當前邊疆民族地區扶貧貼息貸款工作存在的問題及對策建議
——以怒江傈僳族自治州為例

程開文 李嘉慶

（中國人民銀行怒江州中心支行，云南 怒江 673199）

黨的十八大、十九大均對金融扶貧工作進行安排部署，如何緊密結合地方實際，深入推進扶貧貼息貸款工作，以實際行動落實《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》的精神，是邊疆貧困地區金融機構亟待解決的重要課題。為此，筆者以怒江州為例，走訪當地金融部門、扶貧龍頭企業、農民專業合作社和扶貧辦，探討扶貧資金與金融部門協作配合的有效方式；分析當前扶貧貼息貸款工作面臨的問題，并提出相關相應的對策建議，以期進一步發揮貼息貸款的金融扶貧杠桿作用。

一、怒江州扶貧貼息貸款工作概況

（一）怒江州貧困概況

怒江傈僳族自治州是一個集“邊疆、山區、民族、宗教、貧困”為一體的少數民族自治州，總面積14703平方公里，國境線長達449.47公里，全州現有40多萬農業人口，75%的農業人口分布在山區半山區，境內居住著22種民族，其中獨龍族、怒族和普米族屬于人口較少民族。怒江州屬于滇西連片特困地區之一，貧困的區域性、民族性和整體性特征十分明顯，全州所轄4縣均為國家扶貧開發工作重點縣和片區縣，有137個行政村被列為國家“十二五”扶貧開發重點村，占行政村總數的53%。

（二）采取的措施及成效

1.緊密結合地方實際，探索扶貧貼息貸款模式。一是將怒江州扶貧貼息貸款分為“扶貧到戶貸款”和“扶貧項目貼息貸款”兩大類，根據各縣報送的年度需求情況，按照貧困人口數、農民增收情況、上年到戶貸款計劃完成情況、還款率等指標科學安排到戶貸款計劃和專項貼息資金，由各縣選擇信用社、農行等涉農金融機構進行承貸。二是各承貸金融機構在扶貧、財政部門下達的年度到戶貸款貼息資金規模內，自主放貸和收貸；投放到戶貸款期限按生產周期或項目周期確定，到戶貸款的貼息年限為1年，按年利率5%給予貼息，差額利息由承貸金融機構向農戶收取。三是堅持“定貼息對象、定貼息方向、定貼息期限、定貼息標準、定貸款額度”的五定原則，形成了“有償使用、小額短期、小組聯保、滾動發展”的工作制度。四是抓住扶持范圍、扶持對象、管理制度、貼息管理、監督檢查五個環節，貼息期限1年，貸款期限不得超過1年，按年利率3%給予貼息，同時審計、財政、扶貧辦等部門定期檢查考核，并進行公示接受群眾監督。

2.貼息資金金額穩步上升，扶貧貸款杠桿效應初顯。一是扶貧到戶貸款規模不斷擴大，財政貼息資金呈整體增長態勢。如《怒江州2009年至2013年扶貧到戶貸款規模及財政貼息資金統計表》所示：2009至2013年，怒江州扶貧到戶貸款計劃指標數合計為23700萬元，財政貼息資金1185萬元，其中：2009年4000萬元，財政貼息資金200萬元；2010年4500萬元，財政貼息資金225萬元；2011年4000萬元，財政貼息資金200萬元；2012年5100萬元，財政貼息資金255萬元；2013年6100萬元，財政貼息資金305萬元。目前到戶貸款覆蓋了全州各縣29個鄉鎮，256個行政村，扶持0.79萬多貧困農戶，扶持貧困農戶發展糧食生產4.50萬畝，發展經濟作物3.90萬畝，發展經濟林果6.95萬畝，養殖牲畜4.85萬頭，受益農戶戶均增收達1200萬元。

二是扶貧項目貼息貸款拉動效應顯現，產業扶貧效果明顯。如《怒江州2009年至2013年扶貧項目貼息貸款規模及財政投資資金統計表》所示:2009至2013年全州共推薦認定500萬元以內的扶貧項目14個，推薦認定貸款金額2600萬元，安排專項財政貼息資金78萬元，扶貧貼息貸款項目扶持帶動貧困人口5869戶23476人。其中：扶貧貼息貸款項目扶持種植業項目6個，占項目總數的42.86%；扶持養殖業項目3個，占項目總數的21.43%；扶持產業化（含小型加工業）項目5個，占項目總數的35.71%。項目貸款扶持了一批龍頭企業和貧困地區產業化發展項目，重點扶持了瀘水縣萬畝標準化草果種植示范基地及系列產品精加工線建設項目、瀘水縣1500畝核桃良種基地建設項目等14個項目。

