淺析我國城市化進(jìn)程中舊城改造問題

徐旸 廈門大學(xué)

隨著近幾年城市化進(jìn)程的日益加快，城市中匯集的人口也日益增多，城市的功能也需要得到優(yōu)化。舊城改造必須根據(jù)城市發(fā)展的現(xiàn)狀，有規(guī)劃、有步驟地對局部或整體老舊城市的全部物質(zhì)生活環(huán)境進(jìn)行升級和改造，以達(dá)到從根本改善城市中勞動、生活、服務(wù)和休息等條件。本文作者根據(jù)近年來舊城改造工程案例，對現(xiàn)今城市化發(fā)展進(jìn)程中的舊城改造項目，提出了自己的見解。

一、我國城市化進(jìn)程中舊城改造的背景

20世紀(jì)70年代末至今，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，全國常住人口城鎮(zhèn)化率截至2017年末已經(jīng)達(dá)到58.52%。舊城改造是多方面力量的推進(jìn)，是歷史的必然，也受經(jīng)濟(jì)和社會制度壓力的推動。從80年代開始，中國開始住房私有化、基礎(chǔ)房產(chǎn)土地變革，到90年代中期的分稅制改革，中央將更多地財政權(quán)利下放給地方政府。地方政府有了更大的動力和財權(quán)去進(jìn)行城市改造重建項目。這一積極的財政政策成為了近年來拉動經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的主要推動力，各地改造活動興起，舊城改造面積不斷增多。2008年后隨著政府投資的大幅增加，全國各地房價快速攀升，對于依靠“土地財政”的地方政府而言，舊城改造不但是對于舊城區(qū)進(jìn)行翻新重建提高居民居住環(huán)境與城市基礎(chǔ)設(shè)施的民心工程，同時也在城市用地規(guī)模限制的情況下成為了住宅用地的主要供應(yīng)渠道之一，提升了土地的價值，帶來了不菲的地方財政收入。目前我國城市化進(jìn)程中的舊城改造主要包括道路、管廊等城市基礎(chǔ)設(shè)施的更新升級以及棚改、城中村改造等住房拆遷搬遷兩種。受地方政府財政能力的限制以及項目征遷過程中居民個體利益與社會利益存在矛盾的影響，舊城改造項目暴露出較多問題。

二、我國城市化進(jìn)程中舊城改造存在的問題

1.過于重視土地升值帶來的利益，引發(fā)房價的抬升。城市基礎(chǔ)設(shè)施改造主要是城市公共道路、地下管廊等公益類項目，此類項目不產(chǎn)生直接收益，項目建設(shè)資金主要來源于財政支出，缺乏在銀行等渠道進(jìn)行再融資的能力，因此地方政府在每年財政收入穩(wěn)定的基礎(chǔ)上一般不會大舉投入。但是對于征遷項目，涉及到大量處于城市中心的棚戶區(qū)、城中村的改造，此類項目一旦實施，可以產(chǎn)生大量城市中心的優(yōu)質(zhì)地塊，為地方政府帶來“看得見”的收益，地方政府則是積極投入。大規(guī)模的市中心“舊城改造”不斷提升城市地價，從而使得城市房價水漲船高。

2.地方政府為政績大規(guī)模舉債。城市舊城改造投資金額較大，資金來源只有財政預(yù)算支出和舉債兩種手段。但是我國大部分三四線城市，地方財政收入每年僅夠支付剛性支出，如果要進(jìn)行城市舊城改造只能通過舉債來實行。2016年前，各地融資平臺一般以土地一級開發(fā)的名義完成舊城改造項目，建設(shè)資金主要是銀行的土地儲備貸款。但自2016年起，為清理地方政府隱性債務(wù)，財政部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》，自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款。于是2016年后在國開行的帶領(lǐng)下，各地舊城改造項目逐一“包裝”成為棚改，通過“政府購買服務(wù)”的形式完成舊城改造，將政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為期限長達(dá)25年的財政預(yù)算支出。但是實際上，我國《預(yù)算法》中地方人大的中長期預(yù)算權(quán)限僅為10年。“政府購買棚戶區(qū)改造服務(wù)”本質(zhì)上仍為一種隱性債務(wù)。

