地方國庫制度建設現存問題及改進思路

李 勇

（中國人民銀行懷化市中心支行，湖南懷化 418000）

地方國庫制度，是地方各級國庫為了組織和管理各項事務、業務工作，按照一定程序制定的，在全轄范圍內具有普遍約束力的規定、辦法等規范性文件的總稱。地方國庫制度建設，是為了結合各地國庫的實際情況，更好地貫徹執行法律、法規和人總行制定的規章，是對法律、法規和總行規章等作出符合本地實際的具體的和執行性的規定。目前，隨著調整國庫關系的相關法律、法規的不斷修訂完善，以及金融、財稅體制改革的不斷深化，總行不斷調整國庫制度建設的理念、思路，對加強地方國庫制度建設提出了新的課題。

一、地方國庫制度建設現存問題

地方國庫制度建設是一項系統工程，涉及到上位的法律、法規和總行規章，還涉及到財政、征收機關、商業銀行等多個部門，需要建立一整套科學的管理制度與之相適應，也需要有完善的、科學的制度制定規范以及制度執行、監督規范。目前，地方國庫制度從起草前的調研、立項工作，到制度的起草、修改、通過和發布，乃至制度的執行、落實和評估工作，都不同程度的存在問題，影響了制度建設、執行的效果。

（一）制度內容不嚴謹

一是依據不嚴謹，有的地方國庫制度的制定，缺乏相應的法律依據，超越法律規定的權限，甚至違背法律的基本原則，如違背經理國庫的法定職責。二是用語不嚴謹，行文用語不規范，用語含混，責任不明確，是非界限、邊際不清楚，甚至故意玩文字游戲，模糊語意，如稅收過渡賬戶、稅收現金賬戶。三是結構不嚴謹，有的地方國庫制度名稱使用不規范，如“條例”、“規定”、“補充規定”、“辦法”、“細則”等名稱使用混亂。各章節、條文之間的邏輯聯系不夠嚴密，甚至邏輯關系顛三倒四，不能前后照應，不符合行文規范。

（二）制度出臺不適當

一是不修訂，有的業務已經變化，有的體制、方法、手段都已經變化，但制度沒有及時修訂，導致有些制度不符合現實情況，制度過時、虛化，如代理業務的收費補償制度。二是不合適，有些制度照搬照抄上級的制度，不結合自身實際進行完善，不符合本地的實際，制度缺乏實質內容，如有的年度考核制度，流入形式。三是不及時，出現了新的業務，特別是一些創新業務，存在先開展業務，后出臺制度的現象，制度建設明顯滯后，制約了業務的發展，如國庫直接辦理集中支付業務，缺少制度支持。四是不全面，有的業務一直缺乏制度規范，如國庫退庫、撥款管理辦法，有的地方國庫沒有進行細化，對退庫、撥款的監管缺少可操作的制度依據。

（三）制度體系不完整

一是缺少規劃，分散存在，地方國庫制度建設缺乏整體和長遠的規劃，不是按需求定規劃，按規劃定制度，而是缺少什么制度，補充什么制度，沒有統籌規劃，影響制度的整體效率，造成制度的連續性、穩定性、配套性較差。二是缺少論證，隨意制定，造成制度的碎片化，短期性。地方國庫制度的不連貫、朝令夕改，形不成有效的引導規范作用，甚至會導致各類行為主體行為混亂、步調不一，如地方國庫機構、崗位、人員設置的規定，會計、統計、監督、綜合、國債都制定相關要求。三是缺少溝通，各自為政，地方國庫之間缺乏配套的制度建設，制度之間相互矛盾，缺乏呼應，形不成合力；國庫制度與財政、征收機關以及人民銀行內部制度相互矛盾乃至相互掣肘，造成利益沖突，或相互推諉與扯皮。如有的地方規定使用非稅收入繳款書繳納排污費收入，就與國庫繳款書的使用規定相矛盾，也與總行文件不一致。

