科技成果轉化視角的公共財政支持科研創新績效評估體系

羅淋尹 竇家春

（溫州商學院，浙江 溫州 325035）

科技創新是以其構思新穎和成功商業實現為特征的有意義的非連續事件，是技術變為商品并在市場上得以銷售實現其價值，從而獲得經濟效益的過程和行為[1]。科技成果轉化，是指在高等院校、政府、企業、科技中介服務機構等科技創新主體的共同參與下，以科技成果的試驗、開發、應用、推廣等為主要路徑，實現生產工藝提升、新產品開發等目標的活動。政府財政科技支持是我國科技創新活動的重要來源，據統計，2013年中央財政科技支出接近2400億元，占公共財政支出總數的11.55%，財政科技高強度的投入為我國創新能力的提升和創新型國家建設夯實了基礎。實踐中，由于科技資源配置不合理、科技資源利用效率低等原因，導致我國的科技成果轉化率不足10%，遠遠低于發達國家40%的科技成果轉化率水平。

為了提高科技資源利用率、支撐科技成果轉化，國務院發布了《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革方案的通知》，通知提出建立公開統一的國家科技管理平臺強化頂層設計、打破條塊分割，建立具有中國特色的以目標和績效為導向的科技管理體制，大力促進科技成果轉移轉化和資本化、產業化。實踐中，公共財政支持科技創新的績效評估體系在優化財政資金投入結構、提高科技創新成果應用導向等方面發揮重要的引導功能，建立科技成果轉化導向的新型公共財政支持科技創新的績效評估體系，對于提高科技資源利用效率、提升科技成果轉化水平具有重要的理論實踐意義。

一、國內外科技成果轉化的趨勢分析

國外促進科技成果轉化的實踐始于20世紀30年代，經過不斷發展和完善，國外在促進科技成果轉化方面的經驗可以概括為以下：一是加強科技成果轉化立法體系建設。美國先后頒布了《聯邦技術轉移法》、《國家技術轉讓與促進法》，日本頒布了《科學技術基本法》、《國家研發評估實施方針》等科技成果轉化立法體系；二是提高面向企業創新的支持力度。為了提高科技成果的產業化程度，國外大力提高直接面向企業的科技創新財政支持力度，美國大力發展風險投資基金支持企業科技成果產業化，日本建立了面向中小企業技術創新的信用保證制度，英國建立小企業貸款擔保計劃等面向企業創新的支持形式；三是加強技術成果轉化的中介服務體系建設。中介服務體系在科技成果轉化過程中發揮重要的網絡節點的功能，國外大力建設培訓與咨詢機構、信息交流機構等[3]，美國高校普遍建設的小企業發展中心、澳大利亞的企業信息資訊及培訓中心都是國外技術成果轉化的中介服務體系的典型代表。

科技創新的價值體現在生產成本的降低、生產工藝提升、新產品開發等層面，只有將科技創新轉化為實實在在的經濟社會效益，是創新成果惠及人民才是科技創新的終極目標。為了提高科技資源利用效率、提高科技成果轉化水平，我國在科技成果轉化領域進行了積極實踐，主要體現在以下方面：一是明確企業技術創新核心地位。黨的十八大提出，在創新型國家建設進程中，建立以企業為核心的創新體系基本架構，加強產學研技術創新合作機制，高等院校、科研院所應積極向企業開放優質創新資源，探索校企共建技術轉移中心、科技成果轉化示范園等合作形式；二是建立科技成果轉化項目機制。國家先后實施“國家技術創新工程”、“國家科技重大專項計劃”等重大科技成果轉化項目機制，并深化重大項目的企業參與機制和企業牽頭機制；三是創新財政資金科技創新支持模式。在傳統面向高校和科研院所項目基金支持的基礎上，財政資金通過設立科技型中小企業技術創新基金、發起成立創業投資和風險投資基金以及向企業技術創新提供融資擔保、貼息等形式豐富科技創新活動的支持模式。

二、我國科技成果轉化的障礙因素分析

(一)財政投入以科研機構為主要對象

長期以來，我國的創新體系建設將高等院校、科研機構置于創新體系的主體地位，政府財政資金對科技創新活動的支持也以高等院校、科研機構為主要支持對象，高等院校、科研機構成為財政科技投入的應用主體和科研項目的主要實施主體，而面向企業科技創新的財政支持不足15%，遠低于發達國家30%的支持力度。在這種財政科技支持體系下，一方面，高校和科研機構的科技創新成果產出停留在科技論文、專利等知識成果創新階段，另一方面，由于缺乏與市場需求的有機結合，大量科技創新成果缺乏市場應用前景。因此，以高校和科研機構為主要對象的財政科技投入機制造成了科技創新成果的大量沉淀和財政科技資金的低效率配置。

(二)科技成果轉化的協同體系較薄弱

隨著創新對象復雜性的不斷提高，創新的組織形式由線性創新范式轉化為系統集成的網絡化創新范式，有效的科技創新活動建立在高校、科研院所、企業等科技創新主體之間通力協作的基礎上。實踐中，高校、科研院所和企業之間的網絡化合作關系較為薄弱，難以發揮科技創新的協同性：一方面，企業較高校和科研院所更接近市場，具有更強的市場敏感性，企業與科研機構之間的弱合作關系難以提高科技創新的指向性和產品市場化程度；另一方面，高校和科研院所是優質科技創新資源的擁有主體，也是重大科技創新項目承擔主體，高校和科研院所與企業之間的弱合作關系難以提高各種軟件和硬件技術創新資源的利用效率。

