政策與行動：中國兒童早期發展的探索

趙記輝

摘 要：兒童早期發展關系到個體未來的發展，高品質早期發展支持能夠有效提高兒童早期的發展質量。以兒童早期發展為主題，梳理近年來我國在兒童早期發展方面的政策，回顧兒童早期發展的國家行動，并以此為基礎提出我國兒童早期發展取得的成就、存在的問題并進行相關的展望。

關鍵詞：兒童早期發展；政策；行動

中圖分類號：G610 文獻標志碼：A 文章編號：1001-7836（2018）05-0068-03

兒童發展特別是兒童的早期發展對個體的綜合發展起著重要的作用，這一時期的兒童在動作、認知、情緒、社交、自理能力等方面都經歷了跨越式發展。兒童早期發展既可以提升兒童的發展水平，又是對未來的人力投資，經濟合作與發展組織（OECD）、世界銀行（World Bank）等組織均指出，兒童早期發展（ECD）投資是能在較長的時期內提高生產力和社會凝聚力的最具成本效益的投資策略之一[1]，能有效打破貧困的代際傳遞，因此兒童早期發展受到了各國政府的高度重視。數據顯示截至2016年，全球近70個國家出臺了關于促進兒童早期發展的針對性政策，有的國家更是制定了專門性的政策，保障兒童早期的發展質量。

20世紀70年代末，我國改革開放以來，經濟、社會體制等都發生了深刻的變化，社會福利制度也隨之出現了分解、改革和重構，到21世紀初，在積極社會福利政策的影響下，我國逐漸由“補缺型社會福利”邁向“適度普惠性”社會福利。在此過程中，國家開始重視對兒童早期發展的投入，兒童早期發展的政策從無到有，從單項政策到多元政策。《中國兒童發展規劃綱要（1992—2000）》、《母嬰保健醫學技術鑒定管理辦法》（1995年）、《中國兒童發展綱要（2001—2010）》和《中國兒童發展綱要（2011—2020）》等政策的出臺，使得兒童早期發展權益的保障范圍越來越廣。

一、兒童早期發展政策：從營養干預到綜合發展

新中國成立以來，我國不斷加大對兒童發展和保障的投資，結合聯合國對兒童權利的倡導，國務院、各部委及地方政府不斷出臺和完善關于兒童早期發展的政策。自2003年第一屆兒童發展論壇以來，我國先后在不同層面的會議中設置兒童發展專項議題，推動兒童早期發展。2007年全國政協在第一屆兒童早期發展論壇上提出政府多部門合作；2010年上海世界博覽會開設兒童早期發展論壇，提出了生命第1000天的理念，倡導關注兒童早期發展；同年國際生命科學學會（ILSI）中國辦事處成立兒童早期發展專家委員會（朱宗涵，2013）。這些行動都推動了我國兒童早期發展政策的設置。近年來，我國先后在各項法律法規中設置兒童早期發展的專項條款，推動兒童的早期發展，這些政策從基本的營養干預不斷擴大到兒童的綜合發展，全面擴大兒童早期發展的政策覆蓋面。

（一）兒童早期發展的國家政策

聯合國始終非常重視每個兒童權益的保障，不斷通過《兒童權利公約》等形式，倡議、監督各國履行兒童保護的責任。為響應聯合國對兒童發展和權利保障的倡導，我國在1991年開始建立兒童工作協調機構，由國務院婦女兒童工作協調委員會編制《九十年代中國兒童發展規劃綱要》，這是中國兒童發展首個國家綱要，也成為了我國兒童發展的政策里程碑。至2001年基本實現了綱要提出的主要目標，使我國兒童生存、保護和發展取得了歷史性的進步[2]。

在上述基礎上，2001年，國務院批準《中國兒童發展綱要（2001—2010）》，首次提出發展0—3歲兒童的早期教育，計劃在90%以上的城鄉社區建設為兒童及其家庭提供游戲、娛樂、教育、衛生、社會心理支持和轉介等服務的兒童之家。通過前期試點、全面推廣等方式，截至2016年我國已經建成的兒童之家、兒童快樂家園和婦女兒童之家等150 507所（亓迪，2017），形成了基本覆蓋城鄉社區的社區兒童服務網絡。

2011年，《中國兒童發展綱要（2011—2020）中》又明確提出：“積極開展0—3歲兒童科學育兒指導，以幼兒園和社區為依托，為兒童及家庭提供早期保育和教育指導，加快培養0—3歲兒童早期教育專業化人才。”[3]綱要的出臺為兒童早期發展的人才建設提供了保障，促進了兒童早期發展指導師的認證。

（二）兒童早期發展的專項政策

1.母嬰保健政策

1995年出臺的《中華人民共和國母嬰保健法》為母親和嬰兒的健康發展提供了法律保障，從婦女婚前、孕前、產期等婦女生理上的幾個重要階段，規定了母嬰享有的一系列的醫療保健服務，維護婦女合法的生育權、兒童的健康權。

