我國民營銀行的昨天、今天和明天

李鑫

改革開放4 0年來，我國銀行業向民間資本開放是一個漸進的過程，與市場化改革的進程以及民營經濟的發展壯大具有同步性。但是由于金融服務業受到較強監管，準入門檻較高，使得這些發展進程又不完全同步。時值改革開放40年之際，有必要對我國銀行業民資準入的發展歷程進行系統性的梳理。回顧昨天的經歷將有助于更好地認識今天的現實以及指導明天的發展。

改革開放40年來銀行業在民資準入方面逐步深化

1978～1992年：嘗試允許民資辦信用社

改革開放初期，面對數量快速增加的集體企業和個體工商戶以及日益活躍的城鄉市場經濟活動，剛剛從“大一統”的單一銀行體制轉變而來的專業銀行體系對其服務的覆蓋明顯不足，放開民資開辦信用社，成為我國第一次金融自由化改革的嘗試。

城信社方面，20世紀70年代末，隨著我國經濟體制改革的逐步開展，一些地區出現了少量城市信用社。1986年中國人民銀行下發《城市信用合作社管理暫行規定》，對城市信用社的性質、服務范圍、設立條件等做了規定，城市信用社設立速度開始加快。到1993年底，城市信用社數量近4800家，總資產為1878億元。

農信社方面，1984年，國務院提出要把農村信用社辦成真正的合作金融組織， 恢復信用社組織上的群眾性、管理上的民主性和經營上的靈活性。隨著農村信用社體制改革不斷深化，各項業務迅速發展。到1988年末，農信社機構、網點近40萬個，建立縣聯社2200多個，各項存款余額達到1400億元，貸款余額912億元。

總的來看，允許民資開辦信用社，彌補了原有金融服務不足，滿足了新興的集體企業、個體工商戶的融資、結算需求， 為我國改革開放后的經濟騰飛做出了不可磨滅的貢獻。然而，市場準入過低造成機構數量過于膨脹，同時經營管理、風險意識、監管能力等也未跟上，使得許多信用社在面臨不良資產高企的情況下陷入困境。解決由此帶來的歷史遺留問題在很長一段時間里是監管部門的重點任務之一， 這在一定程度上造成后來政策制定者對于民營銀行持有審慎的態度。

1993～2002年：第一家民營銀行誕生，民資入股城商行

這一階段在擺脫了“姓資姓社”問題的困擾后，民營企業異軍突起，規模和實力不斷壯大，進軍銀行業的能力和意愿都在增強。同時，1993年國務院發布《關于金融體制改革的決定》，明確了商業化、市場化改革方向，這使得銀行業在向民資開放方面取得了更大的進展。

1995年5月，國務院發文批復中國人民銀行，同意設立一家民營商業銀行。1996年1月12日，第一家民營銀行中國民生銀行開業。民生銀行成立初期將為民營經濟和中小企業、高科技企業服務作為主要發展戰略，但由此形成大量的不良，迫于生存壓力其市場定位開始轉向國企、優勢行業和大客戶。

從1995年開始，為化解城市信用社形成的風險，城市合作銀行獲準組建，后更名為城市商業銀行。城信社整合重組為民資進入銀行業創造了機會，包商銀行、泰安銀行、營口沿海銀行、寧波東海銀行等均是在此背景下通過改制增資的方式實現了民資控股。此外，深圳發展銀行、浦發銀行等陸續上市也為公眾持有銀行股份開辟了一條新渠道。2002年，民間資本在股份制銀行和城市商業銀行總股本中的占比分別為11%和19%。

隨著經濟體制改革不斷深化，民營經濟不斷發展壯大，以及民資在銀行業中所占比重不斷提升，開放民營銀行的呼聲在輿論中逐漸被推向高潮。2000年，徐滇慶、吳敬璉等50多位經濟學家組建長城金融研究所，著手研究在中國籌建民營銀行的可行性方案，并由此引發了一場針對民營銀行的大討論。

總的來看，這一階段銀行業向民資開放在多方面取得了進展，特別是民生銀行的成立具有標志性意義，但鑒于當時的市場化程度，民生銀行更像是“公私合營” 或“官督商辦”企業。此外，民生銀行審時度勢的戰略轉型雖然為后期的高速發展奠定了基礎，但在當時針對民營銀行的論戰過程中，這卻使得“支持民營經濟”似乎難以作為放開民營銀行的理由。

2003～2012年：民營開放遇波折，民資開放加速推進

2003年7月，由長城金融研究所推動的5家試點民營銀行方案在京接受了國研中心、銀行界和學術界專家的“三堂會審”，不過其普遍存在的暴利心態并沒有得到與會專家的認可。此后，志高集團、泰力實業等陸續試圖發起籌建民營銀行均告失敗，民營銀行破冰之路由此進入停滯。

