東莞園區統籌鎮街聯動協調發展研究

賴應豪 袁明智

[提要] 東莞五大園區注重與鄰近鎮街在產業科技等方面的協調發展，但在聯動過程中存在管理體制分裂、缺少統一空間布局、配套設施及服務不均衡、發展政策存在較大差異、產業同質現象嚴重等問題；通過政府進行規劃與引領、搭建現代產業支撐體系、優化區域空間結構、促成政策資源的共享等措施，可更好地促進東莞園區與周邊鎮街聯動協調發展。

關鍵詞：東莞園區；鎮街；聯動；協調發展

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

全球經濟社會從20世紀下半葉開始，就朝著區域一體化的方向發展。廣東省的東莞市自新世紀伊始，其五大園區（松山湖、虎門港、生態園、濱海新區、粵海園區）就逐漸從規劃階段轉入試行階段，而除了生態園、粵海園區以及長安新區以外，虎門港和松山湖這兩個園區更是先一步實現了發展規劃的目標，已經進入到產業發展的時期。當下經濟社會的城鄉一體化發展背景下，作為區域經濟的增長極，園區和其鄰近區域共同進步是發展的必然，特別是現代產業結構整體正處于升級、轉型時期，同時也極大地促進了產業融合度和聯系度向著更深一層延伸，強化了區際聯結關系。

一、東莞園區統籌鎮街聯動協調發展的實踐

松山湖區從三個方面展開和鄰近街鎮的合作與對接：第一，產業布局方面，松山湖區十分重視與周邊街鎮的協作發展，加強園區內典范項目和鎮街工業區里產業鏈的配套發展；第二，科技合作上，注重和鄰近街鎮、高?？蒲袉挝贿M行產學研上的合作以及溝通，以期一起搭建科研平臺，加大在服務能力及科技創新上的力度，使其得以不斷提升；第三，園區功能布局和規劃方面，重視充分利用鄰近鎮街現有的交通運輸、生活服務資源，給松山湖區提供相應的服務，強調和鄰近街鎮在功能上的互補，強調兩者間對接無縫化。

由沙角港區、內河港區、沙田港區、麻涌港區、長安港區組成的虎門港按照鄰近街鎮和自身在利益上的密切程度以及自己的實際情況，把他們定義為三個“圈”，即外圍圈、關聯圈、緊密圈。這里虎門港的緊密圈包括厚街鎮、洪梅鎮、長安鎮、麻涌鎮、虎門鎮、沙田鎮等幾大鎮區，在此基礎上明確了與之共同和諧發展的戰略。

生態園的目標定位是生態型新園區，具體來說就是經過一個時期的生態環境修復過程，將生態園建設為有以下特點的新型城區，即資源開發集約化、鄰近六鎮共同化。同時，引入優勢產業鏈的龍頭企業、關鍵項目，尤其是規模不小的高端項目，進而輻射鄰近鎮街，形成拉動效益。這里值得注意的是生態園引進的這些項目都具有如下特征：產值效益顯著、投資力度大、輻射帶動性強。

長安濱海新區實行的是水系規劃建設，即促成“一河一灣一濕地”的水系格局的形成，進而推動該區和周邊鎮街生態一體化的發展。

謝崗鎮是粵海項目的選址地，該鎮周圍的鎮區，一直存在著經濟發展平衡度不好、經濟梯度差距大的問題，粵海園區的建設，可以對其起到極大的輻射效應，進而產生拉動效益，促進其產業的升級和轉型，最終推進轄區內經濟社會的快速轉型，推進該區域協調發展。

不過，因為一直以來較為狹隘的區域主義的影響，東莞各園區和鄰近鎮街的發展還存在很多急需解決的問題，目前兩者之間的協調平衡還有很大的滯后性。東莞快速的崛起和周邊街鎮和諧發展是密切相關的，區域的協調發展，可以提高每個轄區內所有利益主體的相關利益，對于東莞整個區域來說，在其經濟社會發展上也具有深遠的戰略意義。

二、東莞園區統籌鎮街聯動協調發展中存在的主要問題

因為在發展水平及速度上各園區具有明顯的差距，大部分園區的發展剛剛起步，只是著重于園區本身的建設和發展，所以園區和鄰近鎮街互相協調、共同發展還面臨著許多問題，這對兩者的和諧發展形成阻礙，同時也不利于園區的長遠發展。

