環(huán)境行政約談的實(shí)踐考察及制度完善

鄧　禾，魯穎然，孫凌佼

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶　401120)

環(huán)境行政約談因發(fā)揮作用有限而被人們稱(chēng)作是“撒嬌的小粉拳”[1]， 這種道德責(zé)任不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，約談效果如同隔靴撓癢，那么環(huán)境行政約談是否會(huì)因此而喪失研究?jī)r(jià)值呢？其實(shí)不然，因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)具有特殊性，環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生具有累積性、高科技性和不可逆轉(zhuǎn)性，等到環(huán)境事件發(fā)生后再對(duì)行為主體進(jìn)行處罰，大大增加了環(huán)境治理成本，得不償失，對(duì)于環(huán)境質(zhì)量改善無(wú)異于緣木求魚(yú)。環(huán)境行政約談與其他行政強(qiáng)制行為所要達(dá)到的目的不同，后者主要是通過(guò)懲罰責(zé)任主體達(dá)到威懾效果，而前者的啟動(dòng)是貫徹環(huán)境法中的“預(yù)防原則”，通過(guò)約談激起約談對(duì)象內(nèi)心的責(zé)任感或者對(duì)其形成激勵(lì)進(jìn)而積極守法，目的在于“防患于未然”。“制度設(shè)計(jì)本身就應(yīng)該面向未來(lái)，已發(fā)生的事故，其損失屬于沉沒(méi)成本，相對(duì)于未來(lái)無(wú)窮多個(gè)潛在事故的損失總額，當(dāng)下的事故損失再大，在比例上也會(huì)趨近于零”[2]。而且制度的強(qiáng)制力與實(shí)現(xiàn)力是兩個(gè)不同的層面，有強(qiáng)制力并不能保證實(shí)現(xiàn)力，約談不具有強(qiáng)制力并不能否認(rèn)其具有實(shí)現(xiàn)力。此外，通過(guò)約談的方式，可以加強(qiáng)雙方之間的交流，減少二者之間的直接沖突，這種和諧的氛圍讓約談對(duì)象理性認(rèn)識(shí)自身的問(wèn)題，自覺(jué)履行環(huán)境義務(wù)。因此，從這些層面來(lái)講，秉持事前預(yù)防理念，發(fā)揮環(huán)境行政約談的優(yōu)勢(shì)益于提高環(huán)境執(zhí)法效果、實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)。

一、討論前提：環(huán)境行政約談的概念與法律屬性

(一)環(huán)境行政約談的概念

環(huán)境行政約談與行政約談?dòng)泻艽蟮南嚓P(guān)性，行政約談是環(huán)境行政約談的上位概念，后者是前者在環(huán)境領(lǐng)域的具體展開(kāi)，行政約談的概念、特征決定了環(huán)境行政約談的含義、特點(diǎn)。廣義的行政約談包括內(nèi)部約談與外部約談，可以理解為具有管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，針對(duì)其下級(jí)行政機(jī)關(guān)或行政相對(duì)人，采取談話、聽(tīng)取意見(jiàn)、普法教育、提供信息、違法預(yù)警等方式，對(duì)其組織管理或社會(huì)治理所涉事項(xiàng)中的問(wèn)題予以規(guī)范糾正或加以預(yù)防的行為[3]。而狹義的行政約談，僅指行政人員對(duì)行政相對(duì)人的約談。總之，學(xué)界對(duì)行政約談的主要分歧點(diǎn)在于到底是內(nèi)部約談、外部約談還是同時(shí)包含內(nèi)外部約談。“(涉嫌)違法警示教育說(shuō)”[4]觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)境行政約談是指外部約談，即約談對(duì)象是受管理的行政相對(duì)人；“履職問(wèn)責(zé)說(shuō)”[5]表面上看應(yīng)該是行政內(nèi)部約談，但該觀點(diǎn)仍然認(rèn)為行政約談是外部約談。

環(huán)境行政約談的概念設(shè)計(jì)應(yīng)該與制度功能和實(shí)踐發(fā)展需要相符合。其功能表現(xiàn)為：在環(huán)境事件發(fā)生之前，通過(guò)雙方之間的談話，激勵(lì)約談對(duì)象自覺(jué)履行環(huán)境義務(wù)，預(yù)防環(huán)境事件的發(fā)生。行政相對(duì)人是排污主體，行政人員是監(jiān)管主體，二者都是預(yù)防環(huán)境事件發(fā)生的主要力量，內(nèi)外部約談都是實(shí)現(xiàn)制度功能不可缺少的一部分。與此同時(shí)，從環(huán)境行政約談的實(shí)踐考察中發(fā)現(xiàn)，約談模式分為三種：約談?wù)组L(zhǎng)模式、約談企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)模式、混合模式[6]。堅(jiān)持內(nèi)外部約談相結(jié)合不僅是實(shí)現(xiàn)制度功能的需要，而且也與實(shí)踐發(fā)展需求一致。即環(huán)境行政約談是指具有環(huán)境管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，針對(duì)其下級(jí)行政機(jī)關(guān)及行政人員或行政相對(duì)人的輕微違法行為或者不當(dāng)行為等存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患的行為，提前介入，通過(guò)交流、引導(dǎo)等方式，激勵(lì)約談對(duì)象自覺(jué)守法。