然而在另一方面，銀監會卻一直鼓勵和引導民間資本以參與商業銀行IPO、增資擴股、農村信用社改制、發起設立村鎮銀行等形式進入金融服務領域。哈爾濱銀行、遼陽銀行、煙臺銀行等城商行，沈陽農商行、成都農商行等農商行，均是在這一階段實現了民資控股。不過，盡管這些銀行的民營資本所占比例較高，但銀行的經營管理仍然在很大程度上受到政府部門的干涉和控制。截至2012年底，在股份制商業銀行和城市商業銀行總股本中， 民間資本占比分別為41%和54%；在農村中小金融機構股本中，民間資本占比超過90%。

中國民生銀行在這一階段依靠其體制機制方面的優勢實現了快速的增長，截至2012年底，資產總額已突破3萬億元， 是2002年的13倍。在自身實力顯著增強后，民生銀行在發展的巔峰期再一次歷史性地調整市場定位，從2007年起重新將發展的重點指向民營和中小企業金融服務。截至2012年底，民生銀行民企一般貸款余額達到5375.05億元，小微企業貸款達到3174.70億元。

總的來看，5家試點民營銀行方案遭冷遇，原因主要在于當時的民企不夠成熟，對銀行的認識也存在問題。“三堂會審”雖然是非正式的，但參與專家中卻不乏后來監管部門的領導，某種程度上可能會使監管部門形成對民營銀行較為負面的認識。不過整體而言，監管部門對于民資、民營的態度則是審慎但卻開放的，其通過試點小貸、村鎮銀行等形式逐步逼近真正的民營銀行落地。另外，民生銀行在自身發展壯大后又回歸初心，根本原因還是在于其與民營企業同根同源，此外一些民資控股的城商行、農商行實際上也較好地服務了民營經濟，這都足以證明民營銀行和民營經濟之間的緊密聯系。

2013年至今：民營銀行終破冰，進入常態化設立階段

經歷3 0多年的發展，以民營經濟為代表的非公經濟已然成為社會主義市場經濟的重要組成部分，也成為我國經濟社會發展的重要基礎。在金融領域，2012年以來，新興的互聯網金融巨頭憑借貨幣市場基金、網絡小貸、移動支付等創新產品， 變相地沖擊著傳統銀行業務，也間接地證明了民營企業也能做好金融。

中共十八屆三中全會后，銀監會、人民銀行等相關部門落實中央和國務院政策精神，于2014年初啟動民營銀行試點。2014年3月，銀監會批準首批5家民營銀行試點方案。2014年底，首家試點民營銀行——前海微眾銀行正式開業運營。到2015年5月，第一批5家試點民營銀行全部如期開業。2016年，第二批14家民營銀行完成論證，重慶富民銀行、四川新網銀行等12家民營銀行獲批籌建。2016年底， 銀監會發布《關于民營銀行監管的指導意見》，意味著民營銀行正式進入依法依規常態化設立的新階段。第二批民營銀行已于2017年底前全部開業。

除放開民營銀行外，2012年以來，銀監會貫徹和執行《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》，繼續支持民間資本參與城商行存量改造和歷史風險化解，支持和鼓勵民間資本投資入股農村中小金融機構。截至2016年底，民間資本在農村中小金融機構股權占比為86.3%，其中在農村商業銀行股權占比為88.3%。然而，在防范金融風險、整頓金融秩序的大背景下，2017年以來，國家加大了對于民間資本違規構建的金融集團的整治力度， 同時針對股權亂象，監管部門也著力從制度層面彌補漏洞。

總的來看，民營銀行實現常態化設立，充分體現了從供給側著手的改革思路，也一定程度上標志著我國銀行業乃至金融業的發展進入了一個新的時代。在非法集資、互聯網金融、民資金控等亂象叢生的背景下，對民營銀行“開正門”有助于監管部門更有效地“堵偏門”。然而新批設民營銀行更像是有限牌照的銀行，一行一店等以及一省一行等限制，都反映出監管部門審慎的態度。

引入民間資本和民營體制有助于銀行業深化改革

對于我國銀行業改革而言，引入民間資本和民營體制意義重大。金融本是內生于實體經濟，并且服務于實體經濟的，而我國的銀行業是伴隨著經濟的轉軌，從曾經“大一統”的單一銀行體制逐步發展而來，其發展過程存在一定程度的外生性； 并且長期以來，我國銀行業的高速增長更多是依靠外延式的規模擴張，而不是內涵式的效率提升。這些因素不僅使得銀行業自身發展的不平衡、不充分，也使其與實體經濟之間似乎始終存在某種程度的不相適應。隨著我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，打造高質量金融迫在眉睫，引入民間資本和民營體制則有助于銀行業深化改革。

有助于優化金融供給結構，增強金融普惠性。我國銀行業長期存在結構性失衡，大部分信貸資金被國有、大型企業所占據，而有強烈資金渴求的大量民營企業、中小企業或小微企業以及居民消費領域卻普遍存在融資難、融資貴問題。然而實踐證明，通過將民間資本引入銀行業， 有助于從“供給端”著手解決融資難、融資貴表象下的銀行業體制、機制問題，糾正銀行業業務結構的失衡。不論是民生銀行，還是諸如泰隆銀行等民資控股銀行， 抑或是農村中小金融機構，在服務民營經濟方面都是走在前列。

