農村社區突發事件的應急管理研究
——基于陜南農村社區的調研

(西北農林科技大學經濟管理學院　陜西　咸陽　712100)

一、研究背景及意義

突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。自然災害是指由于自然異常變化造成的人員傷亡、財產損失、社會失穩、資源破壞等現象或一系列事件。

近年來，受各種不確定因素的影響，突發自然災害頻發，給不少國家和地區帶來了巨大的災難和損失，雖然我國應急管理體系已經基本建立且得到有效的運用，以2003年抗擊非典為契機，以“一案三制”為核心，逐步形成了綜合性的有中國特色的政府應急管理體制。但在農村的應急事件處理中仍存在著滯后現象，使農村社區人民的正常生活無法得到良好保證。我國是農業大國，更應該在重視城市地區的同時加強對農村地區突發事件的研究，提升農村地區應急管理能力，構建現代化的城鄉結合的應急管理體系。

本文以陜西省商洛市洛南縣麻坪鎮為例，通過對農村突發事件應急管理工作的觀察以及群眾對應急管理工作的滿意度的調查，全面分析評估農村社區應急管理體系的優劣勢，進一步探究我國農村社區應急管理中所出現的問題以及解決措施。

二、調研地點的選擇

麻坪鎮位于洛南縣西北部，其生態環境脆弱，居民經濟水平較低。境內地形以山地為主，多紅壤，而由于紅壤呈酸性，對地表依附能力差、黏性低，極易被沖刷，因此當地質災害頻發，存在多處滑坡體。同時，麻坪鎮背山靠水，每年進入雨季，河水漫出，極易發生洪澇災害。據了解，2003年8月28日，麻坪鎮曾發生百年難遇的特大洪水災害，直接經濟損失達3.15億元，2007年、2009年、2010年也都因洪澇災害造成過不同程度的損失。除此之外，當地還有旱災、森林火災、冰雹等其它自然災害侵襲，對當地群眾的生命、財產均造成了嚴重威脅。因此，麻坪鎮是一個典型的自然災害頻發的農村地區，其應急管理過程中所出現的問題具有普遍性，對我國其他農村地區應急管理的研究具有參考意義。

圖1.1　該地主要的突發事件

三、麻坪鎮應急管理現狀

基于其自然災害多發的現狀，麻坪鎮政府在“一案三制”應急管理體制和《中華人民共和國突發事件應對法》的指導下，也采取了一些適應當地情況的應急措施，主要包括以下幾項：

一是總體來說當地政府制定了相應的應急預案，例如《商洛市防御暴雨洪水應急預案》、《洛南縣2015年突發性地質災害應急預案》、《洛南縣突發環境事件應急預案》等等；二是建立了基本的預警檢測系統，每個村落都配有雨量監測站，能夠實時監測降水量，一旦超過警戒水量，有發生水災的可能性，村里就會進行通知，啟動預案，并安排人員24小時值班，隨時關注降水情況；三是定期召開防火防汛等預防自然災害的會議，以會代訓，通過會議的召開來代替培訓，層層傳達，由縣到鎮，由鎮到村；四是應急隊伍的建設，麻坪鎮實施了“五延伸一大隊”工程，在所轄17個村內成立了社會管理綜合治理大隊，下轄85個應急、治安、民兵、消防、義工中隊，擁有成員700余人。

四、麻坪鎮應急管理中存在的問題

雖然麻坪鎮采取了不少的措施來應對當地的自然災害，但就實際的執行情況和實施效果來看，收效不大。通過在當地進行調查，主要發現了幾點問題，分別從減緩、準備、響應、恢復四個階段進行分析。

(一)減緩階段

1.村民危機意識薄弱

與城市相比較，農村地區的脆弱性主要體現在村民的危機意識薄弱，憂患意識的提高無疑是危機防范的有效手段之一。通過我們在當地的調查發現，村民的危機意識普遍較為薄弱。在過去的一年中，有三分之一的人曾因各種突發事件受到過不同程度的傷害，但這么多在近期發生過事故的村民，在日常生活中，卻甚少和家人討論如何應對突發災害，有多達73%的村民表示幾乎不與家人討論這些事情。這樣就會造成一個惡性循環，受到災害侵害的有很多人，但在事發之后，選擇主動了解相關應急知識的村民仍然很少，更多的村民選擇被動接受信息，即村里有相關的宣傳廣播就聽一下，沒有他們也不會在意。也就是說如果下次災害再次來臨，他們仍然不知道該如何應對。更值得一提的是，盡管人們都清楚當地自然災害頻發，有可能會對自己的人身財產安全造成威脅，但卻只有極少的村民對此采取了風險應對——購買保險，更多的人則認為這是一件毫無意義的事情。

