社區民主協商：國內進展、典型模式與政策建議

張佰瑞

（北京市社會科學院城市問題研究所，北京 100101）

城鄉社區協商民主是我國基層協商民主、基層群眾自治實踐的重要組成部分，也是中國特色社會主義民主政治建設的重要內容。十八大以來，黨中央高度重視社區民主協商工作。各地區積極探索社區民主協商的新思路、新辦法，在制度建設、模式探索等方面積累了一些實踐經驗。這些經驗對于北京市推進社區民主協商，加強基層治理具有一定的啟發和借鑒意義。

一、國內社區民主協商的進展情況

（一）頂層設計與制度建設

黨的十八大、十八屆三中全會、十八屆四中全會從不同的戰略高度分別對基層協商民主做出了原則性的規定與要求。2015年7月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強城鄉社區協商的意見》。

在省級層面，江蘇省、山東省、湖北省、浙江省、北京市等省市出臺了《關于加強城鄉社區協商的實施意見》，系統規劃了本地區的社區協商工作。上海市通過6+1文件中《關于完善居民治理體系加強基層建設的實施意見》強調：加強居民區民主協商，優化聯系會議平臺建設，結合聽證會、協調會、評議會等制度加強民主協商。

在區級政府、地市級政府層面，浙江溫嶺出臺了《中共溫嶺市委關于黨內民主懇談的若干規定(試行)》。張家港市制定了《村民自治工作清單》《村民議事會議事清單》《村民議事會議事規則》，明確“兩個六步”民主協商議事程序。天津津南區頒布了《關于推進村(居)民主協商議事工作的指導意見》。

從中央到地方，一系列文件和制度構成了整個社區協商民主的“頂層設計”、配套制度和機制，為社區協商民主的制度化、規范化與法治化奠定了制度基礎。

（二）社區民主協商的地方實踐

1.社區民主協商的主要形式。我國社區民主協商發展的歷史并不長。從國內的實踐來看，盡管形式和名稱各樣，但社區民主協商形式主要有兩大類：一類是傳統的“四會”制度，包括民情懇談會、民主聽證會、工作評議會和議事協調會。另外一類是新興的網絡民主議事。

第一，民主懇談。民主懇談是對溫嶺市在基層開展的各種民主實踐活動的一種統稱。民主懇談始于1999年，此后，經過臺州市委不斷的實踐總結和改進推廣，把調動群眾參與政治的各種方式統稱為民主懇談，并日益規范化、程序化、常態化，最終成為表達民主訴求的重要載體，成為一種以協商民主為特征的制度。經過不斷探索，民主懇談從基層各個領域逐漸擴展，深入到鄉鎮、村、企業和機關各個基層組織，最終也成為溫嶺城市社區居民參與基層社會活動的重要途徑，成為了城市社區協商民主的主要實踐模式之一。這一模式被譽為“溫嶺經驗”。

第二，聽證會。城市社區聽證會是政府組織社區居民和利害相關方參與社區公共問題論證的制度性安排，是居民之間進行平等地討論、協商、聽取居民意見的協商機制。它是公民參與決策的重要環節，是社區政治民主化的重要體現。具體實踐包括四川省成都市錦江區低保聽證會、北京市大興區清源街道興華園社區實行社區聽證會等。

第三，議事會。隨著協商民主的發展，社區（居民）議事會已經成為社區居民利益表達、民主協商、與各方對話議事、處理社區公共事務的重要形式和社區自治的實踐平臺。社區議事會能夠及時回應居民訴求，協助解決與居民利益和生活密切相關的實際問題。具體案例包括南京鼓樓區“社區議事會”、蘇州黨群議事會“半月談”制度、上海市浦東洋涇街道協商民主平臺—百姓暢言堂等。

第四，工作評議會。工作評議會制度主要是社區居民代表、議事協商委員會以及社團代表等在一定時間內對社區工作和工作人員的個人情況進行公共評議的制度。評議結果與工作人員的個人報酬、評獎評優等直接掛鉤。這項制度的建立，有利于進一步推進居民對社區工作及其工作人員的民主監督。杭州市在探索工作評議會模式方面走在全國前列。

第五，網絡民主議事。杭州市某社區在民主管理和民主議事上充分利用了電腦普及率高、居民文化素質高等特點，于2002年建立了社區網站，其中包括社區信息發布和社區論壇兩大板塊。通過網絡平臺，該社區公共信息的傳遞與共享變得高速、高效、公開、透明，這為民主議事協商的順利開展提供了前提。

2.社區民主協商的特色品牌。除了“溫嶺經驗”等早期社區民主協商品牌之外，杭州、深圳等地還探索了“湖濱晴雨”工作室、“鄰里值班室”、人大代表工作站等特色社區民主協商品牌。

二、北京市社區民主協商開展情況

（一）制度建設

2016年6月，中北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發《關于加強城鄉社區協商的實施意見》。2017年2月13日，北京市民政局制定印發了《北京市社區議事廳工作指導規程（試行）》。西城區結合本區實踐，制定出臺了《西城區關于推進社區協商工作的實施意見（試行）》文件。