（四）制度執行不適應

一是不可操作，地方國庫制度偏重條文規范，缺少立法精神，也就缺失了可根據立法精神進行具體操作，來解決復雜變化的具體問題；偏重事物的認識，缺少具體的措施，也就缺失了可以直接“拿來”的具體措施，不能全面規范、指導具體、生動的日常工作；偏重原則、原理的描述，缺少可操作的規范，不具體、不符合實際、不可操作。二是不可解釋，解釋權不明確，地方國庫制度之間就同一事項作出了不同的規定時，或與相關規定不符，如何適用的問題，起草部門是否有權對此進行解釋？目前，各級國庫基本上都沒有統一規定，很少出臺解釋性制度。如關于地方教育附加與教育附加同一張繳款書入庫，不入基金收入的規定，起草部門沒有做任何解釋。三是不可了解，有的地方國庫公開制度的平臺尚未完全建立，“透明度”不夠，基層國庫缺少了解的渠道，制度頒布后就處于“檔案休眠”狀態，使有的制度束之高閣，失去了生命活力，喪失規范、指導實際工作的作用。

二、地方國庫制度建設基本原則

“人是有限理性的”，環境的不確定性，以及存在機會主義傾向，往往會導致破壞的結果，需要制度的修正。地方國庫制度的性質及任務決定了地方國庫制度建設的基本目標和要求。地方國庫制度建設是基層人民銀行經理國庫理念的具體載體，人民銀行經理國庫的理念是地方國庫發展的靈魂，是指導地方國庫制度建設的綱領。改革開放以來，地方國庫制度建設一直滲透了經理國庫的基本內涵、本質要求，只有全面落實經理國庫的精神，地方國庫制度才能為國庫發展提供制度保障。

（一）適應性原則

一是地方國庫制度建設要與現行法律、法規環境相適應，制度的內容必須符合現行的法律法規，不得與具有法律效力的規范性文件相抵觸。二是地方國庫制度建設要與地方國庫發展階段相適應，制度的制定要符合地方各級國庫的法律地位和身份，不能超越各階段的法定權限，行使無效管理。三是地方國庫制度建設要與地方國庫文化相適應，國庫文化是隱性內在契約，外生的國庫制度只有與內生的國庫文化形成互動，才能最大限度地減少執行成本，從根本上確立制度的普適性和權威性，確保得到各類行為主體的自覺遵守和執行。

（二）系統性原則

一是地方國庫制度建設要圍繞地方國庫的戰略和核心價值觀進行全面規劃，不能各自為政，防止制度建設的密集化和技術化。二是明確各級國庫制度建設的不同層次，要對各項制度進行必要的配套建設，規范立法、執法主體，切忌盲目立法，混亂執法。三是要建立實體制度和程序制度的統一，制度內容合法合理，制度程序合法合規。四是要建立制度的效力與制約、生效與廢止、激勵與約束關系的內在邏輯，不可前后制度矛盾，上下制度矛盾，左右制度矛盾。

（三）穩定性原則

地方國庫制度建設的根本目的是為了在各級國庫建立一套行為規范，通過統一的、規范的、共同的行為實現國庫的戰略。因此，地方國庫制度是履行經理國庫職能的具體化、成文化、制度化。一般來說，地方國庫的核心制度、指導性制度都需要保持相對的穩定性，才能夠發揮持久的效力，約束并引導國庫的行為，使之成為行為的規范。如果這些制度的基本內容和原則朝令夕改，缺乏連續性、穩定性，就會讓人無所適從，就不可能發揮應有的規范和引導行為的作用。

（四）開放性原則

強調制度的穩定性，并不意味著拒絕對制度進行必要、及時的修訂、完善和創新，在堅持制度穩定運行的前提和基礎上，根據實際情況，適時地對制度進行必要的修改與完善是一項經常性工作。一般來說，地方國庫的指令性制度、具體制度容易出現不適應發展變化的情況，需要不斷的加以修改、完善和創新，業務的開放性，要以制度的開放性作為基礎。因此，在制度建設中，應當堅持穩定性與開放性相統一的原則，以確保制度持久的生命力。

（五）實用性原則

地方國庫制度要突出符合本地的實際情況，制定、完善制度的目的，是為了規范、尋找解決問題的方法、標準和程序，制度是適應實踐的需要而產生的，否則制度就不會有生命力。一是地方國庫制度要能調整現實存在的各種關系，解決現實問題，有用即存在，存在即合理。二是地方國庫制度要能在一定時期、一定階段內發揮長遠的作用，制度的制定要有調整長期關系的理念，一個制度不能“只解決一夜的問題”。三是現實中存在的各種關系，相互交叉，制定制度不能以偏概全，不顧長遠，“沒有遠慮，必有近憂”，也是制度建設的金科玉律，今天的前瞻性，就是明天的現實性。制度要既能解決現實問題，又能解決長遠問題，既能發揮現實作用，又能發揮長遠作用。

