保障性住房項目PPP模式研究

曹蕾 黃向向

摘要：從PPP模式的內涵出發，根據保障性住房項目PPP模式的開發現狀構建項目PPP模式模型，提出一套能夠貫徹項目全過程的PPP模式，讓保障性住房在符合市場規律的前提下更加靈活的開發，從而達到政府、企業和居民的“雙贏”、“共贏”。

Abstract： From the connotation of PPP mode， the PPP model is constructed according to the development status of PPP mode of affordable housing project， putting forward a set of PPP mode that can carry out the whole project， let affordable housing develop more flexibly in line with market rules， thus achieving "win-win" for government， enterprises and residents.

關鍵詞：保障性住房；項目管理；PPP模式

Key words： affordable housing；project management；PPP mode

中圖分類號：F299.23 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）16-0064-02

1 PPP模式的內涵

目前，我國對于PPP的定義學術界還未形成一個統一的表述，其內涵主要是通過一些政策文件逐步領會的。2014年，財政部與發改委從不同的角度提出符合我國實際的PPP內涵。2015年5月19日國務院辦公廳轉發財政部、發改委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（以下簡稱“42號文”）明確了要在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域廣泛采用PPP模式，將PPP模式提升到了一個新高度。具體見表1我國PPP模式的內涵。

通過對比分析，上述文件所提出的PPP模式內涵都體現了公私合作、資源共享、長短互補、利益共贏、風險共擔這五個點。[1]因此，采取PPP模式建設保障性住房對我國具有非常重要的意義。第一，在開發過程中通過調動民間資金，可以大大緩解政府財政支出壓力。第二，可以調動企業的積極性，提高工程質量。第三，為企業提供了更多的投資機會，有利于拓展企業的發展空間。第四，實現政府、企業和居民的“雙贏”、“共贏”。[2]

2 項目PPP模式開發現狀

通過對商洛市采用PPP模式建設的保障性住房項目進行調查，可以看出目前保障性住房項目的PPP模式還存在很多不足，主要集中在資金投入、區域選址、工程質量、監管體制等方面。

2.1 區域選址較偏遠

項目大多選在偏遠郊區進行集中建設，區域選址上與城市的發展不匹配，就會存在生活不便、階層分離、基礎設施配套不完善等問題。

2.2 資金投入較單一

PPP模式原則上要求政府采取競爭方式選擇具有實力的、專業的企業進行投資建設，但在選擇過程中，出現政府選擇的企業實力不夠，再加上保障性住房投資金額大、建設周期長、收回的效益低的特點，使企業在長期墊資的情況下出現停產甚至破產等現象。

2.3 工程質量存隱患

目前，政府沒有建立起真正意義上的質量監管體系，再加上其都不是專業進行房屋建設與管理的主體，使得工程在建設過程中存在以次充好、偷工減料的安全隱患。

2.4 監管體制不健全

目前，政府在運營、管理過程中的監管還不夠重視，還沒有建立起一套系統的監管體系，使其在申請對象審核、準入清退制度等問題上還存在不健全、不完善的漏洞。

3 項目PPP模式模型構建

目前，我國保障性住房采用PPP模式，主要是緩解了政府部門建設項目的財政壓力，但在建設、運營管理的過程中，企業的創造性和能動性沒有充分發揮，所以，在此提出了一套能夠貫徹項目全過程的PPP模式，讓保障性住房在符合市場規律的前提下更加靈活的開發，從而達到政府、企業和居民的“雙贏”、“共贏”。詳見圖1保障性住房項目PPP模式模型。

3.1 監管環境方面

目前，我國現行的保障性住房政策尚未形成規范的法律制度，在雙方的權益分配上，現行政策沒有一定的約束力。這樣，在資金監管、工程質量監管等方面存在很大問題，國家急需出臺明確的法規規范進行監管。

作者認為，在保障性住房開發過程中，雙方可以按照平等協商的原則簽訂合同，合同內容要貫穿于項目策劃、設計、融資、建設、運營、管理的整個過程，合同條款要清晰明確的確定出利益雙方在每個階段的權責劃分和權益分配，減少在開發過程中的矛盾及分歧，具有一定的法律效力。

