改革財政預算體制機制盤活財政存量資金探析

高揚

摘 要：長期以來，一邊是財政收支壓力大、地方頻頻舉債“搞建設”，一邊卻是大量財政資金“有錢花不出”。隨著財政收入增速放緩，大量資金長期趴在賬上帶來的閑置浪費、管理漏洞、擠占挪用等矛盾將進一步突出，關于盤活財政存量資金、提高財政資金使用效益的問題越發引人關注。2013 年，財政部下發了《關于加強地方預算執行管理激活財政存量資金的通知》，拉開了激活財政存量資金的序幕。2015年，國務院辦公廳印發《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》，部署進一步做好盤活財政存量資金工作，提高財政資金使用效率。一時間，盤活財政存量資金問題已然成為我們需要面對和思考的前沿性問題。如何通過改革財政預算體制機制，從根本上盤活財政存量資金更應該成為人們關注的焦點。

關鍵詞：財政預算 改革

一、盤活財政存量資金現狀

盤活存量財政資金是打造經濟新引擎、提高經濟內生動力的必要舉措。一方面可以減少資金沉淀、提高使用效率，另一方面增加政府支出，用于穩增長、促改革、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環節。事實上，近年來，各級財政部門不斷加大力度盤活財政存量資金。國務院辦公廳也多次印發通知，要求各級財政、各部門各單位加強預算結轉結余資金管理，規范權責發生制核算，嚴格規范財政專戶管理，加強收入繳庫管理等。財政部也先后印發多份文件，對財政專戶和預算單位實有資金賬戶中的存量資金也提出明確清理要求。可以說，隨著一系列提升存量資金使用效率方案的出臺，有效投資得以持續推動，國民經濟平穩增長得到保障。但是，目前部分盤活措施的局限性仍較強。

二、從財政預算預算體制方面看財政存量資金成因

財政存量資金形成的原因，涉及到財稅體制不完善、政府間事權和財權劃分不匹配、預算管理不科學、國庫單一賬戶制度不完善等多方面因素。其中，財政預算體制機制不完善、執行不嚴，管理不規范等成為財政存量資金的主要成因。

預算體系不完善。一般公共預算，政府性基金預算中專項用途的收入不能統籌安排使用，導致有的領域和項目缺錢，有的則綽綽有余。尤其是政府性基金預算采取“以收定支、專款專用”的預算管理方式，導致制度性的結存結轉資金較大，不能及時發揮資金效益。

預算管理制度不完善。比如教育、醫療衛生、農業等重點支出采取與GDP或財政收支增幅掛鉤的預算安排方式，在五級政府框架下要層層達標，實際運行中易造成預算職能弱化，預算執行困難，導致資金大量結轉結余的同時，又加大了政府統籌安排財力難度。

預算編制不科學。一是預算編制還比較粗放，預算編制缺乏科學依據、不細化，申請資金超過實際需要等問題。在預算管理合規性要求越來越嚴格的情況下，造成大量財政資金以結轉結余等方式沉淀。二是預算編制方式不科學，基數預算方法使用仍然普遍，零基預算、績效預算推進未達預期。

預算執行不嚴格。一是項目前期準備工作不充分。部門事業發展缺乏中長期規劃，工作計劃安排及政府性投資確定的時間遲滯，項目在預算確定前難以有效開展論證、評估和前期工作，“二次分配”、“錢等項目”等問題依然存在。二是預算執行不暢。部分基建項目選址、概算調整、竣工驗收時間過長，發改部門基建投資未按工程進度分年度安排，導致基建項目結轉較多。三是部分部門和單位未認真編制用款計劃，或未規范提出支付申請或撥付預算資金，影響資金支付效率。四是部分部門年度預算執行中未及時跟蹤監控項目的執行情況，也沒有嚴格按照項目進度均衡控制和支付資金。

三、從根本上盤活財政存量資金的建議

健全政府預算體系，加強預算制度建設。進一步清晰界定公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險預算四本預算的功能范圍，加強四大預算體系之間的銜接，構建資金預算安排的統籌協調機制，避免交叉重復。注重預算管理制度與其它法規的銜接，避免沖突，便于地方理解、執行。

規范預算編制，增強預算項目的科學性。一是進一步細化預算編制，項目預算要細化到“項”級科目和具體項目，明確項目的具體實施計劃和進度安排，嚴格控制代編預算。二是建立編制下年預算安排和當年預算執行情況相結合的機制，建立盤活存量資金與預算安排掛鉤機制，強化預算編制與結轉結余資金管理相結合，部門應將上年專項結余納入下一年部門預算編制管理，加大結轉結余資金使用力度。

嚴格預算執行，硬化預算約束。一是提高年初預算到位率，加快預算下達進度，按要求進度嚴格執行預算，強化預算約束，規范預算調整，對當年確定不能執行的項目，按規定程序及時調整預算，將資金調劑用于當年急需的項目和其他有條件實施的項目，切實提高預算執行率，嚴控形成新的存量。二是建立健全預算執行監控和考核機制，加大監控力度，建立科學合理的預算支出進度考核機制，開展持續跟蹤，對進度慢、盤活資金存量不力的地區或部門要及時進行通報或約談，并強化責任追究。