二、扶貧貼息貸款工作存在的主要問題

（一）部門合作機制有待完善

扶貧貼息工作涉及扶貧辦、人民銀行、涉農金融機構、財政部門，要確保工作得到有序推進，需要建立起密切配合、職責明確、溝通及時、信息暢通的長效工作機制。現行制度雖然規定人民銀行負責扶貧貼息貸款的相關政策指導工作，需要加強業務管理，但政策實際的執行過程中，人民銀行沒有參加貸款的具體發放工作，雖然當前人民銀行專門有扶貧貼息貸款的統計指標，但由于表間無嚴格對應關系，相關金融機構不填此科目對報表無影響，導致統計數據不夠精準。調研發現，基層扶貧辦掌握著全年的到戶貸款及項目貸款的計劃額度，但金融機構到戶貸款、項目貸款的發放金額，只有金融機構需要蓋章證明企業貸款余額時才能知道，相關企業能否貼息、貼息金額未及時全面掌握，各部門信息溝通不暢，需加強協調配合。

（二）扶貧貸款擔保機制不健全

扶貧貼息貸款當前的模式是用少量的財政貼息帶動金融機構投放一定數量的貸款，支持貧困群眾實現增產增收，扶貧到戶貸款的財政貼息為5%，沒有擔保資金。由于扶貧到戶貸款的對象自身經濟能力較差，按照涉農銀行業金融機構的貸款發放審核標準，需要其進行抵押或提供擔保人（以公務員或事業單位工作人員為主），偏離了以人為本，扶貧幫困的宗旨。扶貧部門有協助金融機構收回貸款的責任，但在現實的操作中，該類貸款不像下崗職工小額擔保貸款在金融機構存有一定的擔保資金，貸款一旦出現風險，政府部門可以代位清償，扶貧貼息貸款風險全部由承貸金融機構自行承擔，造成部分金融機構放貸積極性不高。

（三）貸款投放集中且貼息資金偏小

一是貼息貸款規模偏小，仍存在較大需求缺口。例如，2014年怒江州申報到戶貸款計劃為4億元，而實際安排用于到戶貸款規模數至多1億，貼息資金至多500萬元，僅為各縣市申報計劃的25%，不能充分滿足全州貧困農戶的實際具體的貸款需求。二是貼息貸款投放過度集中，未能滿足均衡發展需要。如蘭坪縣2013年項目貼息貸款放金額達500萬元，但2013年此項貸款在瀘水縣、福貢縣、貢山縣的投放金額為0萬元；蘭坪縣2013年扶貧到戶貼息貸款投放金額為2000萬元，但2013年貢山縣此項貸款投放金額為0萬元，主要原因是全州各縣經濟發展水平不均衡，個別縣市信貸投入未到達扶貧辦所核定額度，扶貧貼息貸款的發放期限、發放金額、發放對象、貸款用途等由扶貧辦處理，由于地主扶貧辦的側重點和相關金融機構不一致，銀行業金融機構經過評估考察，認定地方扶貧辦所確定的貸款對象不符合條件，會從風險預防的角度出發，不發放貸款，將出現扶貧貼息貸款的發放會一定程度向經濟較發達的縣市傾斜。三是貼息資金的總量不夠大，不能充分滿足貧困村產業發展相關需求。從統計數據來看，怒江州的扶貧貼息資金所呈現出的趨勢是穩步上升，但總量仍然偏小，2013年怒江州扶貧貼息資金為320萬元，其中:全州扶貧項目貼息貸款財政貼息資金15萬元、到戶貼息貸款財政貼息資金305萬元

（四）貧困農戶貸款困難現象突出

當前怒江州的扶貧貼息貸款主要對象為低收入貧困農戶，與此同時獲批貸款貧困戶比例較低，比如2013年怒江州獲得到戶貸款的人數為3584人，僅占全州貧困人口總數的1.57%，一定程度上出現“生活貧困——貸款困難——無資金進行生產——生活繼續貧困”的惡性循環，貧困農戶貸款困難的有如下幾個原因:一是承辦貸款的銀行業金融機構有風險控制的要求，規定有資產抵押或有合格擔保人擔保是獲得信貸資金的前提條件。由于怒江州的多數貧困戶無資產，加之貧困難有擔保人，導致貧困農戶獲得貸款較驗難；二是受貧困農戶抗風險能力較弱和擔保機制缺失的影響，使得部分金融機構發放和回收貸款的費用高、風險大、成本高，導致金融機構的放貸積極性不高。

（五）扶貧龍頭企業貸款投放較少

此次調查特意選擇全州9家扶貧龍頭企業進行抽樣調查，受主客觀相關因素的影響，怒江州扶貧龍頭企業經營的情況不太理想，快要倒閉企業1家，占5.88%；訂單減少的企業6家，占66.66%；企業流動資金不足的7家，占77.78%，貸款困難企業8家，占88.89%。此外，由于產品不夠豐富，銷售價格下降，銀行對怒江州的扶貧龍頭企業信心呈現下降的態勢，出現企業貸款困難，流動資金明顯不足等情況。怒江州扶貧龍頭企業均為中小型企業，抵御各種風險的能力較差，基礎比較薄弱，此種情況在經濟欠發達的扶貧開發重點縣表現更為突出，導致扶貧項目貸款到深度貧困的縣市比例偏低，如怒江2013年度的扶貧項目貸款，在轄內經濟欠發達的福貢縣、貢山縣投放金額為0萬元，未能進一步發揮龍頭企業產業扶貧的作用。