(二)環(huán)境行政約談的法律屬性

明確環(huán)境行政約談的法律屬性是完善立法和規(guī)范實(shí)踐運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)，學(xué)界主要探討的是行政約談的法律屬性，但環(huán)境行政約談的法律屬性與其一致。

“行政指導(dǎo)說(shuō)”[7]認(rèn)為行政約談與行政指導(dǎo)具有高度相似性，都是一種非強(qiáng)制性的行政行為；行為結(jié)果都可能達(dá)成一致意見(jiàn)。“行政契約說(shuō)”[8]觀點(diǎn)傾向用民法的視角來(lái)看待行政約談，因?yàn)榧s談的結(jié)果可能形成合意，而合意是契約形成的重要條件，并指出行政約談不應(yīng)該有行政指導(dǎo)具有的利益誘導(dǎo)特征[9]。“非獨(dú)立行政行為說(shuō)”認(rèn)為行政約談不具有獨(dú)立的法律價(jià)值，它是行使行政行為必須經(jīng)歷的程序，如同調(diào)查了解。“非強(qiáng)制行為說(shuō)”的理由較簡(jiǎn)單，因?yàn)榧s談過(guò)程及后果都不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。

根據(jù)上文所述的環(huán)境行政約談制度功能理論，可知將環(huán)境行政約談定性為行政指導(dǎo)行為更可取。其理由如下：其一，行政約談不僅和行政指導(dǎo)有很高的相似性，而且行政約談側(cè)重雙方主體之間的交流、合作，約談對(duì)象不管是行政人員還是行政相對(duì)人，在環(huán)境法律知識(shí)和守法技術(shù)上都沒(méi)有約談主體有優(yōu)勢(shì)，因而在各方面給與指導(dǎo)應(yīng)是必然。其二，從行政指導(dǎo)的發(fā)展趨勢(shì)看，它的適用范圍正在逐漸變廣，方式更加靈活多樣，這為把行政約談納入行政指導(dǎo)的范圍提供了可能。其三，行政指導(dǎo)所具有的利益誘導(dǎo)特征和行政約談堅(jiān)持用激勵(lì)的方式引導(dǎo)責(zé)任主體守法具有一致性。“行政契約說(shuō)”可能會(huì)與公法基本理論相悖。契約倡導(dǎo)意思表達(dá)自由，雙方可能無(wú)視真實(shí)權(quán)利義務(wù)關(guān)系而創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也可能針對(duì)相同事實(shí)，不同主體約定不同的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。約談雙方不平等的地位較難實(shí)現(xiàn)私法上的意志自由。“非獨(dú)立行政行為說(shuō)”否認(rèn)行政約談的獨(dú)立法律價(jià)值，這其實(shí)是混淆了約談與處罰或者處分之前的調(diào)查了解。前者針對(duì)的行為不需要進(jìn)行責(zé)任追究，該階段的約談是在了解情況之后形成守法合意，具有獨(dú)立的法律價(jià)值，而后者只是進(jìn)行責(zé)任追究的前置程序。“非強(qiáng)制行為說(shuō)”雖和環(huán)境行政約談非常相似，但是，這只是其表現(xiàn)出的一個(gè)特點(diǎn)，不能指明區(qū)別于其他制度獨(dú)有的個(gè)性。

二、應(yīng)運(yùn)而生：環(huán)境行政約談產(chǎn)生的必要性及理論基礎(chǔ)

(一)環(huán)境行政約談產(chǎn)生的必要性

督促責(zé)任主體自覺(jué)守法的有力選擇。行政人員與行政相對(duì)人的守法地位對(duì)保護(hù)環(huán)境至關(guān)重要，行政相對(duì)人的排污行為是環(huán)境污染的主要來(lái)源之一，而行政人員的依法監(jiān)管是保障行政相對(duì)人守法的有效方式。當(dāng)約談對(duì)象是行政相對(duì)人時(shí)，通過(guò)約談幫助行政相對(duì)人梳理環(huán)境法律法規(guī)，防止因?yàn)椴欢ǘ`法，也可以指導(dǎo)行政相對(duì)人制定整改措施或者改進(jìn)方案。雖然約談結(jié)果不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，但是“它具有很強(qiáng)的針對(duì)性，有助于企業(yè)節(jié)約成本，使企業(yè)對(duì)未來(lái)發(fā)展有一個(gè)明確的預(yù)期，對(duì)企業(yè)具有很大吸引力，也容易獲得企業(yè)配合，是行政機(jī)關(guān)利用柔性行政行為實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)的新嘗試”[10]。