圖1.2　您是否和家人討論過如何應對災害事件

2.資金不足

在農村，脆弱性除了危機意識薄弱之外，另一顯著表現就是其經濟發展水平落后，這也是其遭遇突發災害時造成重大損失的重要因素之一。沒有足夠的經濟水平，就沒有足夠的資金用以提高當地建筑設施的抗災毀能力，自然也就無法儲備足夠的應急物資。據我們的調查結果顯示，有60%的村民認為，資金短缺是農村應急平臺建設中最大的問題之一。在訪談中我們了解到，2009年麻坪鎮突然發生了一場大型森林火災，僅憑當地自身的物力人力一直未能將其撲滅，后來是在渭南一三九旅的援助下才將大火撲滅。而且在此次火災之后，當地應急部門才配備了對講機以用于災害發生時的指揮。據村干部們普遍反映，出現這種情況最大的原因就是應急經費的不足，每年并沒有用于應急管理的專款，而整個村的辦公經費一年內僅上漲100元。面對公車改革，全鎮只有一輛公車可供使用，當發生突發事件時，僅是物資的運送就會出現問題，這無疑會延遲救災搶險的時間。直到現在，村里也只有一些基礎的應急物資，比如應對洪澇的鐵絲，沙袋，砂石，應對火災的鐵耙，掃帚等等，甚至也不能夠保證數量，像救生衣、帳篷、專業的滅火器械等幾乎沒有。這也就是說，我國現階段在基層部門的應急設備配置情況還處于十分的落后的階段。

(二)準備階段

1.預警、演練機制不完善

目前，當地對突發事件的預報通常采用電話短信，社區廣播，上門通知這三種方式。但這些預警方式在實施過程中卻容易出現很多意外情況，因為突發事件本身就具有很強的突發性和不確定性，比如信號中斷造成信息傳達不及時，道路斷裂造成救援逃生無法進行，偏遠人家無從得知預警信息等等。并且雖然當地有組織過應急演習，但演練效果卻并不好，主要是大家未能引起重視，把演習當成一種兒戲，完全不把它與災難聯系起來，更有甚者在演習的過程中各種嬉笑玩鬧，發揮不了演習的實際效果，其歸根結底是村鎮干部未能引起重視，應該在他們意識到其作用的情況下，積極向村民進行解釋，強調演練的重要。

2.專業人才缺乏

在應急管理工作中，專業人才是應急管理平臺建設工作中的重要組成部分。雖然就前文提到，當地成立了社會管理綜合治理大隊，并下轄85個應急、治安、民兵、消防、義工中隊，擁有成員700余人，據我們的調查結果顯示，目前村里的各應急搶險小組，包括防火、防汛、安全巡邏隊等都不是正式的專業隊伍，而是由村里的居民義務組建而成，發生災害時則由村干部充當臨時指揮。村民今天有時間就去一下，明天有事就不能幫忙。在這種情況下，一旦災害發生，召集救援小組就會浪費大量時間，所以專業救援小組的建設尤為緊迫。

圖1.3　應急搶險小組的組成

(三)響應階段

1.應急救援隊伍協調不力

綜合分析我國目前已經出臺的應急管理相關法律法規，發現其缺少突發事件應急處置時所應該具有的綜合性和指導性，具體反映到應急救援隊伍的問題就是專業救援隊伍單隊單能，各專業救援隊伍與兼職救援隊伍之間缺少溝通合作，協調聯動能力差。我們在訪談時了解到，當地應急管理部門與其他相關機構，包括醫療、消防等等，它們間的協調合作一直沒有正式的職責分配文件，只是通過開會得出口頭協商，最后落在會議記錄上。

