改革財(cái)政預(yù)算體制機(jī)制盤活財(cái)政存量資金探析

高揚(yáng)

摘 要：長(zhǎng)期以來(lái)，一邊是財(cái)政收支壓力大、地方頻頻舉債“搞建設(shè)”，一邊卻是大量財(cái)政資金“有錢花不出”。隨著財(cái)政收入增速放緩，大量資金長(zhǎng)期趴在賬上帶來(lái)的閑置浪費(fèi)、管理漏洞、擠占挪用等矛盾將進(jìn)一步突出，關(guān)于盤活財(cái)政存量資金、提高財(cái)政資金使用效益的問(wèn)題越發(fā)引人關(guān)注。2013 年，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方預(yù)算執(zhí)行管理激活財(cái)政存量資金的通知》，拉開(kāi)了激活財(cái)政存量資金的序幕。2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》，部署進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作，提高財(cái)政資金使用效率。一時(shí)間，盤活財(cái)政存量資金問(wèn)題已然成為我們需要面對(duì)和思考的前沿性問(wèn)題。如何通過(guò)改革財(cái)政預(yù)算體制機(jī)制，從根本上盤活財(cái)政存量資金更應(yīng)該成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：財(cái)政預(yù)算 改革

一、盤活財(cái)政存量資金現(xiàn)狀

盤活存量財(cái)政資金是打造經(jīng)濟(jì)新引擎、提高經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力的必要舉措。一方面可以減少資金沉淀、提高使用效率，另一方面增加政府支出，用于穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。事實(shí)上，近年來(lái)，各級(jí)財(cái)政部門不斷加大力度盤活財(cái)政存量資金。國(guó)務(wù)院辦公廳也多次印發(fā)通知，要求各級(jí)財(cái)政、各部門各單位加強(qiáng)預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，規(guī)范權(quán)責(zé)發(fā)生制核算，嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政專戶管理，加強(qiáng)收入繳庫(kù)管理等。財(cái)政部也先后印發(fā)多份文件，對(duì)財(cái)政專戶和預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶中的存量資金也提出明確清理要求。可以說(shuō)，隨著一系列提升存量資金使用效率方案的出臺(tái)，有效投資得以持續(xù)推動(dòng)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)得到保障。但是，目前部分盤活措施的局限性仍較強(qiáng)。

二、從財(cái)政預(yù)算預(yù)算體制方面看財(cái)政存量資金成因

財(cái)政存量資金形成的原因，涉及到財(cái)稅體制不完善、政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不匹配、預(yù)算管理不科學(xué)、國(guó)庫(kù)單一賬戶制度不完善等多方面因素。其中，財(cái)政預(yù)算體制機(jī)制不完善、執(zhí)行不嚴(yán)，管理不規(guī)范等成為財(cái)政存量資金的主要成因。

預(yù)算體系不完善。一般公共預(yù)算，政府性基金預(yù)算中專項(xiàng)用途的收入不能統(tǒng)籌安排使用，導(dǎo)致有的領(lǐng)域和項(xiàng)目缺錢，有的則綽綽有余。尤其是政府性基金預(yù)算采取“以收定支、專款專用”的預(yù)算管理方式，導(dǎo)致制度性的結(jié)存結(jié)轉(zhuǎn)資金較大，不能及時(shí)發(fā)揮資金效益。

預(yù)算管理制度不完善。比如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)支出采取與GDP或財(cái)政收支增幅掛鉤的預(yù)算安排方式，在五級(jí)政府框架下要層層達(dá)標(biāo)，實(shí)際運(yùn)行中易造成預(yù)算職能弱化，預(yù)算執(zhí)行困難，導(dǎo)致資金大量結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的同時(shí)，又加大了政府統(tǒng)籌安排財(cái)力難度。

預(yù)算編制不科學(xué)。一是預(yù)算編制還比較粗放，預(yù)算編制缺乏科學(xué)依據(jù)、不細(xì)化，申請(qǐng)資金超過(guò)實(shí)際需要等問(wèn)題。在預(yù)算管理合規(guī)性要求越來(lái)越嚴(yán)格的情況下，造成大量財(cái)政資金以結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等方式沉淀。二是預(yù)算編制方式不科學(xué)，基數(shù)預(yù)算方法使用仍然普遍，零基預(yù)算、績(jī)效預(yù)算推進(jìn)未達(dá)預(yù)期。

預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格。一是項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不充分。部門事業(yè)發(fā)展缺乏中長(zhǎng)期規(guī)劃，工作計(jì)劃安排及政府性投資確定的時(shí)間遲滯，項(xiàng)目在預(yù)算確定前難以有效開(kāi)展論證、評(píng)估和前期工作，“二次分配”、“錢等項(xiàng)目”等問(wèn)題依然存在。二是預(yù)算執(zhí)行不暢。部分基建項(xiàng)目選址、概算調(diào)整、竣工驗(yàn)收時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，發(fā)改部門基建投資未按工程進(jìn)度分年度安排，導(dǎo)致基建項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)較多。三是部分部門和單位未認(rèn)真編制用款計(jì)劃，或未規(guī)范提出支付申請(qǐng)或撥付預(yù)算資金，影響資金支付效率。四是部分部門年度預(yù)算執(zhí)行中未及時(shí)跟蹤監(jiān)控項(xiàng)目的執(zhí)行情況，也沒(méi)有嚴(yán)格按照項(xiàng)目進(jìn)度均衡控制和支付資金。

三、從根本上盤活財(cái)政存量資金的建議

健全政府預(yù)算體系，加強(qiáng)預(yù)算制度建設(shè)。進(jìn)一步清晰界定公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算四本預(yù)算的功能范圍，加強(qiáng)四大預(yù)算體系之間的銜接，構(gòu)建資金預(yù)算安排的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，避免交叉重復(fù)。注重預(yù)算管理制度與其它法規(guī)的銜接，避免沖突，便于地方理解、執(zhí)行。

規(guī)范預(yù)算編制，增強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目的科學(xué)性。一是進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，項(xiàng)目預(yù)算要細(xì)化到“項(xiàng)”級(jí)科目和具體項(xiàng)目，明確項(xiàng)目的具體實(shí)施計(jì)劃和進(jìn)度安排，嚴(yán)格控制代編預(yù)算。二是建立編制下年預(yù)算安排和當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況相結(jié)合的機(jī)制，建立盤活存量資金與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算編制與結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理相結(jié)合，部門應(yīng)將上年專項(xiàng)結(jié)余納入下一年部門預(yù)算編制管理，加大結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用力度。

嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，硬化預(yù)算約束。一是提高年初預(yù)算到位率，加快預(yù)算下達(dá)進(jìn)度，按要求進(jìn)度嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算約束，規(guī)范預(yù)算調(diào)整，對(duì)當(dāng)年確定不能執(zhí)行的項(xiàng)目，按規(guī)定程序及時(shí)調(diào)整預(yù)算，將資金調(diào)劑用于當(dāng)年急需的項(xiàng)目和其他有條件實(shí)施的項(xiàng)目，切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行率，嚴(yán)控形成新的存量。二是建立健全預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控和考核機(jī)制，加大監(jiān)控力度，建立科學(xué)合理的預(yù)算支出進(jìn)度考核機(jī)制，開(kāi)展持續(xù)跟蹤，對(duì)進(jìn)度慢、盤活資金存量不力的地區(qū)或部門要及時(shí)進(jìn)行通報(bào)或約談，并強(qiáng)化責(zé)任追究。