當(dāng)約談對(duì)象是行政人員時(shí)，監(jiān)督方式從以往的事后責(zé)任追究到事前預(yù)防。“政府或者行政機(jī)構(gòu)只是結(jié)構(gòu)性組織，其最基本的要素是行政人員，自利性是人的自然本性，雖然不能將其歸結(jié)為人的絕對(duì)屬性，但無(wú)疑具有普遍性”[11]。環(huán)境行政約談從行政人員的角度出發(fā)，在行政機(jī)關(guān)及行政人員的行為存在引發(fā)環(huán)境問(wèn)題可能性時(shí)予以約談，告知不守法造成社會(huì)公共利益損失可作為事后責(zé)任追究的加重情節(jié)，或者在環(huán)境執(zhí)法技術(shù)、方法上給與指導(dǎo)。這種降低環(huán)境執(zhí)法成本的方式及事后影響力可以激勵(lì)行政機(jī)關(guān)及行政人員自覺(jué)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。

順應(yīng)了國(guó)際行政執(zhí)法方式的發(fā)展趨勢(shì)。歐盟很早就認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)的迫切性，并積極探索環(huán)境治理新模式。他們認(rèn)為，傳統(tǒng)政府命令型管制方式對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善是不夠的，還必須利用軟性約束機(jī)制引導(dǎo)責(zé)任主體主動(dòng)守法，如歐盟實(shí)施的《水框架指令》。此外，歐盟還制定了大量的行政執(zhí)法彈性規(guī)則。美國(guó)也非常重視軟性規(guī)則的指導(dǎo)作用，不僅包括對(duì)行政相對(duì)人的守法監(jiān)督，還包括對(duì)行政人員執(zhí)法的監(jiān)督。1978年，美國(guó)國(guó)會(huì)制定《政府道德法》，授權(quán)成立政府道德辦公室，主要職責(zé)是制定行政人員守法的道德倫理標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)行政人員的行為有違法風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，采用非正式的會(huì)談，要求被質(zhì)詢(xún)者提供必要材料來(lái)了解具體情況，進(jìn)而引導(dǎo)守法。這些軟性規(guī)則的大量出現(xiàn)表明政府由消極執(zhí)法向積極執(zhí)法轉(zhuǎn)變，環(huán)境行政約談的產(chǎn)生順應(yīng)了行政執(zhí)法方式的發(fā)展趨勢(shì)。

(二)環(huán)境行政約談的理論基礎(chǔ)

現(xiàn)代國(guó)家治理任務(wù)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，要求政府必須改變之前強(qiáng)硬的執(zhí)法方式，尤其是在環(huán)境領(lǐng)域，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)，政府除了以身作則外，還需要引導(dǎo)責(zé)任主體主動(dòng)守法，吸納社會(huì)力量，共同實(shí)現(xiàn)環(huán)境全方位治理，即形成環(huán)境治理理論。環(huán)境治理理論具有以下特點(diǎn)：一是治理主體的多元性；二是治理的全方位性；三是治理方式的靈活性。環(huán)境治理理論本意是倡導(dǎo)執(zhí)法主體與行政相對(duì)人的合作，堅(jiān)持用激勵(lì)的方式降低相對(duì)人守法成本，達(dá)到預(yù)防效果。

環(huán)境行政約談所具有的激勵(lì)和預(yù)防功能和環(huán)境治理理論十分契合。就預(yù)防功能而言，行政法的研究“不再以司法為中心，視野不僅及于行政的邊緣，而要深入政府活動(dòng)的核心”[12]。將研究視角貫穿行政行為的過(guò)程，行政法已經(jīng)開(kāi)始重視行政守法的研究，通過(guò)約談糾正輕微違法和不當(dāng)行政行為督促行政人員自覺(jué)守法達(dá)到事前預(yù)防的效果。就激勵(lì)功能而言，它有兩種表現(xiàn)：隱性激勵(lì)和顯性激勵(lì)。隱性激勵(lì)又稱(chēng)為“信譽(yù)機(jī)制”，它是行為主體基于維持長(zhǎng)期合作關(guān)系的考慮而放棄眼前利益的行為，對(duì)“偷懶”的懲罰不是來(lái)自合同規(guī)定或法律制裁，而是未來(lái)合作機(jī)會(huì)的中斷；顯性激勵(lì)則指“當(dāng)事人預(yù)期在一定時(shí)限內(nèi)可獲得的實(shí)質(zhì)性補(bǔ)償?shù)目偤汀Ｋㄓ珊霞s規(guī)定的績(jī)效補(bǔ)償關(guān)系，還包括合約明確規(guī)定之外的但可預(yù)期的物質(zhì)或精神方面的補(bǔ)償。其特點(diǎn)是當(dāng)事人可以感知到或預(yù)期可得到。它是當(dāng)事人所盡力去求取但不由當(dāng)事人決定從而誘導(dǎo)當(dāng)事人行為的一種激勵(lì)方式”*https://baike.baidu.com/item/顯性激勵(lì)/11034199。。當(dāng)約談對(duì)象是行政人員時(shí)，這種激勵(lì)功能表現(xiàn)為，如果行政人員不守法可能會(huì)影響績(jī)效考核甚至喪失任職資格，或者不接受上級(jí)的指導(dǎo)會(huì)增加執(zhí)法成本。

