PPP模式下的城市道路建設(shè)項目評價研究

蔣春海 王曉軍 單曉芳

(1.上海市政工程設(shè)計研究總院（集團(tuán)）有限公司，上海 200000；2.烏魯木齊市政工程建設(shè)處，新疆 烏魯木齊 830000；3.同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200000)

一、PPP模式概述

PPP(Public Private Partnership)即公私合營模式，是指在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，政府與私營合作方基于合同的形式達(dá)成的一種“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的新型融資建設(shè)模式。廣義的PPP泛指公共部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)與私人部門建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP則是一系列項目融資模式的總稱，包括BOT、BOO、TOT、TBT、DBFO等模式。

在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域通過PPP機(jī)制引進(jìn)民間資本、吸引社會資金參與城市道路建設(shè)，一方面可以減輕政府的財政壓力，使公眾得到更高質(zhì)量的道路交通設(shè)施和公共交通服務(wù)；另一方面將為民間資本、社會資金創(chuàng)造發(fā)展空間，更好地發(fā)揮市場主體的優(yōu)勢和創(chuàng)造力。目前各級政府正大力推廣PPP模式，鼓勵社會資本參與和投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截至2018年2月5日，全國已有12287個PPP項目納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫，項目總投資達(dá)14.6萬億元。安徽省安慶市外環(huán)路工程是國內(nèi)首次運用PPP模式建設(shè)的城市道路項目，該項目采用DBFO運作方式，有效破解了純公益性項目規(guī)范運用PPP模式的難題。

二、城市道路項目的建設(shè)方式

（一）政府投資、建設(shè)、管理和維護(hù)

城市道路作為非營利性城市基礎(chǔ)設(shè)施，具備天然的公共物品屬性以及收益的非排他性，政府作為城市道路建設(shè)的主要責(zé)任者，負(fù)責(zé)對其進(jìn)行投資、建設(shè)、管理和維護(hù)的全流程管理。由于受地方債務(wù)大幅度上升的影響，地方政府的土地財政模式難以為繼。

（二）BT（建設(shè)移交）模式

BT模式是指投資者與政府簽訂合同，負(fù)責(zé)項目的融資、建設(shè)，建成后在規(guī)定的期限內(nèi)（通常5年左右）將項目移交給政府，政府則根據(jù)事先簽訂的回購協(xié)議，分期向投資者支付項目總投資及確定的回報。2012年以前我國政府部門通常采用BT模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為避免地方政府債務(wù)及償債壓力的逐年增加，財政部、發(fā)改委等四部門于2012年12月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)[2012]463號），通知明確規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購 (BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”，采用BT模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的腳步被“叫停”。

（三）PPP模式

在BT模式被“叫停”的情況下，采用公私合營的PPP模式，將私營資本引入非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域成為解決問題的必要手段。作為非經(jīng)營性項目，城市道路缺乏使用者付費的條件，只能以政府購買服務(wù)的方式，確保社會資本收回投資成本。在城市道路建設(shè)過程中，政府采用PPP模式具有以下優(yōu)勢：

第一，政府采用PPP模式引入社會資本進(jìn)行城市道路建設(shè)，將原本需要短期支付的建設(shè)支出轉(zhuǎn)化為長期的合作性支出，可以緩解政府的負(fù)債壓力。

第二，采用PPP模式進(jìn)行城市道路建設(shè)，可以充分利用私營合作方的資金優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢及管理經(jīng)驗，提高項目的建設(shè)和服務(wù)效率。同時，私營合作方與政府共擔(dān)風(fēng)險，共同收益，互利互惠，可充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，降低項目風(fēng)險和成本，實現(xiàn)雙方互利共贏。

第三，城市道路建設(shè)項目采用PPP模式，政府從開始決策到最后移交，對私營部門始終有約束作用。在項目的運營期，政府可以采取一系列激勵與考核機(jī)制對私營合作方的服務(wù)進(jìn)行評價，政府從單純的投資者變成了項目的監(jiān)督者和管理者。

三、城市道路PPP項目物有所值評價及應(yīng)用

（一）城市道路PPP項目物有所值評價

《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》規(guī)定，以PPP模式實施的，實施方案應(yīng)按規(guī)定進(jìn)行物有所值(Value For Money,VFM)評價和財政承受能力論證及驗證，通過驗證的方能實施。

VFM是指為滿足用戶的需求，商品或服務(wù)全壽命周期成本與質(zhì)量（或可用性）的最佳組合。VFM實質(zhì)上是一種采購原則，綜合考慮了節(jié)約(Economy)、效率(Efficiency)和效果(Effectiveness)。PPP模式下的VFM評價有兩種基本方法：既可以假設(shè)兩種采購模式的效果相同，通過比較兩種采購模式的投入來判斷哪種模式更物有所值；也可以假設(shè)兩種采購模式的投入相同，通過比較兩種采購模式的效果來判斷哪種模式更物有所值。

城市道路建設(shè)項目由于不具備收費基礎(chǔ)，其投資回報目前尚無標(biāo)準(zhǔn)的測算方法。因此，可用VFM評價作為測算城市道路PPP項目投資回報水平的替代方法。

（二）應(yīng)用案例

山東省沂南縣第一個城市道路PPP項目包含四個子項目，即正陽路北通（文化路-黃金家園）、金波路西通（城關(guān)中學(xué)-西外環(huán)）、銀杏路東通（朝陽路溫泉路）和團(tuán)山路北通（玉泉路-金波路）道路工程四個子工程項目及配套的排水、照明、綠化等配套工程。

綜合考慮該項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求等因素，采用BOT方式運作本項目，項目特許經(jīng)營期為11年，其中建設(shè)期1年，運營期10年。

本項目VFM評價方法采用以公共部門比較值(Public Sector Comparator,PSC)為基準(zhǔn)的PSC-PPP對比法，PSC即在全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值。通過計算得到本項目PSC值=21134萬元，實際報價PPP值=20200萬元，VFM量值=PSC值－PPP值=21134－20200=934（萬元），VFM指數(shù)=VFM量值/PSC值=934/20200=4.6%。根據(jù)VFM評價要求，當(dāng)VFM評價量值和指數(shù)為正的，說明本項目適宜采用PPP模式，山東沂南城市道路PPP項目產(chǎn)生VFM的主要原因是，PPP公司的運營效率比傳統(tǒng)采購模式下的運營效率高，以及項目風(fēng)險的合理分擔(dān)促使VFM的實現(xiàn)。

四、城市道路PPP項目風(fēng)險分擔(dān)原則

合理的風(fēng)險分擔(dān)可以提高城市道路項目的績效，有利于項目的成功實現(xiàn)。城市道路PPP項目合同雙方風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)該遵循以下原則：

第一，最能有效控制風(fēng)險的一方承擔(dān)該風(fēng)險；

第二，風(fēng)險責(zé)任應(yīng)當(dāng)與所獲收益匹配，即“責(zé)利相匹配”原則；

第三，承擔(dān)風(fēng)險應(yīng)當(dāng)有上限；

第四，借鑒國際工程慣例的做法；

第五，歸責(zé)原則。

利用風(fēng)險分配原則來指導(dǎo)PPP項目在政府部門和私營合作方之間的風(fēng)險分配，將有利于獲得較為合理的風(fēng)險分配方案，使PPP項目的成本較低，其運行效率較高，獲取更大的物有所值。