我國農業自然災害保險突出問題及對策
——以江蘇為例

王睿 曲思伊

（南京師范大學商學院，江蘇 南京 210023）

一、引言

近年來，國家對“三農”問題重視程度與日俱增，而農業是一個極為特殊的國民經濟部門。它是保障人民生活水平、穩定國民經濟運行的基礎，同時，在整個農業生產過程中，又始終面臨著較高的自然風險和市場風險。因此，農業風險管理已成為我國農業發展的重要內容之一。

江蘇地區農業生產有兩大特點：首先，土地流轉、適度規模經營熱度提升：這種承包大戶由于承包的土地規模大，種植結構單一，面臨了更高的農作物自然災害風險。其次，受地域影響，江蘇主要種植作物為水稻、小麥。這兩種作物一旦遭遇旱澇災害或者低溫天氣，將會大面積減產，對承包人及經濟來源單一的農民造成巨大經濟損失。2016年，江蘇省受澇災影響，糧食總產量相比2015年銳減約95.34萬噸，全省除澇面積占農作物播種面積近二分之一，形勢嚴峻。

2009年起，江蘇統一采用各市政府與保險公司聯辦共保政策性農業保險模式。雙方按照6：4（目前調整為5：5）的比例承擔農業保險的風險責任，組成責任共同體。政府負責組織發動，收繳保費，保險公司負責牽頭核保，查勘定損，理賠到戶，同時農戶僅需承擔20%的保費，其余由政府承擔。2016年江蘇省自然災害保險理賠賠付了24.89億元，有505.96萬戶農戶獲得了經濟賠償，對比保額總數32.89億元，賠付率高達75.6%。

雖然該模式比較好地把政府和保險公司有機結合起來，優勢互補，風險共擔，但隨著農業現代化進程加快和新型農業經營主體的發展，江蘇省農業自然災害保險發展仍然面臨著一些新問題。

二、存在的問題及形成原因分析

我們從2016年年初開始走訪江蘇的一些農村。通過一年多的實地調查，發現了一些新的問題。相關問題及其形成原因主要表現在以下幾個方面：

（一）保險賠付滯后

就江蘇省泰州市宣堡鎮的情況來看，宣堡鎮作為種糧大鎮，大部分耕地由以種植大戶為代表的新型農業經營主體負責。

這些規模農戶普遍反映：保險賠付額的下發存在滯后性，農戶一般要經過將近一年的時間才能獲得理賠。這些新型農業經營主體，農業生產成本大、風險高，尤其是在面臨大災時，將會遭受巨額經濟損失，保險賠付的滯后，給資金周轉帶來很大的困難，同時一定程度上也加大了道德風險。

究其原因，其一，機制本身屬于事后控制。由于現行轉移、分散自然災害風險機制中的政策性農業保險和財政補貼均是在自然災害已經發生，農民遭受損失后進行賠付和補償。由此導致在災害發生、開始進行賠付界定和農戶得到賠償中間存在時滯。其二，賠付評估現實操作流程繁雜，工作量大，時間長。政策性農業保險是在出現巨災，農戶大規模受損時進行賠付。保險公司對受損農田進行評估、歸因，定損過程花費的時間較長。其三，目前我國基本上形成了中央、省、地(市)、縣三級或四級補貼機制。這種多層聯動的機制使得上級財政資金撥付存在滯后性。

（二）查勘定損難，理賠標準偏低

在查勘定損方面，例如宣堡鎮一農場承包的1700畝水稻田分布在三個地區，每個地區因地勢、土質等差別，在2016年夏季暴雨后遭受不同程度的損失，協保員需在短時間內判斷1700畝農田的受災情況，工作量大，人手短缺。另外，在查勘水稻受災面積及程度時，只計入死亡或倒伏面積，對尚未死亡但實際已經受損的植株無法定損并賠償，農戶這一塊的損失無法被覆蓋。

在理賠標準方面，根據對當地規模性農戶、家庭農場的訪談記錄顯示，大部分農戶認為保險公司壓低賠付比例，在政府施壓下，賠付率才可達到60%-70%左右。例如在2016年極端天氣明顯，江蘇各地農田大規模受損的情況下，宣堡鎮一農場承包田的黏土地區有380畝小麥幾乎顆粒無收，僅按照總畝數的80%左右進行理賠，相對正常情況下的50%-60%已是大幅度提高，然而每畝225元的賠付額僅能抵去人工費、原料費，根本無法覆蓋每畝800元的土地流轉費用。

（三）受災程度、保險責任難界定

如何界定受災程度，在相關保險條款里并沒有統一的標準或文件說明，由保險公司協保員全權測定，主觀性過強。如在上文提到的案例中，全部受損的農田僅按照80%受損程度進行理賠，農戶無法提出異議，只能接受評估結果。

雖然現在江蘇省政策性農業保險已經有較成熟的書面賠付標準，但實際上受損原因的評定在現實操作中存在技術難題。

對于保險公司一方，從技術上無法精確判斷農作物受損原因是天災還是農民操作有誤，從政策上也無法找到這種情況的具體說明。同時，在這種情況下可能會存在故意壓低賠償比例或拒賠的現象，將天災所致受損歸因于人為操作不當，處于弱勢一方的農戶，對這種結果只能接受，無法得到應有的賠付。