（一）管理體制各自分立。當前市場經濟具有利益訴求高度分化的特征，在此背景下，園區和管理主體或者鎮政府存在著很激烈的競爭，兩者是一種相互對弈的關系，實行地域上的排斥和封鎖，同時一些因素的存在還會繼續強化這種不良的局面，如區鎮分立的管理體制、行政區劃、不同的管理屬性等，造成了園區和鎮街發展的割裂局面。區鎮涇渭分明的行政分割、管理界線對兩者之間諸如基礎設施建設、用地布局、行政管理以及產業發展上難以實現高效地聯動，過于注重短期效益、忽略長期效益，對于相互之間的協調發展積極性不高，意愿不強烈，更嚴重的會產生惡意的競爭，這些都對園區和周邊街鎮的和諧有序發展產生了極大的阻礙。比如，由于園區對于項目的引進要求很高，所以一些無法進入園區的項目卻特別適合對接到鎮街，可因為區鎮之間缺乏有效的合作，信息交互流程混亂，在招商引資上相對獨立，導致一些項目外流，消耗了大量的人力、財力、物力等。另外，東莞市委市政府作為園區和周邊街鎮的上級政府，目前并未設立能夠促進園區和周邊街鎮協調發展的部門機構。

（二）缺少統一的生態空間布局規劃。經濟及產業一體化是區鎮之間融合發展的核心。一方面對于園區來說，東莞這些園區在完成落地選址之后，需要運用區域全局視角，在進行園區的規劃時，要考慮到和鄰近區域的相互融合，一起為東莞城市化的深入提供有力支撐。可實際的情況卻是：這些園區的規劃相對封閉，實行的是獨立發展，雖然園區得到迅速的發展，但也造成了其和周邊鎮街體現出來的巨大差異?？v觀其對于未來的規劃，也并未把促成園區和周邊、整座城市與空間布局上的諸如城市空間、生態環境建設、產業組織等的協調發展納入其發展藍圖里；另一方面對于周邊鎮街來說，它們并沒從景觀建設、環境治理、道路建設等規劃的角度為園區以后的空間擴展提供有力的保障。園區和鄰近鎮街都缺乏一體化的全局發展觀，極不利于園區日后的擴展，更不利于兩者間的聯動發展。

（三）配套設施及服務不均衡。在建設的初始階段，園區在規劃上的定位是把發展工業企業作為其發展的重點，尤其是要建成高新技術工業集中區，這就使得對于生活的配套設施建設時常被忽略。對于鎮街來說，其投入資金的局限性致使配套設施建設缺乏力度，健全的公共服務也就無從談起了。伴隨園區和鄰近鎮街的發展，尤其是園區不斷地擴大，聚集了許多層次不一樣的外來人員，他們對于基礎設施、公共服務的需求越發提高。另外，由于產業結構的轉型，勞動力的整體素質不斷提升，高端技術人員會有更高的生活配套服務要求，而配套設施和服務的不足難以實現這些人對生活品質的要求。在產業生產配套服務上，鎮街相對優勢不足。

（四）對于園區和鎮街發展政策存在差異性。經濟發展最重要的保障機制就是政策的支持及引導。園區和周圍鎮街在發展政策上缺乏公平性，存在明顯的差異性是導致當下兩者產業不均衡發展的主因之一。對于園區來說，它享受很多特殊的優惠政策，如財政補貼、人才激勵、財政轉移、稅收返還等方面的政策支持。對于鎮街來說，雖然這幾年上級主管政府開始實行放權強鎮，不過這個權主要是行政審批權，而非園區那樣的優惠權。它能夠降低鎮街的行政審批成本，卻無法獲取進一步的外部效益。這導致了兩者發展的不公性，從某種程度上來說弱化了鎮街的發展。

（五）存在較為嚴重的產業同質現象。由于東莞園區和周邊街鎮被分割的行政區劃，使得區鎮的經濟體系封閉獨立，兩者沒有統一的規劃布局，獨立發展，分工不明確，導致了產業的重復布局問題，存在十分嚴重的產業同質現象。各鎮街和園區在產業上的差異不在于產業的類別，而是生產手段、規模大小、科技含量的不同。出現這種情況主要有兩方面的原因：其一，部分鎮街產業發展定位不清晰，從事的幾乎都是五金加工、電子制造裝配、塑料制品等行業，主導產業沒有自己的特色，產業之間沒有良好的互補性，趨同現象明顯，這使得鎮街在實施產業轉型時難以定位本身發展的方向；其二，對于轉移到本地的國際產業，這些鎮街工業區沒有進行有效的選擇，造成了產業雷同現象的出現。東莞市在進行園區建設時，在招商引資上不僅給予園區足夠的優惠政策，也沒有對鎮街進行限制，在傳統產業需要升級轉型的重壓下，鎮街就發布了許多地方性保護措施，導致又一輪的產業同質化，致使區域資源缺乏有效的配置，對經濟的持續性發展產生了極大的阻礙作用。

