官員政績訴求對資源枯竭型城市環境污染的影響
——基于面板數據的實證分析

段煜

（南京信息工程大學商學院，江蘇 南京 210044）

一、引言

我國改革開放30年以來，國民經濟在各方面都飛速增長，驚人的成績在世界上都引人注目，GDP超越日本成為全球第二大經濟體，這是多少人在30年前都難以想象或是從來不敢想象的事情。但是，隨著經濟的發展，環境破環的問題也躍然紙上。“先污染，后治理”的信條仿佛是所有人的默契，所有人都默認著想要經濟發展必然先破壞環境這一要求，到2011年，我國有3億人使用的水資源是受到污染的，不能達到規定標準的水系統有1/3。

經濟發展以環境遭到破壞作為代價在早期人們或許認為是無奈之舉，而今，當城市建設放緩腳步的今天，人們對環境保護的反思也愈發深刻，人們開始冷靜反思，這是我們賴以生存的地球家園，這樣的環境現狀真的應該是我們回饋給地球母親的禮物嗎？環境，儼然已經成為一個迫在眉睫的重點問題。無論是在國際還是國內，都有無數學者專家致力研究，環境治理也成為近年來我國各級政府的重點投資項目之一。到2015年，我國環境污染治理投資總額達8806.30億元，占當年國內生產總值的1.28%。在引發越來越多“民怨”的今天，政府自然首先扛起環境治理的大旗，為了調動政府機關對環境治理工作的積極性，中央政府也相應出臺了一系列政策方針，旨在構建針對地方官員有效進行環境治理的激勵約束體系，將環境治理加入官員政績審核標準之中，通過官員自身的政績訴求，主動擔起環境污染治理的責任。

尤其，由于前些年力求經濟績效而過度開發資源的做法，許多城市已逐漸資源枯竭，城市環境污染嚴重，對這些資源枯竭型城市進行環境保護顯得尤為重要。官員的政績訴求對這些城市的環境污染是否有影響？本文試圖以2004年到2014年中國資源枯竭型城市的面板數據進行實證分析，研究官員政績訴求對資源枯竭型城市環境污染的影響，以期對我國政府在完善官員政績審核標準方面提出合理有效的建議。

二、文獻綜述與理論假設

（一）文獻綜述

國內外學者對于資源枯竭型城市的環境污染做出了許多研究，其中也不乏對官員政績訴求與資源枯竭型城市環境污染影響的研究，以下是今年來各學者的主要研究成果：

1.資源枯竭型城市的可持續發展。根據《全國資源型城市可持續發展規劃》顯示，我國資源枯竭型城市的數量正在逐年增加，這些城市面臨著環境污染、產業衰退、失業人口增加等問題，如何能使這些城市可持續發展成為重要研究課題。江海春（2006）認為資源枯竭型城市實現可持續發展的必經之路是產業轉型。通過比較中央和地方各級政府兩個層面的責任和義務，提出幫助資源枯竭型城市產業轉型的三個機制，這三個機制的核心與關鍵是政府要出臺相應的產業轉型財政政策扶持機制。文中通過研究分析得出，該財政扶持機構的主要來源與籌集途徑應來自中央，省級政府次之，資源枯竭型城市最后，而這筆扶持資金的主要使用者應是資源枯竭型城市政府，政府根據資源枯竭型城市的自身現狀，主要將資金投入到生態環境治理當中。王樹義、郭少青（2012）通過對資源枯竭型城市的產生原因、面臨困境、國外發展經驗進行研究分析，從政策扶持和立法保障兩方面對我國資源枯竭型城市可持續發展提出應對措施。兩人在2011年提出環境問題是制約資源枯竭型城市可持續發展的重要因素之一，認為無人為環境治理負責是資源枯竭性城市環境污染嚴重是主要原因，因而政府應主動擔負起這個責任，有效解決資源枯竭型城市的外部性問題。同時，由于中央政府和地方政府各方面的能力差異，其承擔的資源枯竭型城市環境治理責任大小也應該有差異。