在界定受災責任方面，以泰州市濱江鎮為例，2016年雨水增多，黏土地區農田積水無法排出，農戶認為土地閑置也是損失，將種子種下去，多少可以獲得收成，減少部分損失，但由于極端天氣過于嚴重，雨水增多、光照不足，小麥無法發芽，種子腐爛，幾乎顆粒無收。在正常情況下，農田小麥畝產量約為800斤，2016年畝產僅為100斤且為劣質小麥，市場價極低。保險公司拒絕賠付，評定受災原因并不屬于自然災害，而是農戶濫耕濫種，無法納入政策性保險范圍之內，不予賠償。

類似地，在常州市武進區前黃鎮，當地實行的目標價格保險為降低保險業務中的道德風險，保險條款設計中規定如有農戶故意放棄或疏于田間管理，以及因種子質量問題或施用化肥、農藥不當導致減產或絕收，將不予賠償。保險條款的出發點無疑是正確的，但在具體實施的時候遇到復雜情況，難以界定受災責任歸屬。

（四）保費收取成本高，地方財政壓力大

保費的收取，以常州市前黃鎮為例，當地多為單家單戶種植，例如水稻保險的保費，農戶交20%，折算后每畝僅需交不到10元。農保員需要到每家每戶去收，工作量大，效率低，人力時間成本高。前黃鎮僅在保險開始實施的那一年收取了保費，第二年工作開始的時候，基層干部和農戶雙方都不愿配合。之后，農戶的保費全部由前黃鎮當地政府承擔，這對地方政府的財政施加了不小的壓力。

江蘇省規定政府承擔保費的80%，農戶承擔20%，但在具體實施的時候，仍根據當地政府財力是否充足進行適當調整，從最大程度保障農民利益的國家戰略要求這一角度來看，保費的承擔與保險賠付對各級政府的財力提出了較高的要求。

（五）基層宣傳力度不足，單個農戶投保積極性不高

從泰州市濱江鎮的訪談情況來看，大多數農戶并不了解政策性農業保險，有些甚至沒有聽說過，更不用說在面臨自然災害損失時運用國家政策維護自己的權益。對知識水平相對落后的農村來說，基層干部是農民與國家惠農政策的紐帶，徹底地解決“三農”問題，基層工作可謂是重中之重。基層干部以及農業協保員對政策性農業保險的宣傳力度不夠，勢必會使政策透明度下降，農戶無法了解到國家相應政策并合理的運用以避免農業風險。

對規模性農戶等新型農業經營主體來說，少量的保費換來較高的賠付額政策性保險一定程度上可以覆蓋他們的損失，所以普遍積極性較高。

單個農戶不愿投保，一方面由于農戶對農業保險認識不夠，有些人將保險等同于賠款或者政府救濟，認為如果沒有災害就應該退還投保費用，也有農戶認為保費只是政府變相收費的一種手段；另一方面由于江蘇省農業生產目前仍然以小規模分散為主，自然災害相對較少，農戶風險意識不足。除此之外，江蘇地區經濟較發達，很多農民種田只是副業，并不以此為生，農作物多自用而非買賣，故而對政策性農險重視不足，投保積極性自然不高。

（六）政策差異化、傾斜度不足

一方面，政策性農業保險的差異化不足。雖然現行江蘇省政策性農業保險針對不同的品種有不同的保率，但由于不同農戶的農產品生產規模、種植結構、歷史受損數額、收入結構具有差異性，現有農險的差異化設計仍無法完全滿足農戶對于農業保險的需求。另一方面，保險補貼政策差異化不足。財政補貼更多的是采取普惠式的補貼模式，其基本特征就是在一省所轄范圍內，所有農戶都能享受同樣的保費補貼政策，政府雖然會根據農產品大類品種和區域范圍進行粗略區分，但是并不考慮農戶之間在生產特征上的差異。也就是說，對于同一省份從事同一類別農業生產的農戶，無論在生產規模、收入結構、風險水平等方面存在多大差異，其所獲得的保費補貼標準是完全一樣的。

例如：宣堡鎮政府對土地承包面積超過100畝的大戶承包人進行相應的物資補貼，當承包面積在100畝至500畝之間時，按照實際畝數進行補貼；超過500畝時，只按照500畝進行補貼，對大規模承包土地的農戶來說無疑是一損失。

政策差異化的不足，不利于保護種糧大戶的積極性，新型農業經營主體承擔了更高的農業風險的同時，應該得到政策上更大的支持。

三、農業自然災害保險發展對策

（一）提高賠付效率

簡化理賠審批程序，由各鎮匯總受災情況，具體賠付由各鎮核實到下屬各村，由村核實到每家每戶。分級管理，減少保險公司工作量，提高效率。

加強事前控制。政府通過各種渠道如氣象臺、村鎮氣象站等提醒農戶做好災前防護措施。這要求建立起更加成熟的農業氣象監控機制，以及加強基層干部與農戶的溝通以便及時的傳達天氣現象。同時，提前準備好定損的各項事前工作。