（六）貼息標準及周期不切合實際

一是由于農業性生產項目特別是種植養殖項目易受自然資源、氣候、生產周期等因素影響，決定了其貸款周期偏長，但當前扶貧貸款貼息政策規定貼息時間1年，但在產業扶持的實際工作中，農業生產見效周期多數在1年以上，有此在3年以上，生長的周期較長，如怒江州的草果種植，需要3至4年才能掛果，從事種植業的貧困群眾迫切希望延長貼息期限，發展中長期項目。二是貼息標準低，扶持效果不明顯，目前扶貧貸款執行如下標準，項目貸款貼息為貸款額度的3%，到戶貼息為貸款額度的5%，隨著全州經濟社會的發展，貧困農戶和扶貧龍頭企業的生產和經營成本也大幅提高，對貸款資金的需求也急速增長，現行的貼息額度和標準已經不能適應經濟增長和怒江州貧困農戶的需求，需要進一步加以解決，對怒江州扶貧貸款貼息標準適當傾倒。

三、對策建議

（一）構建扶貧貼息貸款管理協作機制

扶貧辦、財政部門、人民銀行、銀行業金融機構等部門，需要進一步理清工作機制，加強溝通協作。金融監管部門在核定信貸規模時應將發放扶貧貼息貸款的額度剔除，以期通過各方的共同努力，充分調動金融機構發放貼息貸款的積極性。稅務部門對于金融機構發放扶貧貼息貸款產生的收入應給予免稅的優惠。地方扶貧辦負責監督、協調、監測、組織，做好項目庫建設、貧困戶核準、項目認定、指導服務、貼息確認等工作，并進一步加大協助金融機構收回貸款的工作力度。地方的財政部門要強化扶貧貸款貼息資金的撥付和審核。銀行業金融機構負責扶貧貸款項目審批，貸款投放和收回，并定期向扶貧辦和財政部門提供扶貧貼息貸款審批、發放、使用有關情況，同時所涉及扶貧戶確定、項目庫建設，銀行業金融機構的意見要有效聽取，將扶貧貸款工作落到實處。

（二）建立扶貧貼息貸款共擔風險機制

當前農業受地理環境、自然資源、生產周期影響，風險較大，需要發展農業保險，可參照下崗失業人員小額擔保貸款辦法，由政府部門在經辦銀行設置擔保基金，對扶貧貼息貸款擔保，貸款損失時由擔保資金進行代位清償，將風險分散到銀行機構、保險機構及政府部門，減少銀行風險，調動銀行工作積極性，同時有效確保扶貧貸款資金安全，同時對由扶貧部門確定的貧困戶和扶貧龍頭企業的貸款予以擔保，進一步放大扶貧信貸規模。

（三）解決龍頭企業及貧困農戶貸款難題

一是建議中央設立扶貧貸款擔保基金，對小型扶貧龍頭企業和絕對貧困農戶貸款擔保，提高扶貧貸款投放金額。二是建議中央安排年度扶貧資金計劃，應加大對邊疆地區的政策傾斜力度，不斷增加貼息資金額度，進一步提高貼息標準。三是建議安排專項資金，扶貧龍頭企業要實施補貼，減少相關稅收，重點支持貧困農戶、農民專業合作組織和扶貧龍頭企業發展。四是創新扶貧貼息貸款發放管理機制，對于需要貸款卻享受不到貼息貸款的貧困農戶，在扶貧辦確認貧困戶的基礎上，由銀行業金融機構自主選擇，不足部分由金融機構在發放的農戶貸款中，由貧困戶自主申報，銀行要出具貸款結息證明，貧困戶報地方扶貧辦審核確認。

（四）形成合力確保貼息貸款投放均衡合理

一是基于全州項目扶貧貸款衙到戶扶貧貸款缺口較大的實際，建議州委、州政府配套資金中列一部分資金專項用于扶貧貸款貼息，以適應扶貧到戶、扶持產業發展的新形勢要求。二是建議扶貧辦每年下達計劃指標時，要充分考慮縣域經濟發展差異的實際情況，對于貧困程度較深，貸款困難的貧困地區給予政策上的傾斜，積極引導金融機構加大對貧困地區發展的支持力度。三是通過政策引導，建立風險補償機制等手段提高銀行機構發放貸款的積極性，鼓勵和引導金融資本流向貧困地區，解決欠發達地區扶貧貼息貸款投放過度集中的問題。

（五）延長扶貧貸款期限并提高財政貼息率

貸款期限由銀行機構根據當地農業生產特點、生產周期等來確定，根據種植業養殖業的生產周期，結合邊疆實際，適當提高扶貧到戶和到項目貸款的貼息標準。建議把項目貸款集中用于扶貧龍頭企業貼息，貼息期限可放寬到2至3年，貼息標準由貸款額度的3%提高到5%；將扶貧到戶貸款額度由3萬元提高到5萬元，貼息期限進一步調整為2至3年，貼息標準由貸款額度的5%提高為8%。在具體的操作中，要從增強貧困農戶持續發展考慮，可采取額度遞增、連續扶持方法，努力實現“幫扶一戶 脫貧一戶”目標，以此進一步擴大扶貧貸款的受益面。