3.民營社會資本方參與度不高。舊城改造工程中，除了公益類項目，還不乏部分優(yōu)質(zhì)的項目，可以通過后期運營收益滿足開發(fā)要資金需求。此類項目實際上可以通過PPP等形式引入民營社會資本方參與項目建設(shè)，一方面減少了政府資金投入，一方面也可以通過激勵政策和考核機(jī)制增加項目后期運營方的積極性、競爭性，從而提升項目的公共服務(wù)水平。但由于各地城投公司的存在，“近水樓臺先得月”，使得目前舊城改造項目中民營社會資本方參與度較低。

三、我國城市化進(jìn)程中舊城改造的建議

（一）明確合理目標(biāo)定位，提高城市品位和活力

1.關(guān)于舊城的改造和二度開發(fā)建設(shè)項目，經(jīng)濟(jì)與社會文化相配套的原則必須遵守，大體布局上要先明確好該城市的主要功能、設(shè)施和生態(tài)布局、盡可能避開因為建設(shè)布局不當(dāng)產(chǎn)生功能不全面、城市人口聚集度不平衡、道路等基礎(chǔ)設(shè)施反復(fù)開挖問題。在具體操作中，舊城改造需要適當(dāng)開擴(kuò)招標(biāo)范圍，將國際與國內(nèi)相結(jié)合，選出最佳方案，并加以地方特色進(jìn)行修改創(chuàng)新，努力做到“一低一高一加強(qiáng)”，降低舊城容積率、提高城市綠化率、加強(qiáng)相應(yīng)配套設(shè)施，嚴(yán)控建筑密度，加大力度改善城市面貌，創(chuàng)造出特色新穎的改造項目。

2.改善人居環(huán)境。舊城改造以改善人居環(huán)境為最終目標(biāo)。在舊城改造和城市建設(shè)之中，分別采取了貨幣化安置和安置房實物安置機(jī)制，前者為實行合法對應(yīng)合理的補(bǔ)償，后者是依據(jù)原住戶的合法產(chǎn)權(quán)按相對比例兌換新規(guī)劃建設(shè)區(qū)里的套房。但實際操作中，由于舊城改造項目的集中開工，實行貨幣化安置短時間內(nèi)將在一定區(qū)域范圍產(chǎn)生大量的剛性購房需求，對市場化的房地產(chǎn)市場帶來巨大的供需不平衡缺口，從而在短時間內(nèi)迅速拉高當(dāng)?shù)胤績r，不利于地方長期發(fā)展以及“房住不炒”的政策目標(biāo)。因此作為一項實際的民生工程，舊城改造項目不應(yīng)圖省事，大量開展貨幣化安置方式，而應(yīng)該按照整體城市化建設(shè)規(guī)劃的要求，采用安置房實物安置為主，貨幣化安置為輔的方式開展，同時，繼續(xù)加強(qiáng)安置地塊配套設(shè)施建設(shè)，以達(dá)到改善人居環(huán)境的最終目標(biāo)，同時也能部分抑制房價上升。

3.拓展存量空間。在舊城改造項目中，要為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展預(yù)留創(chuàng)造空間，這就要求改造中要根據(jù)地方特色，合理規(guī)劃新添的儲備土地，縮減單純的房地產(chǎn)建設(shè)面積，將剩余土地資源集約起來。合理的項目開發(fā)不能缺少與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的配合，這樣才能產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)增長點和能維持可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)特色，城市的長遠(yuǎn)稅源才能有著落。例如中山火炬開發(fā)區(qū)，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市化相互配合，在調(diào)整行政區(qū)中心的同時，將土地等資源進(jìn)行優(yōu)化與重組，讓中心城區(qū)的發(fā)展空間得以拓展，實現(xiàn)了商貿(mào)、會展、物流配送、研發(fā)、軟件等多中心開發(fā)建設(shè)，提升城市品味的同時也引導(dǎo)著產(chǎn)業(yè)鏈的擴(kuò)展和集聚，促成商貿(mào)個性和特色產(chǎn)業(yè)的形成，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐力，提高產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的素質(zhì)與發(fā)展質(zhì)量，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力得以保持。