2.官員的政績訴求對環境污染的影響。于文超（2015）利用2004-2010年中國城際面板數據，對官員政績訴求與地方環境污染水平之間的影響進行了實證分析。研究得出，兩者之間具有顯著的正向影響，且不分時間地點始終成立。他在2014年利用2003年到2011年的省際面板數據，實證分析得出，省委書記的任期與年齡對地方環境治理有顯著影響，且任期越長，年齡越小，環境治理效果越明顯。而省長在相同情況下對環境治理的影響并不明顯，這是由于省長與省委書記的內在激勵機制存在差異引起的。冉冉（2013）將四個城市的調查結果以及一定的參考文獻作為基礎進行理論分析，探查了中央的政治激勵與地方環境治理之間的關系。研究發現，中央政府還不能清楚明示各項政治激勵，甚至互相間還有沖突，地方政府為完成上級各項指標，選擇操縱統計數據這一方式來應付來自上級的壓力，造成公眾難以在相信政府在環境治理上的作為。因而由上級向下傳達的引導指令對地方政府有一定作用，但很多時候為了追求經濟效益，在完成上級指標的更多存在著其他目的。現行的將官員個人考核機制與環境治理績效相結合的制度，存在許多缺陷，這種“壓力型”政治激勵模式不能起到有效作用，因而建立健全完善的上級問責與激勵制度，配合相應的官員個體考核機制，并且能真正做到行而有效，仍需更多嘗試與努力。

顯然，資源枯竭型城市的環境污染治理主要由政府主導，中央政府與地方政府共同協作將效果到達最好。將環境污染水平納入官員政績考核，中央政府出臺完善的官員考核機制，這樣的政績訴求對資源枯竭型城市的環境污染的影響如何使本文的研究重點。

（二）理論假設

中國政府對生態環境的重視經歷了一個演化的過程。體現為早期受GDP為核心以及財政分權改革的影響，官員在政績的驅動下，一方面可以提升資源枯竭型城市的經濟增長速度、解決當地資源型企業的職工就業問題，但另一方面卻因尋求GDP和財政分權而忽視環境保護。在胡錦濤執政后，科學發展觀理念的出現使得官員政績考核標準得到一定程度的改變；而在習近平執政下，同樣關注城市的生態文明。

理論上，官員政績訴求對資源枯竭型城市環境治理的復雜影響還體現在“最后一搏”與“寧靜生活”效應的比較。在中國，《黨政領導干部選拔任用工作條例》第七章第四十條就黨政領導干部聘任制度做出了明確規定。第四十條“黨政機關部分專業性較強的領導職務試行聘任制”中明確規定：聘任制領導職務的每一個聘任期不超過五年，可以連續聘任。一般情況下，地方官員都有連續任職兩屆或晉升到更高行政級別的愿望。一種觀點認為，隨著任期的延長，尤其是第二屆任期內，政治激勵相對弱化，尤其是對那些晉升概率較小、面臨離職經濟責任審計的官員而言，選擇“寧靜生活”是其個人的最優化決策（向楊等，2014），這可能不利于資源枯竭型城市的環境治理；而反對觀點則指出，官員離任前期也有動力擴大投資，通過拉動經濟增長、環境污染治理等來應對晉升考核，實現“最后一搏”，進而有助于。因此提出假設1：

H1:隨著官員任職年限的增加，官員的政績訴求更強烈，將有助于資源枯竭型城市的環境治理。

在中國，地方政府的一把手為市長與市委書記。從任命的情況來看，雖然市委書記由省委決定并任命；或由市委全體會議選舉產生，并經省委批準。市長則由省委決定，經市委向市人大推薦，市人大全體會議選舉產生，兩者行政級別相同。然而，市委書記是黨內職務，是本市黨委的最高長官；市長是市政府的最高長官。黨委主要負責宣傳黨的方針、政策、路線、思想，領導與監督其它機構的正常運作，確保黨的方針、政策、路線、思想的實施，同時決策地方的社會事務方面的重大事情；市政府主要依法（憲法、法律、行政法規、地方法規）負責管理城市事務。在中國的現行行政體制下，黨管政府，因此，理論上來看，市委書記在資源枯竭型城市環境治理過程中發揮的作用要比市長顯著。

H2：較之于市長，市委書記的政績訴求對資源枯竭型城市的環境治理影響更為顯著。

三、研究假設

（一）計量模型構建與變量設定

建立（1）式的面板數據模型，分析官員政績訴求的影響。

其中，i表示各資源型城市，t代表年份。Y與分別為被解釋變量資源枯竭型城市的環境污染指標及解釋變量官員政績訴求。對于環境污染有不同的測度方式，于文超等（2014）將單位SO2排放量、單位煙塵排放量、單位廢水排放量、單位工業廢氣排放量、單位工業固體廢物排放量五項指標進行主成分分析，獲得地區總體環境污染水平；鄭思齊等（2013）采用了PM10濃度測度環境污染程度。本文認為，基于中國數據的可得性與簡潔性原則，選取二氧化硫排放量，這是因為綜合的指標在主成分分析后，會使部分信息失真。官員的政績訴求測度主要包括：本任累計GDP實際平均增長率與前任平均GDP實際平均增長率之差，或者采用環境污染治理投資量（Yu and He,2013），然而這些指標在一定程度彰顯了政績訴求的結果，而非訴求的驅動因素。為解決這一難題，我們在借鑒Li and Zhou（2005）觀點基礎上，以在地方任職市長或者市委書記的時間來測度關鍵解釋變量，即官方政績訴求。從理論邏輯上來看，當一個官員任期即將期滿或者即將滿65歲而未能得到提升，則其決策的目標函數可能發生改變，進而作用于資源枯竭型環境污染治理的轉型效率。

