縣域金融監管問題及相關策略探討

楊 菲

（中國人民銀行赤峰市中心支行，內蒙古 赤峰 024000）

一、縣域金融監管內涵分析

城市金融監管相比，縣域金融具有一定的特殊性，主要涉及到以下幾個方面[1]：一是監管環境較為復雜。相對于城市金融而言，縣域金融市場環境更為復雜，并且缺乏相應的法律法規，配套監管機制也不夠健全。在加上縣域金融監管主體責任不夠明確，地方監管力量薄弱，使得縣域金融監管實施效果大打折扣。二是縣域金融風險相對較高。縣域金融市場當中，無論是企業、居民資產實力、信用評級，還是抵押物等方面均要落后于城市。也就是說縣域金融整體生態更為脆弱，抗風險能力較弱，這也在一定程度上增加了相關監管工作實施的難度。三是政策性較強。縣域金融主要是圍繞農村農業、縣域中小企業開展相關業務。在不同縣域，政策存在一定差異。具體監管期間，需要監管機構自行把握政策導向，這在一定程度上增加了縣域金融監管的不確定性。

二、縣域金融監管面臨的困境

縣域金融建設盡管愈來愈受到重視，但相關監管工作實施過程中卻存在一定困境：一是縣域金融監管立法有待完善。在銀行業監管方面，我國相關法律涉及較為寬泛。但大多數法律法規都是針對于商業銀行的，在縣域金融銀行監管方面缺乏具有針對性的法律法規。如農村信用社監管方面，銀監會負有監管職責，但省聯社作為地方政府的代表，在職責定位法規不健全的情況下，其管理力度大大超出一般意義的行業管理，在這種管理與監管的模式下，容易出現職能交叉、重復，甚至會出現權責不清的情況，反而會對監管秩序產生影響[2]。二是縣域金融整體環境不容樂觀。以內蒙地區縣域金融為例，農村信用社是縣域金融發展的主要力量。但受貸款規模等因素限制，縣域農村信用社存貸比并不高，相關資金未能得到充分利用。同時，縣域所占的貸款市場份額明顯低于其所占的存款市場份額。也就是說，縣域資金存在外流現象，這進一步加劇了地方貸款投入不足的問題。大多數農村金融機構以及縣域金融機構整體經營成本較高。縣域金融機構所面對的用戶基數較大，但整體較為分散，且貸款金額相對較小，這在一定程度上增加了相關機構的業務活動成本。地方政府在財政補貼、稅費減免等方面扶持力度還不夠，未能有效緩解縣域金融機構運營壓力。另外，在部分農村牧區，由于融資渠道較少，貸款法定抵押物較為缺乏，無法順利實現融資業務。三是縣域金融監管體系不夠健全。目前，“一行三會”是我國縣域金融的主要監管主體。從縣域經濟發展角度來看，縣域金融的功能主要為定向扶持以及發揮政策導向。盡管“一行三會”能夠對縣域金融起到一定監管作用，但其整體監管框架主要是針對城市領域中大型金融機構所設，并不適用與縣域金融監管[3]。“一行三會”在小范圍經濟方面存在較為明顯的缺陷，監管手段、方式較為笨重，不夠靈活，在面對小微金融機構監管時所發揮的效用往往會受到約束。

三、完善縣域金融監管的有效策略

（一）完善縣域金融監管立法

要完善縣域金融監管，必然離不開相關法律支持。要實現縣域金融健康、穩定發展，政府及相關部門就必須加快縣域金融監管立法步伐，讓監管工作“有據可循，有法可依”，從法律層面上對市場行為進行強制性約束，以獲得良好的市場秩序。首先，要適當提升農村金融監管法律位階。縣域金融與農村金融之間存在著密切關聯，但由于國家尚未出臺農村金融基本法，這也導致了縣域金融監管主體缺位。為緩解上述問題，相關部門應該將農村金融服務職能、監管責任等以基本法形式確認[4]，加快農村金融監管法律立法進程，并提升農村金融監管法律位階，從而為金融監管工作落實提供可靠、詳實的法律依據，為縣域經濟發展提供法律支撐。

（二）改善縣域金融整體環境

首先，地方政府應該加大縣域地方中小金融機構扶持力度。地方中小金融機構是縣域金融未來發展的重要基礎。如果這些地方中小金融機構能夠健康發展，將為縣域經濟發展注入新鮮的活力。特別是對于農村信用社、村鎮銀行等農村金融機構，應該給予其足夠的發展空間，支持其做強、做大，以彌補貧困落后農村金融服務的空白。同時，商業銀行也應該對縣域分支機構下放貸款審批發放權，促進金融資源向縣域地區回流。對于縣域金融市場當中較高的貸款利率應該適當抑制，創造一個公平競爭的市場環境。行業管理部門還需要結合縣域經濟實際發展情況，適當調整農村信用社考核指標，盡量減緩其經營業績壓力，為其創造一定的緩沖空間，促進其良性發展。其次，強化人民銀行在區域系統性金融風險管理中的綜合協調作用，加強與金融監管部門的聯動協作，推動縣域金融基礎設施建設的統籌和互聯互通。人民銀行要管理好支農再貸款的使用及發放，適當放寬對農村信用社貸款的限制，指導縣域金融機構創新服務、優化融資產品、改進擔保形式，不斷增強縣域金融機構市場環境適應能力。

（三）優化縣域金融監管體系

在監管形式方面，結合縣域金融實際發展狀態設定合理的監管網點，并強化縣域金融機構之間的交互，形成系統性的監管網絡。通過建立縣域金融監管協調機制，實現人民銀行、銀監會、證監會、保監會等機構之間的協調監管，讓監管工作更接地氣，提升監管有效性。在組織結構及資源分配方面，要明確相關部門職責定位，理順上下級關系，形成良好的聯動機制，盡量避免監管職能重疊、交叉，讓相關資源得到充分利用，進一步提升縣域金融監管效率。另外，要加快縣域金融業信用信息共享平臺建設步伐，不斷擴大平臺信息范圍及內容，實現民間金融機構登記制，將民間借貸也納入征信管理系統，從而對縣域金融進行更為全面的掌控。

四、結語

目前來看，我國縣域金融監管體系還不夠成熟，相關法律建設有所滯后，縣域金融整體環境不容樂觀。為促進縣域經濟健康發展，相關部門要加快縣域金融監管立法步伐。通過宏觀政策引導，逐漸改善縣域金融整體環境，逐步建立健全的縣域金融監管體系，以維護市場秩序。