新預算法框架下加強地方財政管理的對策

杜軍

摘 要：地方財政資金的分散化管理不僅肢解了政府可用財力，削弱了資金的規模效應和集聚效應，還容易滋生設租尋租空間，影響公共資金安全，特別是國務院三番五次強調要激活存量資金，提高財政資金使用效率。為此，地方財政必須按照新預算法的要求，將全部政府性收入和支出納入預算管理，建立全口徑預算管理框架，加強地方財政管理。

關鍵詞：新預算法 財政管理

一、加強全口徑預算管理，擴展財政資金管理范圍

首先，各級地方政府要樹立法治觀念，為全口徑預算管理提供良好氛圍。認真學習預算法，牢固樹立依法理財的觀念，將全部政府性收入和支出納入預算管理，對地方主要官員而言是新預算法背景下需要邁過的第一道檻。其次，要逐漸消除各主要領導分割財政資金統一管理權的現象。近年來隨著財政資金規模的不斷攀升，地方政府開始為主要領導劃一片自留地，其使用基本上由主管領導說了算；由于缺乏財政部門的有效監督管理，其績效水平自然無可名狀。加強全口徑預算管理必須消除上述財政資金分散化管理的現象，為上述“發展基金”建立有效的管理辦法或條例，納入財政資金管理的總盤子。第三，要建立“四本預算”之間的合理聯系，提高財政性資金管理的效率。目前，我國“四本預算”基本呈封閉式運行，相互間的聯系相對較少。財政管理的實踐表明，一般公共預算和社會保險基金預算大多存在一定的缺口，而政府性基金預算和國有資本經營預算大多存在一定的盈余。因此，必須將政府性基金預算和國有資本經營預算的盈余收入按照規定的程序和渠道轉移到一般公共預算和社會保險基金預算，形成各本預算之間暢通的資金流動。特別要注意的是，政府性基金預算與一般公共預算中的部分項目指向基本相同，可以通過有效的整合來提高資金使用效率。

二、完善地方債務管理模式，有效管控地方債務風險

在經濟新常態格局下，地方政府收支矛盾較大，若按照過去的方式尚可通過舉借債務加以緩解。但新預算法和地方債新政對此進行了嚴格的約束，并要求地方政府不斷加大還債力度，進一步加劇了地方政府的財政收支矛盾。顯然，要想回到2008年金融危機后寬松的借貸環境是不現實的，故而地方政府必須清醒地認識地方債管理新政與新預算法的客觀環境，切實完善地方債務管理模式，有效管控地方債務風險。第一，要嚴格甄別存量債務，有效控制債務增量的產生。控制地方債務風險，必須摸清存量債務的規模。盡管審計署已經進行了三次全國性的存量債務甄別和審計，但其統計的債務規模仍遭到了相關方面的質疑。因此，甄別存量債務的任務還很重。同時，按照新預算法的規定，中央賦予各省級政府舉借債務的資格，否定了市縣政府的舉債權，市縣政府滿足一定的條件可以委托省級政府代為舉借債務。因此，地方需要嚴格按照國務院的規定舉借新債，控制新增債務的增加。第二，剝離融資平臺公司的融資資格，將其轉變為實體性公司參與地方社會經濟基礎設施建設。特別是要通過與社會資本合作，鼓勵社會資本積極參與基礎設施建設，并與融資平臺轉型后公司進行適度競爭和合作，既為政府基礎設施建設獲取一定的資金支持，又在一定程度上提高基礎設施建設與管理的效率。第三，完善激勵約束機制，切實轉變地方政府的發展觀。其重點是切勿將資金耗費在面子工程或政績工程上，而是改善基礎性公共服務的供給，提高社會民眾的福利水準，消除地方政府對債務性資金的過度依賴。

三、大力加強預算公開，提高預算透明度

現代預算制度的核心是公開透明，要求以更為民主的方式推動地方財政管理的升級。第一，要加大社會各界對預算編制和執行的參與力度，建立參與式預算制度框架。人大預算工作委員會或專門委員會需要有效地發揮作用，提高在預算編制和執行中對財政部門的監督力度，真正發揮立法機構的作用。特別是在人大代表尚無法實現專職化的條件下，一般人大代表根本無法對預算編制和執行實施切實有效的監督，故而需要人大預工委或相關機構履行監督職責。第二，建立完善的預算信息公開制度，不斷擴大預算公開的范圍?，F實地看，無論是普通民眾還是學界精英要獲得有效的預算信息，有一定困難，其癥結在于我國尚缺乏完善的預算信息公開制度，在地方政府層級上就更是如此。為此，需要建立完善的預算信息公開制度，將涉及國家機密以外的所有信息向社會公眾公開，接受社會民眾的監督。預算信息的密級應當由相關國家機關通過一定的制度框架進行界定，而不能由財政機關自行確定。特別是要將包括“四本預算”在內的全部預算收支信息向社會公開，而不是選擇性地公開。第三，要不斷增強預算報告的可讀性，保證社會公眾能夠從預算報告中獲得有用的信息。一方面，財政部門在公開預算信息時要采用更為通俗易懂的語言和更為簡化的圖表格式進行表述。同時，實務界和學界需要在更大程度上向社會公眾普及預算知識。

四、完善財政轉移支付制度，提高公共服務的均等化水平

建立事權與支出責任相匹配的財政制度，其重要內容是完善轉移支付制度。第一，要簡并專項轉移支付的數量，不斷擴大一般性轉移支付的規模。第二，要消除專項轉移支付的配套資金要求。新預算法對此作了專門的要求，但也要防止相關部門的變相配套要求，切實保證地方政府自主財權不受高層次政府的侵蝕。第三，按照預算編制程序及時安排對下轉移支付的規模與項目，保證基層政府安排支出項目時做到心中有數。

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