三、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：環(huán)境行政約談的立法與實(shí)踐運(yùn)行考察

(一)環(huán)境行政約談的立法供給問(wèn)題

1.統(tǒng)一的環(huán)境行政約談法律規(guī)范缺位

2012年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)部*2018年3月13日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，組建生態(tài)環(huán)境部，不再保留環(huán)境保護(hù)部。出臺(tái)《環(huán)境監(jiān)察辦法》，首次明確了環(huán)境行政約談的約談對(duì)象包含內(nèi)外部約談，看似為環(huán)境行政約談提供了統(tǒng)一法律依據(jù)，其實(shí)它只是專(zhuān)門(mén)針對(duì)環(huán)境監(jiān)察的部門(mén)規(guī)章，約談只是其中一方面，這就決定它不可能對(duì)約談作出詳細(xì)規(guī)定。2014年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》，這一專(zhuān)門(mén)立法并沒(méi)有迎來(lái)環(huán)境行政約談的春天，法律層級(jí)效力低且僅是內(nèi)部約談，雖然第12條規(guī)定了對(duì)一些大型企業(yè)、集團(tuán)的約談可以參照此規(guī)定，但畢竟不起主要作用，從約談啟動(dòng)、約談程序、約談事由等規(guī)定看，仍是完全意義上的內(nèi)部約談。2015年《大氣污染防治法》修訂，環(huán)境行政約談第一次以法律形式出現(xiàn)。根據(jù)該法第22條規(guī)定*《大氣污染防治法》第22條：“對(duì)超過(guò)國(guó)家重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國(guó)家下達(dá)的大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的地區(qū)，省級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)約談該地區(qū)人民政府的主要負(fù)責(zé)人，并暫停審批該地區(qū)新增重點(diǎn)大氣污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。約談情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。”，它是針對(duì)大氣的內(nèi)部約談，適用對(duì)象和范圍的單一性決定了其不具有普遍適用性。

地方層面，由于較高層級(jí)的統(tǒng)一環(huán)境行政約談法律規(guī)范缺位，各地只能根據(jù)本地環(huán)境行政約談實(shí)踐發(fā)展需要制定地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。

如表1所示，地方以不同效力層級(jí)的立法來(lái)規(guī)定環(huán)境行政約談，在適用范圍上不固定，有的是單行立法，如天津市，有的是綜合性立法，如山西省；適用對(duì)象也是“各行其是”。由于各地對(duì)環(huán)境行政約談規(guī)定的內(nèi)容繁多，不統(tǒng)一，再加上很多環(huán)境問(wèn)題具有跨區(qū)域、跨流域的特點(diǎn)，必然會(huì)出現(xiàn)很多亂象。如對(duì)于同樣存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患的行為，在此地被約談，而在彼地不被約談；在此地被要求限期治理，而在彼地被直接追究責(zé)任。在立法理念方面，主要是為了提高行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管能力，這種立法理念背離了環(huán)境行政約談本身具有的引導(dǎo)、指導(dǎo)、激勵(lì)等服務(wù)意識(shí)。以《天津市環(huán)境保護(hù)局大氣環(huán)境保護(hù)約談暫行辦法》為例*《天津市環(huán)境保護(hù)局大氣環(huán)境保護(hù)約談暫行辦法》第1條規(guī)定：“為切實(shí)加強(qiáng)我市大氣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理，依法查處環(huán)境違法行為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《天津市大氣污染防治條例》等有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，制定本法。”，該法的目的就是為了加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，制裁環(huán)境違法行為。

表1　環(huán)境行政約談地方層面立法統(tǒng)計(jì)(部分)

注：根據(jù)北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)以及相關(guān)政府網(wǎng)站獲得

2.環(huán)境行政約談的效力沖突

環(huán)境行政約談規(guī)定之間的沖突。以《天津市水污染防治條例》為例，它是《大氣污染防治法》的下位法，那么作為下位法它應(yīng)該與上位法規(guī)定一致。《大氣污染防治法》規(guī)定其適用內(nèi)部約談，但《天津市水污染防治條例》對(duì)適用對(duì)象進(jìn)行了根本的改變，直接把內(nèi)部約談改為外部約談。

與其他法律法規(guī)的沖突。《天津市環(huán)境保護(hù)局大氣環(huán)境保護(hù)約談暫行辦法》第8條規(guī)定*《天津市環(huán)境保護(hù)局大氣環(huán)境保護(hù)約談暫行辦法》第8條規(guī)定：“對(duì)無(wú)故不參加約談或未按照《責(zé)令整改決定書(shū)》要求進(jìn)行整改的，以發(fā)文通報(bào)、新聞媒體曝光等方式對(duì)被約談人及其相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行公開(kāi)通報(bào)，并將相關(guān)情況存檔備案，作為對(duì)其環(huán)境管理或環(huán)境執(zhí)法中的從嚴(yán)從重情節(jié)。”，對(duì)無(wú)故不參加約談或未按照《責(zé)令整改決定書(shū)》要求進(jìn)行整改的采取行政強(qiáng)制措施，并沒(méi)有對(duì)約談對(duì)象程序權(quán)利作出規(guī)定。這與《行政處罰法》第31條、第32條的規(guī)定*《行政處罰法》第31條：“ 行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。”第32條：“ 當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。”相沖突。