（二）社區協商民主實踐

為貫徹落實中央和北京市有關文件精神，各區積極開展社區民主協商工作，取得了一些成績。

從2014年開始，西城區開始探索“參與型”社區協商工作，到2017年，試點社區從22個擴大到60個。到2017年8月，西城區共建立起6084個樓院議事平臺、1015個網格議事平臺、261個社區議事廳和15個街道議事平臺，召開議事會12134次，解決居民實際問題7000余件，形成了1855件典型案例。

2013年，東城區“社區議事廳”為平臺，以“開放空間”、“社區茶館”等新型會議方法為技術手段，以六大委員會及與其對接的六類社區社會組織為服務支撐，通過搜集居民反映的急、難、熱問題，以議題的形式提交議事廳討論，引導居民有序參與社區事務。

朝陽區奧運村街道將共商共治引入“參與式協商”。通過邀請中國社科院社會、清華大學的專家學者與街道的40位議事代表就社區治理問題展開研討。

2014年，在中共海淀區委、海淀區政府的支持下，清華大學課題組在海淀區清河街道開展了清河實驗。通過“社區提升實驗”成立居委會議事會，讓議事委員帶領居民進行民主議事和決策，產生以居民需求為導向的社區提升議案，由課題組進行相關專業的專家、設計師等技術資源的整合，居民參與和過程監督，由此實現社區改造和提升。

此外，其他各區也在不同層面，以不同形式開展了一些社區民主協商工作。

三、社區協商民主存在的普遍性問題

當前，我國社區協商民主存在的普遍性問題主要包括：居委會自治功能弱化，開展社區協商民主動力和能力不足；社區協商民主的邊界難以界定，社區協商民主的功能泛化；居民參與積極性不高，社區協商民主的參與程度有待提高；社區協商主體的代表不足；民主協商程序不規范，協商效果不佳；缺乏監督考核機制，協商結果執行不力等問題。

四、北京市開展社區協商民主存在的突出問題

除了一些普遍性的問題，目前北京市在開展社區協商民主方面還存在一些突出問題：

（一）社區協商民主開展不均衡

中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發《關于加強城鄉社區協商的實施意見》的通知要求：各區、街道（鄉鎮）要結合實際制定具體實施辦法和相關配套政策，有計劃有步驟地推進城鄉社區協商工作。由于各區情況差別較大，推進力度不一，導致全市社區協商民主開展不均衡。東城、西城城市核心區開展情況較早，覆蓋面較寬，其他存在不同程度的滯后。

（二）監督考核力度不足

《關于加強城鄉社區協商的實施意見》指出，民政部門要會同組織等有關部門認真做好協商工作的指導和督促落實。就目前來看，全市層面缺乏的統一的針對社區協商民主開展情況的監督考核機制，導致各區、各街道對開展社區協商民主的重視程度不一，推進力度不一致。

（三）居委會自治功能發揮不到位

和全國其他地方的情況類似，現有的街居管理體制導致社區居委會自治功能的弱化，居委會負擔過重，沒有足夠的精力和能力開展社區協商民主工作。

（四）民主協商形式較為單一，網絡民主議事有待加強

目前，北京市主推的社區協商民主形式是分層參與式協商，屬于傳統的協商民主形式，對于新興的網絡民主議事形式缺乏具體的指導意見和實踐探索。

五、進一步推進北京市社區協商民主的建議

（一）以街（道）居（委會）體制改革為契機，強化居委會自治功能

當前，市委市政府正在積極推進全市街居體制改革，要以此為契機，進一步推進社區減負工作，使居委會更多地回歸自治功能。要進一步強化居委會在推進社區協商民主中的組織中樞作用，為社區協商民主工作推進提供組織保障。

（二）強化社區協商民主工作的監督考核

當前，推進社區協商民主已經成為加強和創新社會治理的重要內容和抓手。全市應統一認識，高度重視社區協商民主工作，建立統一的監督考核機制，強化對區級政府層面的考核，促進社區協商民主工作均衡高水平發展。

（三）搭建智慧管理平臺，加強協商結果執行

借鑒寧夏銀川、海南等地的經驗，在智慧城市理念指引下，搭建集電子政務、社會治理、城市管理等于一體的社會治理綜合服務平臺，實現社會治理信息安全快速流轉、互聯互通、多方共享網格職能全覆蓋，實現部門共建、共治、共享的智能化管理體系。將城鄉協商民主情況納入智慧管理服務平臺，強化協商結果的信息公開和執行情況監督，把協商結果落到實處，提高民主協商的效率和參與積極性。

（四）加強社區協商民主的技術培訓工作

實踐證明，社區協商民主工作是一項專業性、技術性較強的工作，需要一套成熟的議事規則，需要一批掌握議事技巧的民主協商主體。而這些議事規則、協商技巧不會天然存在，需要專業的技術培訓。要加大資金投入，積極引入社會學家、社會工作者、志愿者參與社區協商民主的技術培訓，提高民主協商主體的規則意識和議事能力，提高協商效果。

（五）創新協商形式，豐富協商手段

要借鑒先進地區經驗，創新協商形式，開展靈活多樣的民主協商活動，如建設人大代表聯絡站等。整合社區信息化資源，加強社區信息化建設，運用社區論壇、公眾號等手段，開辟社情民意網絡征集渠道，為居民搭建網絡協商平臺。