（二）妥善解決征遷過程中的資金問題

如今舊城改造中農(nóng)村拆遷工作的實施難度日益增大，拆遷改造工作要順利實施，城市化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)需要實現(xiàn)，同時又要兼顧拆遷住戶的合法利益，兩者之間產(chǎn)生了補(bǔ)償金額預(yù)期差異的矛盾。

1.解決項目建設(shè)資金問題。舊城改造項目資金來源主要有三個：通過財政預(yù)算支出獲得、發(fā)行政府專項債獲得和通過平臺公司舉債獲得。財政預(yù)算支出和發(fā)行政府專項債要求較高，一個需要通過人大批準(zhǔn)，一個需要省級以上政府發(fā)行，存在規(guī)模限制。因此此類資金一般用于城市公共道路、海綿城市等公益類項目，受近兩年政府去隱形債務(wù)政策的影響，PPP形式對于完全無現(xiàn)金流的項目已經(jīng)很難實行、政府購買服務(wù)已經(jīng)叫停除棚改和易地扶貧以外的其他工程類項目（受財預(yù)〔2017〕87號文、財預(yù)〔2017〕50號文、財金〔2018〕23號文等影響較難開展）。目前主要操作形式為委托城投公司，通過政府補(bǔ)助或代建的形式完成。

平臺公司自主操作較為靈活，只要項目建設(shè)有足夠的現(xiàn)金流能夠覆蓋，即使回報期限較長，在金融機(jī)構(gòu)中也不乏對應(yīng)產(chǎn)品。從早期的土地儲備貸款（受國發(fā)〔2014〕43號文、財綜〔2016〕4號文影響目前已停止）、到PPP方式（合規(guī)要求較高）、安置房購房款A(yù)BS、信托非標(biāo)融資、發(fā)行城投債等無疑大力推動了全國各地城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

2.解決居民征遷安置費用與社會經(jīng)濟(jì)之間的矛盾。積極保護(hù)村民利益。拆遷居民之所以會猶豫擔(dān)憂，主要是害怕改造建設(shè)項目會對自身利益造成損害。為此，需要設(shè)計好具體可操作的辦法和合理意見，讓村民能夠有更多的參考和選擇方向。公開、公正、透明原則必須堅守。拆遷居民除在意自身利益外，對平等待遇問題也相當(dāng)關(guān)注。改造區(qū)域內(nèi)應(yīng)該多設(shè)置公示欄，將產(chǎn)權(quán)認(rèn)定、拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)、安置房條件等給予公布和公開。拆遷面積、相應(yīng)賠償金額、農(nóng)村改造問題，尤其是貧困戶享受的優(yōu)惠政策等一律公示。安置房的分配也必須遵循公平公正原則，樓房與樓層的選擇用抽簽方式?jīng)Q定。允許并加強(qiáng)居民對安置房工程的監(jiān)督，貫徹公開公正、陽光透明要求。保障維護(hù)群眾合法利益，依據(jù)法律辦事。加強(qiáng)法律法制宣傳力度，設(shè)立法律咨詢點，安排人員解答民眾的疑問，及時解決村民關(guān)于產(chǎn)權(quán)方面（包括產(chǎn)權(quán)糾紛）的問題。同時有針對性的解決問題，例如苗頭性問題加以個別教育、聚眾鬧事問題堅持走法律渠道解決。

四、結(jié)語

總結(jié)上文，城市若要有新發(fā)展，舊城改造必不可少，其對于推動我國現(xiàn)今城市化發(fā)展的更是功不可沒，同時也實質(zhì)上帶動了近年來的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。但受資金、急進(jìn)觀念、經(jīng)濟(jì)效益和政府去隱性債務(wù)等多方面因素的制約，現(xiàn)今我國舊城改造問題較多，例如城市改造規(guī)劃不合理、地方政府財政支出安排不合理、社會參與度不高、規(guī)劃建設(shè)不合規(guī)等，舊城改造工作需要城市部門多依據(jù)地區(qū)的具體情況進(jìn)行，這樣才能做到科學(xué)有序、合理推進(jìn)，才能給予人民更優(yōu)越的居住環(huán)境，讓城市向更美更好發(fā)展。