(三)科技成果轉化中介支撐機制不足

科技成果轉化的中介機構包括科技中介服務機構和金融中介服務機構，科技中介服務結構在科技成果轉化中降低技術需求方和技術供給方之間的信息非對稱程度，并能夠通過技術成果交易等形式促進科技成果的流動性和配置效率，金融中介服務結構在科技成果轉化中發揮促進科技成果產業化的功能。實踐中，一方面，我國在科技中介機構方面初步形成了以生產力促進中心、技術交易市場等為代表的科技中介結構體系，但是由于相關中介機構脫胎于政府或事業單位，其服務職能、人才結構、運作模式缺乏成熟度；另一方面，由于科技成果轉化活動本身具有的高風險性特征，我國的金融中介機構缺乏參與科技成果轉化的市場激勵，與科技成果轉化相匹配的創業投資、天使投資基金等形式的發展相對滯后。

三、我國現行財政科技創新績效評價體系存在的問題解析

(一)評價標準存在片面性

我國現行財政科技創新績效評價的片面性體現在兩個方面：一方面，從財政資金支持科技創新的過程性方面分析，現代有效的創新建立在不同創新主體之間網絡化合作創新模式的基礎上，而現行財政資金支持科技創新績效評價體系缺乏對不同創新主體之間合作關系的定量化評價；另一方面，從財政資金支持科技創新的結果性方面分析，在我國傳統模式的以高校和科研院所為主體的財政科技創新投入體系下，科技創新績效的評估體系通常建立在科研獲獎、論文數量、專利獲取等知識成果產出層面[5]，而對科技成果是否服務于企業技術進步、是否實現成果本身的市場價值等因素的評估弱化。因此，這種財政科技創新評估體系的導向性制約了對科技成果轉化的激勵和約束功能。

（二）評價主體缺乏獨立性

在我國現行的財政科技管理體制下，中央政府和地方政府承擔了財政科技的投入工作，相關科技管理部門既是科技政策的制定者，也是科技績效的評估者，這種角色的沖突性在實踐中暴露出諸多問題：一方面，具有濃厚政府色彩背景的科技管理部門的評估結果難以保證公允性和客觀性，在面向九三學社的統計數據顯示，我國超過70%的科技人員認為現行的項目評審制度缺乏公正性，超過60%的科技人員認為科技成果的鑒定缺乏真實性，科技評價機制難以發揮發揮對廣大科研人員的激勵功能，甚至導致優質科技人才的流失；另一方面，隸屬于政府的科技管理部門主導科技創新項目的決策、立項、組織、評審的機制提供了諸多權力尋租空間，造成科技創新資源的低效率配置。

（三）評價結果缺乏激勵性

從系統工程理論和方法的角度，評價結果的形成和有效利用為評價對象的改進和優化發揮重要的指導作用。我國現行的科技創新項目評價結果主要停留在項目結題以及科技成果申報等層面，首先，評價結果的優良與否與項目申報主體后續科技創新項目申報缺乏關聯性，即使科技創新成果不高、創新價值不大、產業化程度較低的項目仍然有可能獲得后續財政科技資金的支持；其次，科技創新項目評價的評價結果對評價對象的改進功能不顯著，缺乏基于評價結果的評價對象改進機制；最后，科技創新項目評價信息的社會化公開程度不夠，導致難以通過社會化監督機制提高對科技創新項目承擔主體的激勵和約束力。

四、科技成果轉化導向的我國現行財政科技創新績效評價體系建設政策建議

(一)建立過程與結果性雙向評價機制

財政科技創新項目評價指標體系對財政資源的合理配置和高效率利用發揮重要的引導功能，從提高科技創新項目的組織和科技成果的產出角度出發，應建立過程與結果雙向性的財政科技創新項目評價指標體系結構：一方面，在財政科技創新項目過程性評價維度，發揮評價指標體系對產學研協同創新的引導功能，例如可以將“高校和科研機構獲得的資金中來自企業的比例”、“高校、科研機構、企業共同申請的專利數量”等定量化指標作為財政科技創新項目過程性評價指標；另一方面，在財政科技創新項目結果性評價維度，發揮評價指標體系對科技成果轉化的引導功能，例如可以將“財政支持科技創新成果技術市場交易金額”、“財政支持科技創新成果新產品銷售收入”等定量化指標作為財政科技創新項目結果性評價指標。

(二)建立第三方評估主體獨立性機制

發達國家在財政科技投入績效評價主體選擇方面特別注重評估主體的獨立性制度建設，例如美國國家科學基金會在績效評估的過程中，通過強化外部專家委員會職能的方式提高對績效評估的監督工作。在《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革方案的通知》的指導下，中國科學院、國家氣象局等部門也開始引入第三方獨立評估機構的探索和嘗試。我國建立財政科技創新評估主體獨立性機制[6]：首先，在法律層面完善科技評估法律體系的建設，從立法層面保障第三方評估機構的權益和合法性；其次，完善第三方獨立評估機構的遴選機制建設，例如可以通過引入招投標制度的模式建立財政科技創新績效獨立評估主體遴選的有效性；最后，深化第三方獨立評估機構的參與機制，建立財政科技創新項目前、項目中和項目后的項目全生命周期參與模式。

（三）建立科技創新績效信息共享機制

發達國家高度重視科技創新項目信息化建設工作，美國國家科學基金會基于中心數據庫和專項數據庫開展項目評價工作，并具有項目發布系統、評審專家系統、績效報告系統等子系統功能。結合我國財政支持科技創新項目的多頭申報、資源配置“碎片化”等問題，有必要通過建立統一的信息系統：首先，建立統一的財政支持科技創新項目信息系統，實現科技計劃指南發布、項目申報、立項和預算安排、績效評價實施統一管理；其次，建立財政支持科技創新項目“黑名單”制度，即對于科技創新成果缺乏產業化或者產業化程度不高的科技創新項目承擔主體降低后續財政資金支持投入強度；最后，主動向社會公開非涉密信息，接受公眾監督。