三、東莞園區統籌鎮街聯動協調發展具體策略

（一）政府進行規劃與引領，兩者自發協作。政府牽頭設立相關的管理協調組織，規范其職能，強化其統籌規劃功能，可以有效推動園區和周圍街鎮的共同發展。

第一，作為園區和周邊鎮街發展的規劃及頂層設計者，市委市政府需要最大限度地發揮其頂層設計的作用。其一，以區域發展規劃實現區域之間的合作及戰略協作，建構包括國土、交通、區域、城市在內的布局相應的綜合規劃體系；積極打造具有如下特征的產業連綿帶，即產業高度關聯、競爭整體較強、主輔產業配套，使園區和周圍鎮街的產業布局以及銜接得以優化，實現兩者的銜接與互補；通過打破以往行政區劃的局限性，建構資源要素可以最大限度流動的跨區域協調機制。其二，出臺利于區域均衡協調發展的相關政策，通過實行直接控制、區域開放、公共投資、政府采購、經濟刺激、轉移支付等有效政策，形成外在的驅動力，推進兩者之間的協作。

第二，充分發揮鎮街政府和園區管理組織的推進作用。一直以來，因為行政區域分割的制約，無論是園區管理機構還是周圍鎮街政府，皆在區域邊界內各自追求最小的治理成本、最大的利益獲取，他們在避免本區域利益外流的同時，都希望其他主體承受區域的發展成本。所以，要想促成區域之間的協調、合作以及良性競爭，無論是周圍的鎮街政府還是園區管理組織，要以共同發展為指導，消除現在諸如惡性競爭、同位競爭的狹隘政策，找到共同的發展點、合作范圍以及利益增長點，從而達成有效的合作，最終實現共同發展。

第三，籌建民間協調聯盟，促成兩者協調發展。東莞市各區及周邊鎮街需建立自由靈活、形式多元、專業性高的民間協調聯盟，最大限度地利用其諸如強大的適應力、低運營成本、可讓不同利益主體滿意、反應靈活不刻板等優勢，讓它在協調兩者的關系中扮演不可或缺的角色。另外，民間協調組織可以舉行定期會議，對區域之間的矛盾沖突、資源分配以及利益均衡等問題進行有效的協商，確保聯盟持續性地運營和發展。

（二）共同使產業集群擴大化，搭建現代產業支撐體系

第一，確保園區產業集群科學而合理地發展，促使產業集聚發展。其一，健全產業鏈，使產業集群規模得以擴大，最大限度促進園區的主導型產業的發展，進而使產業基地極具特色，具有高度的專業性；其二，強化核心技術的轉化及創新進度，促使三大產業之間的迅速融合；其三，充分利用園區及鎮街的產業優勢，推動產業集聚，吸引大量的外來勞動力，運用合力效應，健全園區和鎮街的綜合服務功能。把園區作為載體，把產業綜合體作為突破口，促進產業聚集，另外也要利用產業差異化的組合優勢，快速推進產業間的聯動，以園區輻射周圍鎮街，發揮拉動效益，促進各鎮街各產業的發展；其四，通過引入高新技術及人才，提升自主創新的能力。

第二，構筑現代產業支撐體系。園區和周圍鎮街可以利用本地資源優勢，發展競爭力強的特色產業，從而呈現本地園區及鎮街的地域特色，構筑強有力的現代產業支撐體系。于特色化產業體系里孵化培育龍頭產業和優勢產業。為了讓城鎮化發展發揮出產業集群的優勢，可以著重扶持少數特色產業，使其成為當地的龍頭產業，從而推進整個產業的高效發展。于中小企業來說，依附本地龍頭企業的同時，既能夠獲取有利的發展條件，又能以此為出發點做進一步發展。由此可以看出，龍頭企業具有帶動與孵化的作用。利用它的帶動效益，能夠推動同類產業的集群發展，從而使園區和周圍地區的產業集聚能力得到有效提升，行業影響力也大幅度提高，最終促使區鎮實現可持續的良性發展。

第三，周圍鎮街要發揮自身現有的產業優勢，達成和園區的有效對接，從而促成具有持續性延伸、明確主導、優勢互相補充等特征的產業鏈，以優勢產業不斷擴大為基礎，進而形成龐大的產業連續流。在促進產業集聚的同時，利用園區的高新技術，對同產業進行進一步的空間整合，從而更加充分地實現協調合作的專業化以及分工的社會化。另外，產業鏈招商上需將產業集聚作為中心，為它提供全面的服務。