綜上可知，環(huán)境行政約談缺乏較高層級(jí)的統(tǒng)一立法，各地立法各自為陣、立法理念錯(cuò)位的局面決定了環(huán)境行政約談規(guī)范之間以及與其他法律法規(guī)之間存在效力沖突的可能性極大。

(二)環(huán)境行政約談的實(shí)踐運(yùn)行問(wèn)題

1.約談事由不科學(xué)

2016年11月底，第一批中央環(huán)保督察組對(duì)8個(gè)省區(qū)的督察即將結(jié)束，根據(jù)反饋意見(jiàn)，督察地相繼進(jìn)行了環(huán)境行政約談(表2)

此次中央環(huán)保組的督察從以往的查企業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤安槎讲⑴e，以督政為主”，顯示出中國(guó)環(huán)保監(jiān)督制度的重大變革。從約談對(duì)象看，包含內(nèi)部約談和外部約談，是完整意義上的環(huán)境行政約談。但約談事由較為寬泛，不僅有事前監(jiān)督約談，還包含事后的約談問(wèn)責(zé)。如表2所示，“考核偏軟，降低標(biāo)準(zhǔn)”和“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和隱患存在”符合制度設(shè)計(jì)的初衷，但是，“大氣污染嚴(yán)重、水環(huán)境惡化、局部生態(tài)環(huán)境破壞”“政府不作為”“群眾反映強(qiáng)烈”等問(wèn)題不適用環(huán)境行政約談，而應(yīng)該直接進(jìn)行責(zé)任追究。不僅如此，現(xiàn)行的立法設(shè)定及學(xué)者觀點(diǎn)[13]，都將已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境問(wèn)題納入約談范圍。因?yàn)榄h(huán)境行政約談的目的不在于事后懲罰，而在于糾正存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患的環(huán)境行為。對(duì)于不分情況的適用環(huán)境行政約談，不僅不能實(shí)現(xiàn)制度的目的，而且很可能造成制度被濫用，違反現(xiàn)有的法律秩序。

表2　第一批中央環(huán)保督察組督查結(jié)果反饋(只針對(duì)約談)

來(lái)源：央視新聞和中國(guó)環(huán)境新聞(2016年11月24日)

2.約談后果偏離非強(qiáng)制性軌道

環(huán)境行政約談以其柔性執(zhí)法為特色，受中國(guó)傳統(tǒng)“命令—控制型”執(zhí)法方式影響，再加上缺乏統(tǒng)一規(guī)定為依據(jù)，約談運(yùn)行已呈現(xiàn)異化現(xiàn)象。

如表3所示，環(huán)境行政約談中出現(xiàn)了諸如“批評(píng)”“責(zé)任追究”“公開(kāi)通報(bào)”等強(qiáng)制性的處罰方式，約談不再是非強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)行為，它已經(jīng)異化成懲罰責(zé)任主體的工具，本質(zhì)上和責(zé)任追究制度無(wú)異。同時(shí)，環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的方式不是協(xié)商、引導(dǎo)、激勵(lì)而是利用掌握的信息優(yōu)勢(shì)將責(zé)任主體的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患行為曝光在公眾之下，如“發(fā)文通報(bào)”“新聞媒體曝光”等。由于平等地位失衡、協(xié)商性不足，約談對(duì)象的自由意志得不到體現(xiàn)，他們往往頂著“丟烏紗帽”的風(fēng)險(xiǎn)或者遭受更嚴(yán)厲處罰的壓力小心翼翼作出回應(yīng)，約談結(jié)果的得出具有單向性。

表3　環(huán)境行政約談的強(qiáng)制措施統(tǒng)計(jì)(部分)

來(lái)源：北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)以及相關(guān)政府網(wǎng)站

此外，實(shí)踐中，還存在著環(huán)境行政約談被過(guò)度濫用的情形。行政約談的適用本身應(yīng)該具有謙抑性，但是環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)為追求約談效果、執(zhí)行效率，對(duì)本身應(yīng)該給與處罰的環(huán)境違法行為以約談警告、和解來(lái)減輕乃至免除責(zé)任者的責(zé)任；對(duì)本來(lái)不需要提前介入的環(huán)境行為借約談之名干涉相關(guān)人員權(quán)利(力)自由。

總之，這種借助責(zé)任處罰代替約談，借約談代替責(zé)任處罰，借約談之名干涉約談對(duì)象權(quán)利(權(quán)力)自由的行為必將使環(huán)境行政約談運(yùn)行異化。