同年根據《中華人民共和國保健法》出臺《母嬰保健醫學技術鑒定管理辦法》，監督醫療保健機構依法開展母嬰保健工作。到2015年，我國嬰兒死亡率為8.1‰，5歲以下兒童死亡率為10.7‰，分別比2010年下降5個和5.7個千分點，保障了母親和嬰兒的健康權益（國家統計局，2015）。這些數據顯示了我國嬰幼兒保健工作的突出成績，嬰幼兒的存活率基本達到了發達國家的水平。

2.貧困地區兒童早期發展政策

貧困地區兒童的發展是我國兒童發展投入較多的領域，也是促進區域性公平的重要舉措。《國家貧困地區兒童發展規劃（2013—2020年）》要求設立“兒童早期發展家庭社區支持公益項目”，依托幼兒園和社區兒童之家等，為0—6歲兒童及其家長提供一系列家庭社區服務。這一要求為各貧困地區促進兒童早期發展提供了路徑，由規劃延伸出了“定期家訪、早期健康教育、家長育兒指導和兒童早期教育”等具體措施。

我國貧困地區還有數以千萬計的困境兒童，兒童發展規劃的出臺和精準扶貧行動加大了我國貧困地區在兒童早期營養、醫療衛生、能力發展等方面的投入，也提升了最貧困地區兒童的入園率和入學率，有效阻斷了貧困的代際傳遞。

3.幼兒學前教育政策

兒童早期教育是我國兒童早期發展的重要內容，《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》提出為0—6歲兒童和家庭提供早期保育和教育服務，以社會力量興辦為主體，形成公辦與民辦、正規與非正規教育相結合的發展格局。結合城鄉的不同特點，逐步建立以社區為基礎的幼兒教育網絡，學前教育毛入園率達到75.0%（教育部，2015），《關于發展學前教育的若干意見》則提出在2020年以前普及學前教育。

4.家庭教育政策

良好的家庭教育可以為兒童早期健康發展提供良好的成長環境、健康的親子互動，促進兒童的認知、情緒和社交等方面的有效發展。2010年全國婦聯聯合教育部等七部委聯合發布《全國家庭教育指導大綱》。提出家庭教育的三個原則，一是堅持“兒童為本”原則；二是堅持“家長主體”原則；三是堅持“多向互動”原則，其中“兒童為本”原則是其首要原則。

在此基礎上，2016年全國婦聯又聯合教育部等九部委共同印發了《關于指導推進家庭教育的五年規劃（2016—2020年）》，提出到2020年，基本建成適應城鄉發展、滿足家長和兒童需求的家庭教育指導服務體系。加大財政投入，建立健全家庭教育公共服務網絡。

二、行動：從合作項目到福利行動

政策是行動的有利保障，行動則是對政策的有效回應。隨著我國各級政府不斷推出關于兒童早期發展的政策，各部委在聯合國際機構進行合作試點、引進經驗的基礎上，探索了適合我國實際情況的兒童早期發展行動框架。

（一）國際合作項目

我國政府在開展早期兒童發展工作時，國際合作項目起到了重要的推動作用。聯合國兒童基金會（UNICEF）作為促進兒童發展的重要組織，首先在2001 年與教育部共同啟動“兒童早期養育和發展”（ECCD）合作項目，引進先進經驗，提高了我國兒童早期發展工作的專業化水平（戴耀華、關宏巖，2005）。

第二，全國婦聯又與聯合國兒童基金會合作，實施兒童早期發展社區家庭支持項目（ECD）和貧困地區兒童早期綜合發展項目（IECD）。項目以社區為平臺，為家庭提供早期科學育兒的支持和服務，改善家長的養育技巧，提高家庭的養育水平，促進兒童健康發展，有力地推動了兒童早期家庭指導服務納入政府公共服務體系（郭曉瑩，2015）。

第三，民政部與聯合國兒童基金會合作，對當前的兒童福利模式進行延伸和擴展，開展“中國兒童福利示范區項目（2010—2015）”。從實踐看，項目擴展了兒童福利的覆蓋范圍，促進了兒童福利服務從“治療康復”向“預防與治療康復相結合”的轉變。首期將在全國12個縣的120個村進行試點，覆蓋項目點中的8萬余名兒童，為國家開展廣泛性的兒童福利服務進行了有益的探索。

第四，衛生部與世界衛生組織（WHO）合作，開展農村早期兒童發展社區服務項目和兒童早期發展促進項目，為兒童早期體格、心理智能及環境和社會能力等的全面發展進行良好的促進訓練和全方位指導干預，同時提高基層婦幼衛生人員的管理、社區服務和婦幼保健機構的能力，探索兒童早期發展的有效途徑及早期兒童發展服務的新模式。

第五，中國發展研究基金會與聯合利華及救助兒童會共同實施“山村幼兒園計劃”，在幼兒園開展營養干預、健康教育和為幼兒園配備必要設備等活動，以此縮小兒童早期發展地區之間的差距。