(四)恢復階段

1.權責分配不清

救助系統只能在災害發生時產生足夠的作用，事后監督和追責卻是大問題。如上文提到，更應急救援隊伍并沒有正式的權責分配文件，通常在災害發生時采取口頭協定，現場指揮人員也是臨時確定

五、農村社區應急管理的建議

(一)加大公共安全教育力度

在風險管理中，風險是致災因子與脆弱性共同作用的結果，而降低脆弱性會大大降低風險的嚴重性，所以開展公共安全教育活動對于突發事件的減緩來講是不可或缺的一個環節。通過公共安全教育活動，能夠增強村民的憂患意識，提高其風險認知能力，從而提高他們的自救與互救技能，塑造良好的心理素質。雖然麻坪鎮會定期召開會議，但這種只停留于干部層級的學習交流，對村民群眾的幫助可想而知。所以應該采取村民們喜聞樂見的方式進行宣傳教育，才能獲得更好的實施效果。據調查結果顯示，最受村民們喜歡的方式是放相關電視宣傳片和聽社區廣播，而在采取這兩種方式的基礎上，可以加上模擬演習，專題講座，發放宣傳手冊以及有獎知識競賽等等。盡可能的幫助村民們了解更多的防災減災知識，把災害所帶來的損失降到最小值。

圖1.4　您覺得那種宣傳教育形式效果最好

(二)完善預警、演練機制

完善預警機制，是減少災害損失極為重要的一個環節，而考慮農村的實際情況，可以增加警報鳴笛，敲鑼提醒等方式。另外，針對村里的偏遠人家，留守兒童以及高齡老人等，這些不方便或者不容易獲得預警信息的人群，應建立檔案，平時宣傳時要逐戶傳達到位，預警通報時要重點關注通知。在突發事件中，應急管理實踐是對應急預案的最佳檢驗，但其突發性和不確定性又造成了實戰成本過高和不可逆性，因此，應急演練就顯得尤為重要。應急演練既可以監察預案的有效性，又可以檢驗多部門聯動的協作能力，所以基層干部應對此引起足夠的重視，并向村民積極傳達它的重要性。

(三)綜合性應急救援隊伍建設

各個救援隊伍的協調合作是對突發事件處理的重要前提與保障。良好的協作關系能讓各個部門的運作產生一加一大于二的效果。所以要想提高農村社區應對突發災害的能力，就必須要提高其應急救援隊伍的專業性和綜合性。招收正值壯年的村民群眾，進行專業的培訓教育，提升其應對突發事件的素質能力。同時，制定應急救援隊伍聯席會議以及聯合培訓和演練制度，力爭實現各應急救援隊伍在各司其職的基礎上保證相互之間的密切配合，建立完善信息溝通渠道，從而增強其相互協調合作能力。

(四)加強相關部門間的協調溝通

同時，在合作的過程中，要明確分配各部門的權力與責任，做到權責清晰，追責有人。不能等到事發之后出現互相推諉的情況時，才開始進行明確責任。

(五)建立完善風險轉移機制

在生活中，天災人禍有很多都是我們規避不了的，而往往這些災害發生的后果也不是我們能夠承擔的，所以災害頻發的農村，包括干旱，洪澇，森林火災，冰雹等等，都可能會對農作物以及房屋財產造成嚴重的損失，在這種情況下，村里就應該建立完善風險轉移機制——保險。但據我們的調查結果顯示，在當地，有85%的村民都沒有參與災害保險，也就是說，一旦發生災害，他們將全部由自己承擔損失，而這個損失有可能就是傾家蕩產。所以農村完善風險轉移機制也是應急管理中的一項重要內容，同時需要村干部加大向村民們的宣傳教育力度，解釋這是一種很好的風險管理方法，學會為自己未知的將來多留一條退路。

圖1.5　您是否參加了災害保險

六、結語

基層社區應急管理一直都是應急管理中的薄弱環節，關注農村社區的應急管理現狀，發現問題并予以提出針對性的解決措施，對我們國家的應急管理體系建設具有重要意義。本文對農村應急管理的防控指出了村民危機意識薄弱，專業人才不足，資金不足和相關部門間缺乏橫向協調關系等幾方面的問題，并據此提出了相應的措施建議，力圖以麻坪鎮為例，探究農村社區應急管理過程中所出現的普遍性的問題與解決措施，為我國應急管理體系完善提供參考。