3.約談程序缺乏

約談事由由誰(shuí)提起，約談程序由誰(shuí)啟動(dòng)，現(xiàn)行的立法規(guī)定都比較模糊，實(shí)踐中主要由黨政機(jī)關(guān)把關(guān)，監(jiān)督主體的狹隘性決定了環(huán)境行政約談所起作用有限。當(dāng)約談對(duì)象確有特殊原因無(wú)法參與約談、發(fā)現(xiàn)約談主體有需要回避的理由、約談主體作出對(duì)約談對(duì)象不利的決定時(shí)，如果不賦予約談對(duì)象程序權(quán)利，約談主體很容易侵犯到約談對(duì)象的權(quán)利。以中央環(huán)保組督察為例，短時(shí)間內(nèi)約談如此多的人，程序權(quán)利很難得到保障。同時(shí)，由于約談結(jié)果對(duì)約談對(duì)象只有指導(dǎo)作用，因而它并不屬于行政救濟(jì)制度的受案范圍，當(dāng)出現(xiàn)侵犯約談對(duì)象合法權(quán)利的情形時(shí)，約談主體通常用約談來(lái)逃避法律責(zé)任的追究。此外，約談沒(méi)有達(dá)成合意或者約談結(jié)果不被履行如何處理，現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)此作出規(guī)定，而實(shí)踐中的做法也不一致，約談與以往的行政強(qiáng)制措施沒(méi)有有效地銜接起來(lái)。

四、發(fā)展方向：環(huán)境行政約談的完善路徑

(一)認(rèn)清環(huán)境行政約談的屬性

要完善環(huán)境行政約談制度首先必須明確其屬性，環(huán)境行政約談在實(shí)踐運(yùn)行中之所以出現(xiàn)約談事由不科學(xué)、約談結(jié)果偏離非強(qiáng)制性軌道等問(wèn)題，主要是因?yàn)榄h(huán)境執(zhí)法主體與執(zhí)法對(duì)象對(duì)該制度的屬性認(rèn)識(shí)不清。只重視行政管理而輕視行政服務(wù)，對(duì)新型的執(zhí)法模式?jīng)]有一個(gè)清晰的方向規(guī)劃，這種“法律工具主義”使人們更加懼怕和規(guī)避法律，而不會(huì)自覺(jué)守法。如上文所述，環(huán)境行政約談本質(zhì)上是一種非強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)行為。非強(qiáng)制性體現(xiàn)在約談的過(guò)程和結(jié)果上，約談過(guò)程中，雙方平等協(xié)商、合作，約談之后雙方達(dá)成的合意，即使約談對(duì)象事后不履行，行政機(jī)關(guān)也不能強(qiáng)制執(zhí)行。通過(guò)雙方談話的方式，行政機(jī)關(guān)了解行政相對(duì)人不守法的原因，從約談對(duì)象自身利益出發(fā)，可以在守法技術(shù)、方法上給與約談對(duì)象指導(dǎo)，降低守法成本。“我們只有向后工業(yè)社會(huì)的新型合作社會(huì)制度方向邁進(jìn)，環(huán)境行政約談制度才能順應(yīng)歷史發(fā)展的潮流，才能符合服務(wù)行政和合作行政的實(shí)質(zhì)要求”[14]。因此，只有認(rèn)清環(huán)境行政約談的屬性，樹(shù)立正確的法律觀，才能發(fā)揮制度的功能，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)。

(二)統(tǒng)一環(huán)境行政約談法律規(guī)范

如上文所說(shuō)，由于缺乏全國(guó)較高層級(jí)的統(tǒng)一立法指導(dǎo)，各地立法各行其是，甚至出現(xiàn)相互之間以及與其他法律法規(guī)相互矛盾的局面。因此，現(xiàn)階段需要有一部較高層級(jí)的全國(guó)統(tǒng)一立法，為地方立法實(shí)踐提供標(biāo)準(zhǔn)，以結(jié)束地方立法混亂的局面。在立法理念上，弱化行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職能，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的服務(wù)職能，善于利用引導(dǎo)、指導(dǎo)、激勵(lì)的方式促進(jìn)約談對(duì)象自覺(jué)守法，而不完全是懲戒。

但是，現(xiàn)階段中國(guó)環(huán)境行政約談上升到法律層面的條件還不成熟，根據(jù)行政法理，制定統(tǒng)一的《環(huán)境行政約談條例》，明晰約談屬性與立法理念，明確約談對(duì)象，即包括行政內(nèi)部約談和行政外部約談，限制約談事由，加強(qiáng)對(duì)約談的監(jiān)督，規(guī)范約談程序，等到條件成熟再上升到法律層面。這樣做有兩個(gè)優(yōu)勢(shì)：其一，專(zhuān)門(mén)條例的層級(jí)較高，立法技術(shù)更為成熟，可以解決相關(guān)規(guī)范之間的不一致乃至規(guī)范沖突，且與法律制定相比，條例的制定程序較為簡(jiǎn)單，具有花費(fèi)時(shí)間短、成本低的優(yōu)勢(shì)；其二，專(zhuān)門(mén)性的環(huán)境行政約談立法，可以細(xì)化約談主體、約談對(duì)象、約談事由和約談程序，增強(qiáng)實(shí)踐操作性。