三、地方國庫制度建設改進思路

（一）強化制度管理

地方國庫制度可能是以一個個文件單體的形式存在，但制度的集合是一個內在有機聯系的系統。一是統籌規劃，制度建設是一項涉及全局性的系統工作，需要有專門的機構、人員進行統籌規劃；目前，地方各級國庫編制制度規劃，要滿足建立現代服務型國庫發展的要求，兼顧解決現實問題和未來發展的需要，通過有系統的規劃，推動全轄國庫整體制度的建設。二是協調職能，地方國庫制度的建立一般是為了滿足職能管理的需要，不同的職能管理，會制定出一系列存在或不存在各種關聯關系的制度，并定期對本職能領域的各項制度進行監督、評估和修訂、完善，在充分調動職能部門積極性的同時，還要協調好各職能部門的關系，防止制度“真空”或“打架”。三是嚴格流程，建立一項制度都要經歷申請立項、需求分析、起草、審核、頒布、實施、監督、評估、修訂等階段，需要對各個環節實施全過程管理，只有經過深入調研，充分論證，各方面條件都比較成熟的制度，并經過充分發揚民主，按照規定的程序進行嚴格審議的制度，才是有用的、具有生命力的制度。

（二）優化制度結構

一是滿足戰略需要，地方國庫制度建設要滿足建設現代化服務型國庫發展戰略和嚴格的內控管控模式的需要，要始終貫穿經理國庫的精神，流淌國庫文化的血液，突出操作性強的基層特色。二是配合職能實現，根據地方國庫職能管理的需要，對制度進行有效分類，建立“制度樹”結構，即對于某一項職能，需要建立若干相互聯系、密切配合的制度，組成一個完整的、系統的制度集合。要全面滿足職能需要，力求做到不遺漏、不重疊，形成橫向分類、縱向分級的制度結構。三是服務日常工作，單一的制度或制度的集合，都需要經受日常工作的檢驗，能夠規范、指導日常工作的，就是“良法”，不能夠規范、指導日常工作，甚至造成日常工作混亂的，就是“惡法”。因此，制度精神要合法、格式要規范、結構要清晰、文字要準確、內容要完整、流程要合理。

（三）確立制度框架

一是確立地方國庫權利地位的制度，基礎類的如地方國庫現金管理辦法；技術類的如國庫集中收付代理銀行資格認定辦法。二是確立地方國庫業務范圍的制度，基礎類的如預算收、支、退業務管理辦法；技術類的如財、稅、庫對賬辦法。三是調整地方國庫縱向關系的制度，基礎類的如實地業務、突擊檢查辦法；技術類的如年度考核辦法。四是調整地方國庫橫向關系的制度，基礎類的如商業銀行國庫經收業務檢查辦法；技術類的如國債代銷機構考核辦法。五是保證地方國庫安全穩定的制度，基礎類的如國庫監管辦法，技術類的如國庫風險分析指引。六是保證地方國庫高效運行的制度，基礎類的如國庫統計分析指引，技術類的如國庫人員獎勵規定。

地方國庫管理除了建立制度體系之外，還需要建立業務流程體系、內部控制體系、操作標準體系、廉政建設體系和國庫文化體系。幾大體系既相互獨立，又有聯系，在建設地方國庫制度過程中，要注意將業務流程體系、內部控制體系、操作標準體系、廉政建設體系和國庫文化體系進行有機的結合，形成以制度體系為基礎平臺，幾大體系相互支持、配合的基礎管理體系。只有將制度體系與業務流程體系、內部控制體系、操作標準體系、廉政建設體系和國庫文化體系有機融合在一起，地方國庫制度的內容才能得到有效貫徹，國庫業務流程的執行才能得到有效保障，國庫資金的風險才能得到有效控制，國庫廉政的根基才能得到有效鞏固，國庫文化的精髓才能得到有效傳承。