重慶市農村土地流轉與農民養老保障研究

黃德

[提要] 近年來，重慶市出臺一系列旨在促進土地流轉的政策措施，在一定程度上加速農村土地流轉的步伐，而農村土地流轉后農民養老保障問題已成為農村社會保障的核心內容。通過對重慶市土地流轉和農村社會養老保障相關政策進行梳理和實地調研，發現土地流轉與農民養老保障之間存在密不可分的內在關聯，也存在一定的政策沖突。基于此，本文在厘清土地流轉與農民養老保障政策之間關聯性基礎上，提出整合兩項政策的具體措施。

關鍵詞：重慶；土地流轉；農民養老保障

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

近年來，重慶市出臺了一系列旨在促進土地流轉的政策措施，雖然取得了一定成效，但并未取得實質性突破，政府對土地流轉政策仍是十分謹慎的。探索土地流轉與農民養老保障政策之間的內在關聯和沖突，通過政策整合解決好農民養老難的問題，對于社會穩定和發展具有緊迫的現實意義。

一、重慶市土地流轉與農村社會保障現狀

重慶市轄38個縣級行政區劃單位，1，017個鄉級行政區劃單位。如表1所示，2016年全市常住人口3，048.43萬人，其中鄉村人口1，139.98萬人，占全市人口的37.40%；全市國民生產總值17，559.25億元，其中第一產業1，303.24億元，僅占全市國民生產總值的15.33%。總體而言，重慶市具有農村人口多、社會發展水平不高和城鄉二元結構突出的特點。（表1）

（一）土地流轉現狀。2006年以來，重慶市土地流轉取得了較大成效，土地流轉占承包經營耕地面積的比重逐年上升，但所占比重權重仍然偏低。如表2所示，2006年重慶市家庭承包經營耕地面積為1，995萬畝，農村土地流面積217萬畝，僅占承包經營耕地面積的10.84%；通過10余年的努力，2015年重慶市家庭承包經營耕地面積3，506.2萬畝，全市流轉土地面積1，453.5萬畝，流轉比例為41.5%。（表2）

通過對重慶市38個區縣共652個農戶（約每萬戶抽查一戶）進行抽樣調查，整理出了農村土地流轉的相關數據資料，如表3所示。從表3的調查數據來看，重慶市農村土地流轉方式多以出租和轉包為主，分別占土地流轉總量的42%和32%，合計占74%；而以入股、轉讓和互換等為輔的流轉方式，合計只占土地流轉總量的26%。在被調查農戶經營的土地中，流轉的土地占其全部經營耕地面積的比重只有24.39%，戶均轉讓2.23畝。（表3）

（二）農村社會保障現狀。當前重慶市農村社會保障主要包括農村新型合作醫療、農村基本養老保險、農村最低生活保障和五保戶供養等。從表4可以看出，2012～2016年的近5年來，重慶市農村居民最低生活保障人數在逐年減少，從2012年的74.34萬人減少到2016年的58.98萬人，減少了15.36萬人；農村五保供養人數在逐年增加，從2012年的15.53萬人增長到2016年的16.88萬人，凈增1.35萬人；由于城鎮化進程的加快，城鄉居民社會養老保險參保人數有下降趨勢，從2012年的1，130.95萬人下降到2016年的1，115.82萬人，參保人數減少了15.13萬人；社會化發放養老金額逐年增長，從2012年的376.17億元增長到2016年的709.69億元，增幅達1.7%。

據調查，農村居民社會養老保險主要以個人繳費和國家財政補貼為主，而財政補貼的比例較小，農民個人繳費比重較大。因此，參保城鄉居民社會養老保險的農村居民的年齡段主要集中在45～60周歲，而18～45周歲和60周歲以上農村居民的參保率低，覆蓋面小。（表4）

二、重慶市土地流轉與農村社會養老保障政策內在關聯

（一）土地流轉與農村社會養老保障現行政策。近年來，重慶市針對土地流轉頒布了一系列政策文件，涉及建立市場運行機制的如《重慶市農村集體資產量化確權改革試點實施方案》（渝府發[2014]41號）、《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的實施意見》（渝府辦發[2015]167號）、《重慶市農村產權流轉交易管理辦法》（渝府辦發[2017]17號）；涉及建立風險防范機制的如《關于加強工商資本租賃農地監管和風險防范的指導意見》（渝農發[2015]283號）、《關于做好工商資本租賃農地分級備案工作的通知》（渝農發[2016]152號）；涉及建立準入和退出機制的如《關于加強工商資本租賃農地監管和風險防范的指導意見》（渝農發[2015]283號），涉及確保土地承包基礎數據準確的如《重慶市進一步深化農村土地承包經營權確權登記頒證工作實施方》（渝府辦發[2016]209號）。這些政策文件的出臺，規范了土地流轉程序，在一定程度上加速了農村土地流轉的步伐，但并未取得實質性突破，政府對土地流轉政策仍是持謹慎的態度。基于這一背景，重慶市當前的農村土地流轉處于兩難境地：（1）農地利用效率和經營收益低下。土地資源的稀缺以及農地均分化制度，使得小農經濟將在一定時期內長期存在；城鎮化進程使大量農村勞動力轉移到城鎮，導致農村大量耕地被閑置和撂荒；分散化的家庭承包耕地不利于機械化耕作；這些因素的存在，導致農村土地利用率和經營收益都很低下，加強土地流轉和規模化經營將有助于提高土地利用效率和經營收益。（2）“農地非糧化”現象突出。在現行土地流轉過程中，改變土地利用類型的現象比較普遍，“農地非糧化”的流轉現象比較突出，這有悖于國家推動農地流轉和適度規模經營的初衷。