(三)規(guī)范環(huán)境行政約談的實(shí)踐運(yùn)行

1.限制環(huán)境行政約談的適用范圍

任何制度的運(yùn)行都有一定的范圍和空間，這樣才能保證制度的有效作用得以發(fā)揮。環(huán)境行政約談范圍本身就為環(huán)境行政權(quán)的行使設(shè)置了閾值，但是行政權(quán)行使所需要的效率性和靈活性又不得不讓我們相信，希望用法律規(guī)定涵蓋所有的現(xiàn)實(shí)情況是不可能的，只有為權(quán)力的行使設(shè)定一個(gè)基本的范圍框架才能解決上述困境，約談范圍應(yīng)具有“有限性、明確性、可操作性”[15]。

約談針對(duì)的是可能導(dǎo)致環(huán)境危害結(jié)果發(fā)生的行為，這種危害包括人身、財(cái)產(chǎn)的損害及環(huán)境本身的損害，而并不等于損害結(jié)果本身，或者是防止輕微違法行為演變成惡劣違法行為，本質(zhì)在于對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。對(duì)于已經(jīng)造成人身、財(cái)產(chǎn)或環(huán)境本身?yè)p害的環(huán)境行為，雖然也涉及到執(zhí)法主體與責(zé)任主體的交談，但此時(shí)只是一種調(diào)查了解，是對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行責(zé)任追究的事前必經(jīng)程序，不具有獨(dú)立價(jià)值，并不能稱(chēng)為環(huán)境行政約談。而且，將約談范圍擴(kuò)展到已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境問(wèn)題，其實(shí)是對(duì)傳統(tǒng)行政強(qiáng)制行為的一種僭越。此外，這種約談范圍的設(shè)計(jì)也與上文提到的制度功能相矛盾。因此，環(huán)境行政約談的適用范圍應(yīng)該限定在一個(gè)科學(xué)的框架之內(nèi)，即在環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)之前，對(duì)相關(guān)人員輕微違法或者雖不違法但確屬不當(dāng)?shù)却嬖诃h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患的行為，由約談主體啟動(dòng)約談程序。

2.加強(qiáng)對(duì)環(huán)境行政約談的監(jiān)督

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[16]。如果行政者只有權(quán)力沒(méi)有責(zé)任，那么行政權(quán)的行使就會(huì)毫無(wú)限制，權(quán)力可能成為謀取私利的工具。雖然環(huán)境行政約談是柔性執(zhí)法方式，約談過(guò)程體現(xiàn)雙方之間的協(xié)商、合作，約談后果具有非強(qiáng)制性，但約談主體與約談對(duì)象畢竟身份、地位不同，再加上受中國(guó)傳統(tǒng)“官本位”及直接行政管制理念影響，缺乏監(jiān)督制約，很難保證環(huán)境行政約談產(chǎn)生應(yīng)有的效果。為走出環(huán)境行政約談偏離非強(qiáng)制性軌道、約談權(quán)力被濫用的困境，必須加強(qiáng)對(duì)環(huán)境行政約談的監(jiān)督。

加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。行政內(nèi)部監(jiān)督通常是基于行政管理關(guān)系而產(chǎn)生，具有專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性、嚴(yán)密性等優(yōu)勢(shì)。為避免上下級(jí)互相包庇，監(jiān)督流于形式，一旦啟動(dòng)約談程序，可以要求上級(jí)監(jiān)督部門(mén)派相關(guān)人員參與約談，在此過(guò)程中了解約談事由，并對(duì)約談啟動(dòng)條件、約談主體權(quán)力范圍及約談對(duì)象權(quán)利保證等事項(xiàng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。約談結(jié)束后，監(jiān)督部門(mén)可跟蹤約談效果，根據(jù)反饋意見(jiàn)，給出改進(jìn)建議等。

完善外部監(jiān)督。盡管內(nèi)部監(jiān)督具有眾多優(yōu)勢(shì)，但其弊端也顯而易見(jiàn)，自我監(jiān)督注定其“堅(jiān)定性”“獨(dú)立性”不足，政府雖說(shuō)是公民利益的代表，但是這種道德自律并不總是發(fā)揮作用，而這種監(jiān)督失靈在環(huán)境領(lǐng)域尤為明顯。離開(kāi)外部監(jiān)督是蒼白無(wú)力的監(jiān)督，為發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效，需要完善、強(qiáng)化外部監(jiān)督。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》*2018年3月20日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第19條：“對(duì)可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)督對(duì)象，監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，可以直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員進(jìn)行談話或者要求說(shuō)明情況。”已經(jīng)通過(guò)，其中第19條對(duì)約談作了簡(jiǎn)要規(guī)定，體現(xiàn)了預(yù)防職務(wù)犯罪的目的，建議把行政機(jī)關(guān)及其人員的環(huán)境行政行為納入監(jiān)察范圍，對(duì)于濫用約談權(quán)力，約談偏離非強(qiáng)制性軌道的約談主體進(jìn)行再一次約談，根據(jù)具體情況提出糾正意見(jiàn)或者直接做出處罰決定。這樣既可以實(shí)現(xiàn)法律既有的功能，又可以兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)。此外，還要發(fā)揮立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、公民和新聞媒體的監(jiān)督作用，其中司法機(jī)關(guān)主要是事后監(jiān)督，當(dāng)約談主體的行為造成約談對(duì)象或者生態(tài)環(huán)境的實(shí)際損害時(shí)，權(quán)利主體可以提起訴訟。

