預算業務內部控制建設問題研究
——以H高校為例

劉曉光

（河南醫學高等專科學校財務處，河南 鄭州 451191）

改革開放以來，我國高等教育事業獲得長足發展，改革取得令人矚目的成績，為社會主義現代化建設培養了大批高級專門人才，在國家經濟建設、科技進步和社會發展中發揮了重要作用。但是，高等院校作為高等教育的載體，在辦學規模不斷擴大展，涉及領域日益復雜，經濟活動日趨頻繁的同時，內部控制體系建設滯后，預算管理體制不完善，風險防范意識不強，資金使用效益較低，仍然存在“不顧成本、重購輕管”等現象。追根溯源，這是高校內部控制出現了一些問題，高校需要從主觀層面進行分析，積極采取應對政策予以糾正，從根源上解決高校內部管理和預算管理的問題，不斷提高內部管理水平。本文以H高校預算管理為例，從其預算業務內部控制存在問題入手，通過分析產生的原因，有針對性地提出對策建議。

一、H高校存在的問題

（一）預算業務控制環境不佳

1.總會計師制度未落實。2011年，為貫徹落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》，進一步加強高等學校財經管理,完善高等學校治理結構，強化經濟責任，規范財經行為，防范財務風險，提高財務管理水平，教育部制定了《高等學?？倳嫀煿芾磙k法》，要求各高校建立落實總會計師制度。但是，H高校還是實行傳統的校長代行總會計師職責主管學校財務工作，即由一名副校長在管理后勤、基建、保衛等工作的同時，兼管財務工作，這樣會產生兩個弊端，一是校領導并非財務專業人士，缺乏對學校總體財務情況統籌的專業技術能力，二是難以均衡所屬部門之間事權、財權關系，容易在所屬部門間形成經濟運行風險。

2.決策審批權高度集中。H高校的最高權力機構為學校教職工代表大會，但是，實際執行中，學校重大項目的審批、決策主要集中在學校領導班子成員手中，教職工代表大會多數是教職工代表舉舉手，投投票，民主參與的形式化嚴重。同時，紀檢和審計等監督評議部門也普遍存在形式化監督，這就造成預算編制與執行過程難以得到實質性改善。

（二）預算控制重形式、輕執行

預算控制既是學校內部控制制度的基石，也是預算管理的重中之重，但H高校的預算控制可以說是存在形式主義。主要表現在三個方面：

1.學校管理層對于預算控制環節可以說是形式重于實質，將預算控制的權限與責任全部下放給財務部門。按照學校預算編報規定程序來說，學校在進行下一年度的預算編制時，應當由各個處室在每年11月份，根據當年的實際情況進行預估進而編報下年預算，然后遞交申請，在審批通過后還要再遞交給相關部門進行復核。但在實際情況下，大多數處室在編報預算時，并沒有進行總結和預測，僅僅依靠經驗感覺進行估計，而其主管領導也沒有盡到審核的責任義務，把預算審核責任倒推給財務部門。

2.編制模式趨于刻板化，即在基數上與固定的百分比相乘。預算編制工作還不夠細化，完全是為了達成預算結果而草率得出結果，從而得出的預算并不具有科學性和適用性，與實際預算執行過程并不相符甚至相去甚遠。

3.在預算審批階段多出現計劃外超額情況，缺失科學的獎懲手段。H高校有的部門進行夸大預算申報，年中甚至接近年末則出現大量批復預算沒有用完的情況；另一種情況下有的部門又在預算申報階段進行壓縮，通常在年中時在預算上就捉襟見肘甚至超預算支出。按照規定，部門預算超支的需要調整的必須經由校長辦公會審批，但這種狀況下通常不會受到限制和壓力，使得對申請預算與實際預算支出較為符合或相差甚遠的部門均沒有得到相應的的獎懲。因此，學校的預算控制制度也就成了形式主義，最初“剛性預算”的口號并沒有得到實現。

（三）預算管理意識不強

學校預算決策層或者管理層，對預算管理工作的責任意識不強，從根本意識上沒有對自己的定位進行精確的認識，預算管理意識也沒有深入其腦海之中，在學校預算編制、執行中存在較大隨意性，同時，學校內部也沒有形成全員參與預算管理意識。學校預算執行者也缺乏預算意識，不能夠接受新的預算管理理念，不能將預算業務控制的職責做到層層落實，加之相關人員的積極性、主動性不夠，也就導致預算業務控制不能發揮有效作用，預算控制難以得到嚴格執行。此外，學校教學運行管理、設備采購、后勤管理等職能部門采取消極的態度參與學校財務預算管理之中，被動接受學校規定，存在“給多少錢，干多少事”現象。

上述問題的存在，使得H高校在預算管理責任、分工、執行上存在不明確、不制衡、不到位、不清晰等現實問題。

二、H高校問題產生原因分析

（一）管理層短期行為

學校主要領導普遍實行任期制，校領導想在任期內做出成績，取得跨越式發展成果，勢必在學校發展目標制定上存在短期行為，這就導致學校管理層對預算重視不夠，對預算的管理僅僅落實在制度制定上，體現在文件修訂上。學校決策層的短視行為阻礙了學校中長發展規劃，不僅限制了學科建設發展，制約了教師隊伍能力提高，也對預算業務控制的公平性和權威性產生較大影響，上行下效，最終勢必削弱教職工參與預算業務控制的積極性和主動性，影響學校預算執行效果。該因素也是導致學校各級管理者預算管理意識不強的主要原因。