在重慶市城鄉二元結構突出的情況下，農村社會保障體系還不完善，農民（尤其是60歲以上的老齡人口，外出務工很困難）將長期依靠土地生存。土地流轉之后，農民就失去了賴以生存的基礎，也就喪失了基本的養老保障。因此，農村養老保障問題已成為重慶市農村社會保障體系建設的“短板”和城鄉統籌發展的“難點”。

（二）土地流轉與農村養老保障政策的內在聯系。重慶市土地流轉與農村社會保障政策之間存在相互作用的依存關系。目前，農村解決養老問題的主要方式仍是傳統的家庭養老，家庭養老的基礎是農民賴以生存的土地。土地是農民老有所養、老有所依的基礎，在農村社會保障方面發揮著十分重要的作用。

隨著經濟的發展，農業產業化、集約化、規模化經營逐漸發展，農民通過土地出租、轉包、轉讓、入股等形式將土地流轉出去并獲得部分收入。以家庭為單位的小農生產無法適應現代社會發展的要求，只依靠單一土地收入的傳統家庭養老方式，已遠遠無法滿足農民的生活需要。現行土地流轉過程中尚存的系列問題得不到有效解決，尤其是農村社會養老保障體系不夠完善，使得農民在土地流轉之后無法獲得持續穩定的收入。因此，農民依托傳統的家庭養老模式已不再是現實選擇，而更多地將依賴于社會養老保障體系的建立和完善。

三、重慶市土地流轉與農村養老保障政策沖突

（一）土地流轉造成完善農村養老保障政策的困境。在現行土地流轉和農村社會保障政策下，農地流轉之后，農民在一定時期可獲取部分土地收入，但不持續、不穩定。究其原因：（1）土地性質不同使得土地收益獲取有很大的不穩定性，從而導致土地收益不能順利實現；（2）土地價值評估標準不統一，導致在土地流轉過程中不能按照土地市場價格進行有效評估；（3）農村土地流轉市場尚不健全，流轉信息處于非對稱狀態，進而無法保證農民獲取持續收益。總之，農村土地流轉后，農民無法獲取持續穩定收入，使農民的收入保障難以實現。土地流轉后農民購買養老保險困難，是制約完善農村養老保障現實困境的重要因素。

（二）農村養老保障不完善對土地流轉的消極影響。在現行政策背景下，農村居民養老保險與城鎮居民養老保險的差距非常大，農村居民養老保險的保障水平較低。因此，土地收入仍是農民維持最低生活保障需要和抵御生存風險的主要方式，這使得土地承擔了農村的社會保障功能，替代了以國家財政轉移支付的現代社會保障制度。當前，農村基本養老保險的保障水平低下，農民不得不用土地保障的功能來代替社會保障的作用，這也是農民不愿意減土地流轉出去的主要原因。對絕大多數農民而言，土地仍然承擔著傳統的生存保障功能，在土地流轉過程中出現了“觀望”、“等待”和“惜轉”的現象，勢必導致土地的低效利用，阻礙了農業產業化、規模化和集約化經營的發展。

四、整合土地流轉與農民養老保障政策的措施

完善農村養老保障體系，解決土地流轉后農民養老問題是維護社會穩定，保證城鄉和諧發展的重要內容。因此，通過整合土地流轉與農民養老保障政策，解決兩者之間的沖突，亦即解決土地流轉后農民的養老保障問題就顯得十分必要。

（一）建立農民退休制度和土地經營退出機制。政府可參考城鎮職工退休制度的模式，盡快建立老齡農民的“退休制度”和土地經營退出機制。結合當前農村的實際情況，可考慮將農民退休年齡定為65周歲。實行農民退休制度有兩大好處：（1）使農村老齡人口從日常繁重的體力勞動中解放出來，確保其身心健康；（2）因實現了“老有所養”和“老有所依”的基礎，老齡農民愿意退出農業并轉讓承包耕地，以促進農業產業化和規模化經營；（3）土地流轉后，易于通過農業產業結構調整，提高農業勞動生產率，增加農民收入，進而為農村養老保障提供物質基礎。

（二）全面實行宅基地換住房和承包地換社保的政策。目前，阻礙農村土地流轉的根本原因是農村養老保障體系單薄，農民受保障程度低下。農村傳統的養老觀念以“養兒防老”和“土地保障”為主，但是土地流轉后，農民就喪失了土地保障的基本功能，使得農村養老保障問題凸顯出來。因此，應在全市范圍內全面推行“宅基地換住房和承包地換社保”的土地流轉模式。具體做法是：農民放棄宅基地，宅基地被置換為工業發展用地或城市發展用地，農民在城鎮獲得一套住房；農民放棄農村土地承包經營權，享受城市社保，建立城鄉統一的公共服務體制。

（三）多渠道籌措農村養老保障資金。重慶市城鄉二元結構突出，政府對農民繳納的養老保險補貼偏低，農民個人需繳納的比重較高，導致接受高檔次繳費的意愿偏低。因此，政府在制定政策時，可從如下方面考慮多渠道籌措農村養老保障資金，以減輕農民負擔，提升參保意愿。（1）在土地流轉過程中，引導農民將土地入股農業經營，以獲取長期穩定的土地補償金或土地分紅；（2）提高集體補貼。引導農民將土地流轉給農業合作社或農業公司，鼓勵農業集體化、產業化和專業化經營。通過利用現代農業技術，引入先進農業管理經驗，增加集體化收入，用于補貼養老保障資金；（3）對土地流轉后的家庭提高財政補貼標準。通過對土地流轉后的家庭提高政府財政補貼，既可緩解家庭經濟壓力，又能起到招商引資，發展農村經濟的作用；（4）提高農民養老保險資金的投資使用效率。通過擴展農民養老資金投資渠道，保證投資收益，用以補貼農村居民養老保險賬戶。

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