3.完善環(huán)境行政約談的程序

所謂約談程序是指約談主體在對(duì)約談對(duì)象進(jìn)行約談時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)間和順序的總和。程序是法治運(yùn)行的根本，約談法治的實(shí)現(xiàn)在很大程度上依靠程序的作用。程序設(shè)置的基本步驟和方式是權(quán)力行使者最低限度的要求，它同時(shí)也是約談?dòng)行蚧⒗硇曰母颈Ｕ稀?/p>

約談啟動(dòng)前，根據(jù)約談啟動(dòng)主體的不同，分為依申請(qǐng)啟動(dòng)和依職權(quán)啟動(dòng)。前者是指人大代表、公民、社會(huì)組織、新聞媒體等監(jiān)督主體都可以舉報(bào)約談線索，約談決定機(jī)關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)對(duì)約談線索進(jìn)行初步的形式審查以決定是否正式啟動(dòng)約談程序，即行為是否存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患。后者是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)約談事由依法在其職責(zé)范圍內(nèi)直接啟動(dòng)約談程序。與申請(qǐng)啟動(dòng)不同，職權(quán)啟動(dòng)不需要經(jīng)過(guò)約談決定主體初步形式審查而直接進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查程序。約談決定主體應(yīng)當(dāng)提前三日將約談事由通知約談對(duì)象，約談對(duì)象確有特殊原因無(wú)法參與約談，約談主體應(yīng)該延期。

約談過(guò)程中，當(dāng)約談對(duì)象發(fā)現(xiàn)約談主體與約談對(duì)象有利害關(guān)系時(shí)，約談主體可以主動(dòng)回避，約談對(duì)象也可申請(qǐng)其回避。內(nèi)部監(jiān)督主體與外部監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)派人員參與約談，監(jiān)督約談主體在權(quán)力范圍內(nèi)的行為。當(dāng)約談將要產(chǎn)生對(duì)約談對(duì)象不利的結(jié)果時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許約談對(duì)象說(shuō)明、辯解，在充分保障雙方主體地位平等、自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成最后合意。

約談結(jié)束后，有兩種情形：形成一致意見(jiàn)或者沒(méi)有達(dá)成合意。對(duì)于前者，雖然約談的目的是運(yùn)用激勵(lì)的方式引導(dǎo)主體自覺(jué)守法，這種方式很容易得到支持，但還是可能出現(xiàn)例外情形。美國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在公民訴訟中規(guī)定，對(duì)可能發(fā)生環(huán)境損害的行為，公民個(gè)人可以提起環(huán)境公益訴訟[17]。因此，針對(duì)這種不自覺(jué)履行約談合意的情形，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行再次提醒、警告，如果仍不履行，根據(jù)是否已經(jīng)造成損害，可以參照美國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的公民訴訟制度，由受害者、有關(guān)機(jī)關(guān)及團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟。對(duì)于后者沒(méi)有達(dá)成合意的情形，根據(jù)具體情況決定采取警告或者直接追究責(zé)任的措施，做好約談與傳統(tǒng)行政行為的有效銜接。

除此之外，針對(duì)約談主體在約談過(guò)程中侵犯約談對(duì)象合法權(quán)益以及濫用約談的情形，應(yīng)當(dāng)賦予約談對(duì)象提起行政復(fù)議及行政訴訟的權(quán)利，避免約談主體借用約談之名逃避法律責(zé)任的追究。

五、結(jié)語(yǔ)

制度的設(shè)計(jì)本身應(yīng)該與制度的功能相符合，環(huán)境行政約談堅(jiān)持從約談對(duì)象角度出發(fā)，通過(guò)約談主體與約談對(duì)象的良性互動(dòng)，讓約談對(duì)象對(duì)未來(lái)發(fā)展有一個(gè)理性預(yù)期，對(duì)其形成激勵(lì)作用從而自覺(jué)守法，這與制度所要實(shí)現(xiàn)預(yù)防環(huán)境事件發(fā)生，提高環(huán)境執(zhí)法實(shí)效，改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)相同。這種新的行政方式為傳統(tǒng)行政行為注入了新鮮的血液，有利于行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。任何新制度的發(fā)展都不是一帆風(fēng)順的，在探索的過(guò)程中總存在諸多問(wèn)題，在未來(lái)的發(fā)展中必須樹(shù)立正確的執(zhí)法理念，加強(qiáng)法律制度的供給，規(guī)范實(shí)踐運(yùn)行。今后，我們還可以以此為契機(jī)，不斷探索更多的新型環(huán)境執(zhí)法方式，實(shí)現(xiàn)多元共治，多手段共治。