（三）對地域資源加以整合，使區域空間結構更加優化。東莞市當下的五大園區實際上皆處于鎮街圍攏之中，其生態影響極度敏感，再加上極度有限的核心區間距離，很大程度上兩者之間的發展是息息相關、互為表里的。這就要求園區和鎮街一定要互相協作，統一規劃其具體位置和空間，進而具有強大的綜合競爭優勢。所以，把園區的發展納入到周圍鎮街大環境下，使其產業功能區布局合理，園區規劃和設計適當而有效，是其以后發展的趨勢。另外，對于周邊地區來說，其城市化的布局及規劃，一定要和園區相互照應，使其城市景觀及生態景觀一體化，各鎮街需最大限度地為園區未來的擴展做考量，給其留有足夠的發展空間。

區鎮發展最重要的支撐就是產業。綜合東莞市當前園區及各鎮街的實際情況，要求各方結合產業的相關特征，如空間的排他性、發展的規模、用地的需求，進一步打破行政區域的界限，整合產業空間，并以此帶動諸如服務設施、居住設施的空間調整，讓每個功能空間都能實現有效的連接，從而逐漸促成園區和周邊鎮街空間一體化的發展格局。

區域一體化的基礎就是基礎設施的共建與共享。公共資源包括基礎設施在內如果無法實現共享，一方面會浪費及空置很多現有的設施、資源；另一方面還會使區域間的生產要素資源其自由流動成本大幅度提升。園區（鎮）達成公共服務設施及資源的共建共享之于東莞市而言，極具現實意義。區域整體規劃的核心是通訊、污水治理、交通、車輛運輸等，它也是區域促成一體化發展的基礎。統籌區鎮發展的前提是設施配套，它包括兩個方面，即公共服務設施、基礎設施。文化、教育、商業、衛生、體育等是前者主要配置的內容。東莞市可以遵循超前布局、合理配置原則，以片區級、組團級、社區級的三級布局結構進行區域的規劃，搭建出健全的公共服務體系；城鎮運行的基礎條件及必備要素就是基礎設施，它帶動并支撐著區鎮的一體化進程。園區和周圍的地區需要無縫隙對接兩者之間的基礎設施規劃與建設，包括通路、通訊、平整場地、電力、排水等。引入部分重大項目，對基礎設施實行高標準的配置，從而促成具有小城市格局特征的基礎設施體系，最終讓城鄉基礎設施一體化的水平得到大幅度提高。

（四）通過進一步體制改革，促成政策資源的共享。東莞市區鎮共同發展的有效保障即對管理體制的深化改革。東莞市需將兩者的共贏發展作為前提條件，對管理體制進行深入地捋順，推進行政管理體制的改革腳步，進一步推動以下幾個方面的有效統一，即組織的人事管理、機構的社會管理、審批的權限、財政的結算、規劃建設、經濟的發展。整合所有要素資源以期達成其配置的優化，最大限度利用體制的效能、精簡、統一優勢，搭建具有互利互惠、錯位發展特點的聯動發展平臺，將功能性項目作為連接的紐帶鑄造出極具特色和競爭力的本土品牌。

保證各個區域主體擁有平等公正的發展權利是達成區域之間能夠協調發展的最重要前提之一，只有這樣，各區域主體才能享受一樣的政策資源，進行公平有效的競爭和合作。所以，為了使東莞市園區和各鎮街能夠共同發展，對于鎮街而言，要消除不利于它發展的所有限制性政策，對于園區來說，要破除對其過度保護的各種政策，從而從諸如人才使用、信息共享、技術開發、財政轉移性政策、土地審批、產業政策以及退稅政策等方面打破兩者間的政策壁壘，打造有助于兩者間協調合作的政策與制度環境，由此促進兩者搭建高效合理的區域磋商和協調機制。同時，東莞市要對鎮街政府實行簡政放權。使鎮街經濟發展成本得以下降，行政審批程序得以精簡，促進鎮街和園區的深入合作及協調發展。

四、結束語

跨區管理是園區和周邊鎮街聯動發展的管理體制本質，具體來說就是實行跨行政劃分從而達成一定的目標、解決一定問題的區域性管理。由于園區與鎮街逐漸成熟的發展條件以及兩者越發增多的互動，園區與鎮街的關系開始從相對分立逐步轉變成相互融合。因為區域經濟的增長極是園區，當前城鄉一體化發展的大環境下，園區與周邊鎮街融合共同發展是不可逆的潮流，特別是現代產業結構的升級和轉型，不僅促進了產業融合度及關系度的進一步發展，也強化了區際間的溝通和相互融合，園區與鎮街聯動協作發展是其日后發展的趨勢。經濟及產業一體化作為園區與鎮街協作發展的核心，使得借由兩者之間的產業空間結構的重組及優化，進而促成它們所有的生產要素之間的合理配置、自由流動成為必然。

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