這些國際合作項目從兒童早期養育、家庭指導、社區服務等方面在我國進行了有效的嘗試，為我國借鑒國際經驗，整合本土實踐，開展家庭、社區為本的兒童早期發展服務提供了具體策略。

（二）國家試點項目

在一系列國際合作項目的推動下，國家發改委、中央綜治辦、全國婦聯、教育部和國家衛生計生委等部門針對兒童早期發展的不同方面，先后實施了“貧困地區兒童營養改善項目”“社區兒童成長家園”“農村教育行動規劃”“山村幼兒園”“慧育中國”項目和兒童營養干預等多個項目。這些項目主要在兒童營養改善、兒童早期綜合發展項目和兒童早期教育等三個方面逐漸探索出了適合我國的兒童早期發展策略。

1.兒童營養改善

我國針對兒童早期的營養改善以2012年實施的“貧困地區兒童營養改善項目”為代表，由原衛生部牽頭，與全國婦聯合作由中央財政支持，啟動了“貧困地區兒童營養改善項目”，項目覆蓋了21個項目省、341個項目縣，為3歲以下的的嬰幼兒每天提供營養包，同時開展兒童營養知識的宣傳和健康教育。項目實施一年經評估發現，嬰幼兒生長遲緩率由10.1%下降到了8.4%，貧血率由32.9%下降到了26%，腹瀉患病率由14.2%降低到9.4%（中國疾控中心，2016）。

項目取得了巨大的成效，并影響了2014年國家衛計委和全國婦聯共同出臺了《貧困地區兒童營養改善項目方案》，改善全國集中連片特殊困難地區實施貧困地區營養狀況[4]，逐漸形成了貧困地區的兒童營養改善的國家福利覆蓋。

2.兒童早期教育

兒童早期教育是我國兒童早期發展中國家行動最重要的部分，包括了中國兒童少年基金會等試點實施的“社區兒童成長家園”、中國科學院發起的“農村教育行動規劃”等。這些試點項目，一方面重視幼兒園、社區兒童中心等硬件建設，另一方面為早期兒童提供文化、科技、體育、游戲、娛樂等全方位的教育服務，以促進兒童全面發展。

另一方面，近五年來，我國逐漸加大學前教育的投入，2009—2015年，各級政府對學前教育投入達到4 000億元，平均每年800億，幼兒園數量增加51.88%，2015年全國共有幼兒園22.37萬所，入園兒童2 008.85萬人，比上年增加21.07萬人（教育部，《2015年全國教育事業發展統計公報》），入園率超過世界平均水平，促進了我國兒童早期教育整體水平的提升。

3.兒童早期綜合發展項目

綜合發展是推動兒童早期平衡發展的策略，2005年衛生部在全國15個婦幼保健院正式啟動“兒童早期綜合發展項目”，通過兒童健康、兒童營養、兒童教育、環境與水污染及兒童保護五個方面，促進兒童神經細胞的增長，提升腦功能和智力水平，同時培植兒童健康的心理、良好的性格，以促進正常兒童的全面發展。

2009年和2014年中國發展研究基金會在全國開展貧困地區兒童早期發展項目和城市流動及貧困家庭兒童家訪示范項目，項目通過營養干預、學前教育、家庭指導和社區支持等方式，進行兒童早期發展的多途徑嘗試。

三、總結與反思

改革開放以來，我國在政策和行動上對兒童早期發展做出了巨大的努力，嬰幼兒死亡率持續下降；兒童的受教育程度得到明顯提升，學前教育入園率到達75%，兒童綜合發展等方面取得了顯著成效。

在取得這些成效的同時，我國在促進兒童早期發展上還存在很多欠缺的地方：第一，缺乏關于兒童早期發展的專門性政策，使得兒童早期發展的政策力度較弱；第二，對兒童早期發展的國家投入不足，僅占GDP的0.01%，遠低于一些發達國家0.9%的水平（蔡建華，2012）；第三，兒童早期發展的福利體系不完善，公共服務欠缺，目前我國針對兒童早期發展的福利覆蓋主要包括貧困地區的營養、部分兒童早期養育和學前教育，對0—3歲兒童早期發展的公共服務嚴重不足。

2015年第四屆反貧困與兒童發展國際研討會上，中國衛計生委提出了中國兒童早期發展的計劃，未來五年，中國將創建100個國家級兒童早期發展的示范基地，為兒童發展創造良好的條件，也有助于為兒童的長遠健康和教育創造條件，共同促進兒童早期的全面發展。

參考文獻：

[1]孫艷艷.0—3兒童早期發展家庭政策與公共服務探索[J].社會科學，2015（10）.

[2]朱艷梅.兒童早期發展的研究與實踐[J].國際學術動態，2015（2）.

[3]梅林晨.我國0—3歲兒童早期教育實踐研究綜述[J].陜西學前師范學院學報，2015（5）.

[4]楊玉鳳.我國兒童早期發展面臨的挑戰[J].中國兒童保健雜志，2016（3）.

（責任編輯：蔣 琰）