng)形成的格局，這是一項重大的利益調(diào)整，還有許多基礎(chǔ)性工作要做。其中最為重要的是按照十九大精神，重新界定養(yǎng)老保險領(lǐng)域各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，并設(shè)計相應(yīng)的機(jī)制。

明晰國民養(yǎng)老金權(quán)益和國家責(zé)任。作為最重要的社會保障項目之一，世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)通過建立統(tǒng)一的公共養(yǎng)老金制度，確保社會成員年老之后具有購買基本生活資料的能力。在我國，由于制度設(shè)計缺陷且統(tǒng)籌層次過低，影響著養(yǎng)老金制度的公平性及制度目標(biāo)的實現(xiàn)。實行基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，就是要進(jìn)一步明確：為國民提供基本養(yǎng)老金是一種國家責(zé)任。因此，要統(tǒng)一規(guī)范基本養(yǎng)老金待遇給付標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)基本養(yǎng)老金權(quán)益的均等。因此，建立職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑金制度是推進(jìn)全國統(tǒng)籌的第一步，今后還有更多的事情要做。

明晰各主體的籌資責(zé)任。實行全國統(tǒng)籌，意味著基金籌集全國通盤考慮。因此，要建立全國統(tǒng)一的籌資規(guī)則，明晰中央政府、地方各級政府和各參保主體對養(yǎng)老金制度的籌資責(zé)任，重點是統(tǒng)一各地的繳費基數(shù)確定規(guī)則和繳費比率，規(guī)范繳費行為，均衡各參保主體的繳費負(fù)擔(dān)，促進(jìn)勞動力市場一體化，維護(hù)地區(qū)間競爭的公平性。在此基礎(chǔ)上，建立國家財政對于基本養(yǎng)老保險基金的補助規(guī)則，這里包括經(jīng)常性的資金投入和可能的兜底責(zé)任。實行中央調(diào)劑金制度，需要明確中央財政與地方財政對養(yǎng)老保險基金補助的分工; 如果采用統(tǒng)收統(tǒng)支式全國統(tǒng)籌，則這些財政補助應(yīng)全部由中央財政承擔(dān)。

承認(rèn)并妥善處理歷史債務(wù)。職工基本養(yǎng)老保險制度由職工退休金制度轉(zhuǎn)軌而來，實施20年來，沒有就轉(zhuǎn)制成本作出清晰的處理計劃，而是由新制度在運行過程中逐步消化，這就導(dǎo)致新制度運行的困難和在職一代勞動者負(fù)擔(dān)沉重。實行全國統(tǒng)籌，必須先厘清責(zé)任算清賬。明確轉(zhuǎn)制成本由政府承擔(dān)，并通過財政預(yù)算、國有資本劃轉(zhuǎn)等途徑充實基本養(yǎng)老保險基金，償還歷史債務(wù)。此外，舊制度下退休金的職責(zé)是保障退休人員的全部生活，而新制度下基本養(yǎng)老金只承擔(dān)保障基本生活的職責(zé)，因而養(yǎng)老金計發(fā)辦法須體現(xiàn)老一代職工的歷史貢獻(xiàn)，政府需承擔(dān)養(yǎng)老金的這一差額，以體現(xiàn)國家的歷史承諾。