有助于提高服務效率，應對外資銀行挑戰。引入民資有助于將“市場在資源配置中起決定性作用”的原則落實到銀行領域，從而帶動全行業競爭更加充分，提升銀行體系活力，并進而改善各家銀行金融服務的效率。2017年，新批設民營銀行的經營績效明顯優于傳統商業銀行，其中互聯網銀行發展尤為迅速，同時這種“鯰魚效應”也正在倒逼傳統商業銀行進行機制、產品和服務創新。此外，通過發展民營銀行，也有助于培養一批真正適應市場競爭的銀行家。

有助于在公司治理方面為銀行業開辟新道路。傳統商業銀行特別是國有銀行普遍存在內部人控制和行政控制現象，長期來看不利于銀行業的可持續發展。民間資本進入銀行業金融機構則有助于優化股東素質，完善公司治理，提高銀行的執行力。而在真正意義上的民營銀行中，股東則更能有效介入銀行治理，按照自身意愿選擇管理者，并遵循市場化的激勵機制， 可以在更大程度上緩解委托代理問題。當然，不可否認民營銀行自身也存在公司治理方面的種種問題，但相較而言它們是在朝更加市場導向的方向去探索。

有助于銀行業差異化、特色化發展。隨著民間資本的進入，銀行業資本結構變得更加多元化，并一定程度上形成不同的經營模式和競爭力。民營銀行的發展則促進現有銀行體系在客戶層次和業務結構方面進一步細分，金融服務理念的轉型和金融工具的創新在其中扮演著重要的角色。尤其是民營銀行能夠更有效實現產業和金融資本融合，這意味著其必然呈現多樣化的業務模式。從目前來看，新批設民營銀行不僅與傳統銀行相比存在鮮明的特色和突出的優劣勢，而且各家民營銀行之間也存在顯著的差異。從另一方面來看，近些年直接融資市場發展、利率自由化推進和互聯網金融的多重變革，正在迫使傳統商業銀行推進業務轉型，而民營銀行的引入則會加速這種轉型的步伐，使得傳統銀行之間也將加速分化。

未來民營銀行的發展戰略及政策建議

展望未來，經濟發展的新常態、穩貨幣和強監管的政策組合、利率市場化的深入推進、擴大對外開放以及金融科技等等，都勢必會帶來銀行業發展環境的轉變，這對于新批設的民營銀行來說，既是機遇也是挑戰。這些民營銀行未來要想在眾多銀行中發展壯大，則需充分發揮優勢、揚長避短，在戰略層面上重點關注如下幾方面：一是堅持差異化、特色化經營。重點關注中小微企業和個人消費領域，找準傳統銀行的不足之處作為突破點；經營模式上針對自身的客戶定位和產品體系，構建切實有效的組織架構和流程體系。二是充分利用股東資源。針對互聯網基因的股東，依托其流量平臺開展業務，整合其大數據體系強化風控；針對無互聯網基因的股東，充分挖掘區域及產業鏈上下游企業的深層次金融需求。三是可采取模仿趕超策略。充分利用后發優勢， 吸收傳統銀行的成功經驗和失敗教訓，并依托自身靈活的體制機制以及無歷史包袱的優勢，圍繞輕型化、綜合化、數字化戰略搭建整個業務體系。四是加強與傳統銀行及其他機構的合作。通過同傳統銀行合作，一定程度上可擺脫既有政策的限制， 同時也有助于實現輕型化經營；秉持開放共享精神，積極與各類機構合作，打造更大的業務生態圈。

從政策制定者的角度看，民間資本發起設立民營銀行是金融領域供給側結構性改革的重要內容，未來應結合新時代銀行業及民營經濟發展的特征和趨勢，與時俱進，從事前、事中、事后三個方面完善法律制度和政策框架，進一步促進民營銀行健康發展。一是擴大準入、放寬限制。在堅持技術可靠、風險可控、實名認證、交叉復核的前提下，推進遠程開戶，放開“一行一店”限制；為新設民營銀行進入同業拆借市場開展流動性管理、通過發行金融債獲得資金來源提供便利；把握批設節奏，明確新設民營銀行加入存款保險的條件，防范道德風險。二是細化事中監管。統一主要股東“風險自擔”的范圍與內涵，加強股東行為監管，推動健全民營銀行公司治理機制；針對民營銀行關鍵監管指標，可設置更加審慎的監管指標要求和風險應對措施，探索分級管理制度；各地配備充足合理的監管資源，確保差異化監管框架落地。三是充實退出法律法規制度。推進銀行業金融機構市場退出制度立法，堅持市場導向原則，建立“識別—接管—處置—退出”的有序退出機制，防范系統性金融風險；落實民營銀行相關監管政策，結合我國整體金融監管框架，厘清中央監管部門和地方政府職責邊界，明確民營銀行市場退出的主導者。

（作者單位：中國民生銀行研究院）