（二）缺乏有效地激勵機制

在預算業務控制中，學校盡管建立了考評機制，但并沒有將各部門預算經費編制、執行與年初工作目標以及各項工作任務的工作實績相掛鉤，也未落實各部門的經濟責任，且事權、財權與權責利不相統一。同時，對于預算經費節約的部門缺乏有效的激勵機制，對于預算經費執行緩慢、執行率低下甚至預算經費超支的部門沒有節制和處罰措施，預算執行的效果并沒有做到實質性的客觀總結和科學評價，導致預算業務控制毫無時效、考評制度流于形式。

（三）人員因素

H高校原為成人高校的底子，2013年才由成人高等職業院校轉制為普通高等職業學校，部分教職工、中層管理者的業務水平和職業素養并不高，造成相關部門辦事效率較低，內部行政運行成本較高，預算業務內部控制效果不佳。同時，相關預算執行與控制人員業務水平有限，學校也未對相關人員組織預算業務的專業培訓，缺乏相互交流、探討、學習的機會，長而久之，形成了在預算業務控制的關鍵崗位、重點環節，業務能力強的人員面臨無人能替，業務能力弱的人員面臨無崗可聘的被動局面，損害了預算業務控制的嚴肅性和權威性，也增加了關鍵崗位、重點環節的內部控制風險。

三、預算控制對策建議

從現代企業的和管理實踐中我們可以學到“得控則強，失控則弱，無控則亂”這一理念。科學有效的理論指導體系的建設，是實現H高校預算管理的基本途徑，也是H高校保持高效率運轉、健康穩步發展的關鍵，因此從對策建議上主要囊括以下幾點：

（一）做好事前控制，培養預算管理意識

良好的預算管理離不開一個高效的制度作為基礎保障，因此，從根源上應該完善預算管理的相關制度，不能出了事之后再來分析問題原因，尋找解決措施，而是需要防治結合，做好事前控制。目前，H高校的預算管理環境還有待改善，管理人員水平參差不齊，仍然存在一種“前清后亂、邊清邊亂”的現象，特別是預算管理過程中，存在管理部門信息溝通不流暢、執行部門管理意識淡薄等問題。因此，學?？梢詫㈩A算管理意識的培養，主觀增加到教職工的績效考核標準中去，將這種意識的建立和培養作為績效考核的主要指標，H高?？梢詫⒉块T績效考核、職工工資收入與其部門預算執行效果率掛鉤，實行責任分攤到個人的制度，這將使得預算管理的效用發揮到最大。

（二）建立落實總會計師制度

隨著高校辦學主體意識不斷加強，政府投入不斷加大，其財務關系也變得愈加復雜，單單依靠財務處這個職能部門來總體協調把握全校的財務工作，很難站在全局的高度，也很難調配好校內所有經濟活動的關系，某種程度上，其工作不具備全局性、權威性。并且分管財務的副校長自身不具備財經類業務能力，對學校整體的財務工作，很難進行深入的探索，只能在行政上起到領導、指引作用，不能在業務給予真正的領導和指引。

通過總會計師崗位的設置，將學校的財務管理、會計核算與監督、會計隊伍建設交由總會計師管理，讓其參與學校重大項目、重要經濟活動的分析與決策，發揮其專業特長，這樣有利于優化學校領導班子的專業結構，加強宏觀調控能力，推行經濟責任制，推動H高校各項工作有序、健康發展

（三）提高預算業務控制信息化水平

建立一套以信息系統為基礎的上下互動、層層關聯的預算業務控制信息化網絡。高校內部應建立以財務處為中心，聯通預算決策層、管理層、執行層等預算業務控制各環節所屬部門的預算控制信息化網路，將預算的申請、審批、分配、執行、控制、監督、分析全過程全要素置于信息系統的控制之下。利用高校自身現有的校園網，推行財務管理系統、賬務處理系統、預算控制系統與學校人事管理系統、學生信息管理系統、一卡通中心等數據平臺的無縫對接實現預算編制、預算分配、財務支出申請、審批、支付與記賬的閉環管理，減少數據重復錄入，避免數據落地處理，提升財務管理工作效率和財務信息質量，切實提高資金分配使用透明度，增加預算信息公開程度。

（四）加強審計監督約束

1.進一步明確內部審計部門的職能。2018年年初，審計署頒布實施《審計署關于內部審計工作的規定》，明確了單位內部審計機構的職責權限。根據規定的相關要求，高校內部審計部門應對本校發展規劃、戰略決策、重大措施以及年度業務計劃執行情況進行審計；對學校及所屬部門經濟管理和效益情況進行審計；對學校及所屬部門內部控制及風險管理情況進行審計。

2.審計監督關口前置。審計部門職能不能僅僅停留在預算執行效果考評監督環節，應該主動參與預算業務控制的各個環節。在預算編制環節，審計部門就著手審查預算項目安排的科學性、預算資金分配的合理性，強化各級管理部門經濟責任，促進預算編制的科學與合理。在預算執行環節，審計部門應重點關注預算資金的使用效益，采用科學的績效監督方法，結合職能部門、各系部對預算資金的使用需求，對其支出行為合規性、資金使用的有效性、支出結構的合理性進行客觀評估，積極提出規范預算執行的意見和建議。