控制變量的選擇如下：（1）固定資產投資（Fixed）。固定資產投資結構中，如果節能減排性投資所占比重大，則在一定程度上有助于減少環境污染；反之，倘若重化工投資比重較高，會加劇污染；（2）外商直接投資額/地區GDP比重(Fdi)，用以控制開放度和市場化的差異對環境污染的影響。外商直接投資發展中國家對環境污染具有一定的影響（Zeng和Eastin，2012），地方官員為招商吸引外資，降低環境準入標準，可能在提升GDP同時，加劇環境污染；不過一些外資的引入卻也有可能帶來先進的環境污染防控技術；（3）產業結構(Indus)。以第三產業產值所占比重測度產業結構，該值越高，表明環境污染水平得到有效緩解；（4）人均教育支出(Edup)。人均教育支出越高，伴隨人員知識儲備、文化水平、學歷層次的上升，對環境也愈發關注，倒逼區域加大環境污染治理。（5）人口密度（Density）。人口密度越大，表明每平方公里的人口數量越多，給區域造成的環境壓力也越大。（6）官員的個人特征包括官員企業背景、任期與年齡。有企業背景的政府官員，是指市委書記或市長是否有在企業任黨委書記、廠長、董事長、總經理等，一般不考慮副職或中層干部及以下。有企業背景的政府官員，對于資源枯竭型城市的轉型措施，如產業轉型、環境保護等問題可能更有深刻的體會。

為減少價格變動的影響，對以上涉及到金額的控制變量均以2004年為基年，做了消除通貨膨脹的處理。

（二）數據來源

考慮到政策作用的滯后性，將研究的起始年份推延至胡錦濤總書記提出科學發展觀的第二年，即2004年，相應地研究時間段為2004-2014年。資源枯竭型城市環境污染的數據來源于《中國城市統計年鑒》（2005-2015）。2013年國務院頒布《全國資源型城市可持續發展規劃(2013－2020)》，界定262個資源型城市，其中資源枯竭型69個，限于縣級城市及以下行政級別數據獲取的難度，本文僅考慮地級城市，共22個；另為方便比較實證研究結果，選擇再生型城市作為參照，再生型城市共16個，但濮陽市數據缺失較多，納入參照的有15座再生型城市。

市委書記、市長的任期、年齡等個人特征數據來自百度網、人民網、新華網以及地方政府網站。需要強調的是，地方官員如果任職時間在上半年某一月份開始任職的，從該年計算任職年數；在下半年開始任職的，從次年開始計為起始年份。同理，如果上半年離職,我們計算的在任年數到上年期末終止，對于下半年離職的，我們計算的在任年數到本年期末終止。

四、結論與政策建議

本文用中國37個資源枯竭型城市的面板數據，研究了官員績效對資源枯竭型城市環境污染的影響因素，得出以下結論：隨著官員任職年限的增加，官員的政績訴求更強烈，將有助于資源枯竭型城市的環境治理；較之于市長，市委書記的政績訴求對資源枯竭型城市的環境治理影響更為顯著。

基于上述結論，提出以下政策建議：

（一）優化完善官員任期制度，使政績訴求在任期內得到效果最大化

官員任職年限增加有助于資源枯竭型城市的環境治理，但是過長的任職年限也會帶來弊端，官員在任職期由于過長的任職期限會導致對工作崗位激情的流失，對環境治理影響減小甚至出現負向化。因而制定最優化任期制度，激發官員最強烈政績訴求，促進資源枯竭型城市的環境治理。

（二）明確黨政目標，加大黨委在資源枯竭型城市的環境治理要求

由于我國制度的特殊性，相較于市長、省長，黨委被賦予更多在社會事務重大事情建設上的決策權力，故而市委、省委對資源枯竭型城市的環境治理影響更為突出。明確黨政目標，盡力支持黨委在社會事務尤其環境污染治理方面的決策建議，調動更多資源給黨委在環境治理的任務之上，使黨委得到最充分發揮，資源枯竭型城市環境治理效果得到最大化。

本文也存在以下的不足：不斷強調的官員環保政績考核標準可能會導致官員為了達到目標，而對考核數據進行人為操控，這反而會對實際環境治理造成負面影響。在這種情況下，通過環境信息陽光化，調動公民參與積極性，加強公眾訴求，形成自下而上對官員的壓力傳導機制，是否可以成為一種有效方式，這將是本文未來研究方向。