建立農戶檔案并及時更新，分批次賠付。對主要依靠當季農作物收入生活的農戶或大規模受災嚴重的農戶可以精簡定損流程或者優先定損，使其優先獲得賠付。

（二）健全農業保險法律支持與監管機制

由于政策性農業保險的特殊性，應依據農業發展趨勢，盡快制定農業自然災害保險相關法律，以法律形式對農業保險的審核理賠及其中隱含的道德風險加以約束，為政策性農業保險的實施筑起法律屏障。此外，對承辦農業保險的保險公司，加強監督與管理，減少故意壓低賠償比例等事件的發生，并促使其提高農險賠付效率。

（三）完善保險條款，加快查勘定損技術升級

針對保險實施情況，完善農業自然災害保險相關條款，清晰界定保險責任并明確規定承保范疇、不同情況下的賠償比例等。同時，加強查勘定損技術的開發和更新，精確判斷農田受損的原因，避免雙向道德風險，如保險公司人為壓低理賠比例，農戶棄耕或濫耕濫種等問題的發生。

（四）加大基層政策性保險宣傳力度

第一，在農戶身邊樹立典型，抓重點宣傳，讓農戶通過身邊真正從農業保險中受益的例子對政策性農業保險有更深的了解。第二，加強農村協保員體系的建設，普及農業保險知識，同時應提高對協保員等農村基層干部的工作獎勵，將薪酬與該地農業保險覆蓋掛鉤，以此增加基層干部工作的積極性。第三，政府應積極引導大學生扎根農村從事農業生產指導工作，為農村建設帶來高質量人才，進而提高農戶對農業保險的認可度。

（五）增強政策差異化、優化專項式補貼

傳統散戶自給自足的種植方式，規模化程度低、成本高、收益差，同時土地碎片化還造成耕地資源浪費，政府應當堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。

目前江蘇的政策性農業保險只能覆蓋物化成本，大型土地承包主體的流轉費用等均沒有涵蓋在內。政府應重點扶持承包大戶，在確保目前補貼總量的基礎上，在險種、險額等方面更大程度向承包大戶傾斜。未來新增補貼向主產區和優勢區集中，向新型生產經營主體傾斜。可考慮將財政補貼資金劃分為兩部分：第一部分為普惠式補貼資金，用以對所有投保農戶進行保費補貼，政府確保最低額度的保障水平，體現出財政補貼的公平性；第二部分為專項式補貼資金，用以對承擔更大風險、需要較高保障水平的農戶如家庭農場、承包大戶等新型農業經營主體進行補貼。

（六）創新保險模式：目標價格保險、指數型保險

1.目標價格保險。目標價格保險作為一種新型試點保險產品，具有顯著的優勢，對未來政策性農業保險的發展有一定借鑒意義。第一，不同于傳統農業保險以“受災程度”為賠付依據，目標價格保險賠付主要依據“目標價格或價格指數”，更加公開、透明。該保險主要以家庭農場、合作社為參保對象，很大程度上避免了種植不當或者疏于管理這類情況的發生，從而提高了該項政策的可操作性，很大程度上也可以規避傳統農業保險所面臨的道德風險問題。第二，沒有傳統農險繁雜的定損過程，可以大幅降低農業保險實際工作中的交易成本及反應時間。第三，以農戶收入為標準，借市場之手，切實保障了農戶的基本收入。目標價格保險試點的成功運營為轉移、分散農業自然災害風險機制的發展提供了新的方向，但在將此運用于其他地區時，仍需注意有效規避制度缺陷，結合當地具體情況，實施更加合理與完善的政策。

2.指數型保險。與傳統農業保險相比，指數型農險的最大區別在于賠償條件是天氣指數，而非現場查勘后的統計數據。指數型保險不以農作物的產量為損失標準，避免了實際工作中查勘定損的繁瑣復雜和因保險理論或者農業知識欠缺產生的道德風險和逆向選擇。第一，統計數據客觀公正。首先，由于指數型農險的指標數據基本都是由如氣象、地質等權威部門發布，所以這些數據具有很強的客觀性和權威性。其次，天氣指數可以面向社會公開，社會各界都可以通過通暢的渠道了解相關指數并對理賠工作進行監督，查勘定損過程透明度和公正性得到保障。第二，程序簡化，成本降低。通常情況下，傳統農業保險理賠工作需要申報、查勘、核賠和理賠等多個環節，同時要面對成千上萬受災情況各異的投保農戶，理賠工作人力、物力成本高居不下。指數型農業保險的賠償條件是天氣指數超出約定范圍，理賠程序便捷，避免了繁瑣的查勘定損工作，且各項數據由第三方機構提供，大幅度降低了保險工作的運營成本。雖然指數型保險具有以上兩大優點，但在實際運用中仍存在技術難題，未來運用之前仍需結合地域自然氣候特征，進行大量試點工作。