3.2 決策階段

在決策階段，首先，政府應該根據建設用地的規定比重保證土地的供應。其次，還要保證保障性住房用地的質量。目前，我國很多省市保障性住房的選址都遠離市區集中建設，這樣就存在交通、階層分離、基礎設施配套不完善等問題，居民入住后出現生活不便利，無形中加劇了社會的不穩定。所以，政府在選址時應綜合考慮保障性人群的居住、交通、通訊、飲食、文化娛樂、基礎服務設施等一系列問題。政府還可以通過頒布一些優惠政策，吸引開發商在房屋規劃過程中，拿出至少1/5的面積建設保障性住房，按政府規定價格出售或出租給保障群體，實現商品房與保障房的配套建設，在解決住房問題的同時也解決了交通、通訊、飲食、文化娛樂、基礎服務設施等問題，還省去了后續融資、建設、運營管理等過程。

在此階段，企業的主要任務是根據政府要求提供專業的投資控制。根據有關資料顯示，影響工程投資可能性的30%～75%實在決策和設計階段，施工階段影響工程投資的可能性只有5%～25%，因此，項目投資控制的關鍵階段在決策及設計階段。

3.3 設計階段

建設保障性住房的目的是為了解決中低收入家庭的住房問題，因此，在設計中要充分考慮入住者最基本的居住要求，設計上力求簡潔、合理、實用，真正體現以人為本，但也不能為了減少投資而降低建設標準。

政府在這個階段，需要做好初步設計和初步設計概算的管理工作，切實控制工程建設規模與總投資，盡量避免投資效益不高、投資浪費等問題。

3.4 融資階段

在融資階段，政府主要是在融資階段引進專業的、有實力、有公益心的企業提供主要開發資金，這將大大緩解了地方政府的財政壓力。但由于保障性住房投資金額大、建設周期長、收回的效益低的特點，企業一般不愿意投資建設，但為了吸引企業投資，政府可以提供政策扶持、低息貸款、稅收減免、財政補貼、建設資金擔保等優惠政策，降低企業投資風險和投資成本，就可以調動企業投資的積極性。這樣以來，既解決了政府資金不足的困擾，中低收入者有了安居之所，也給企業提供了投資渠道，形成一種共贏的局面。

3.5 建設階段

在建設階段，政府主要是協調各方關系與工程質量監督，防止企業在建設過程中因利潤空間微博而偷工減料而導致質量問題。政府可以建立一套工程質量監控體系，強化監督力量，加大違規曝光力度，加重違規處罰措施。企業則要保證施工生產的安全和質量，保證工程按期完成并交付使用。

3.6 運營階段

目前，在我國保障性住房供應非常有限，為了提高利用率，政府應該建立科學、嚴格的準入與退出制度。企業在此階段則可以對申請保障性住房的家庭進行查核，按照政府制定的標準進行分配，政府對分配過程的公平性進行監管。

3.7 管理階段

在管理階段，政府通過制定管理辦法對審核通過的保障人員進行動態監管，當保障人員的家庭資產或其他條件發生變化而不滿足保障居住條件時，應及時予以清退。企業則根據合同約定及維護方案對工程項目進行管理維護，主要包括保障房社區配套設施管理和公租房廉租房租金核定、收取等。

4 結語

通過對保障性住房項目PPP模式的進一步研究，使保障性住房項目采取PPP模式開發的過程中形成資源共享、長短互補、利益共贏、風險共擔的態勢。讓公私合作的理念貫徹于項目策劃、設計、融資、建設、運營、管理的整個過程，將保障性住房項目PPP模式提升到了前所未有的戰略高度。

參考文獻：

[1]賈康，孫潔.公私伙伴關系（PPP）的概念、起源、特征與功能[J].財政研究，2009（10）：2-10.

[2]賈康.發揮PPP模式在改革創新中的正面效應[J].地方財政研究，2014（09）：4-6.

[3]田袆萌，劉廣平，陳立文.保障性住房項目PPP模式識別與選擇研究[J].管理現代化，2016（06）.