農村承包土地經營權抵押貸款發展困境與對策

管夢倩 趙嬌嬌 劉佳瑩

【摘 要】在深入推進農村承包土地經營權抵押貸款試點的背景下，本研究以南京市高淳區農村承包土地經營權抵押貸款的運作情況為研究對象，通過文獻分析、問卷調查和實地調研，了解并分析農地經營權抵押貸款運作現狀，找出其農地經營權抵押貸款發展困境并提出可行性建議，對促進農地經營權抵押貸款的進一步發展和有效盤活農村資源產生一定的理論價值和借鑒意義。

【關鍵詞】農地經營權抵押貸款；困境

一、引言

隨著國家的經濟發展，政府已經逐步將目光轉移到“三農”問題上，而傳統農業完成的資本積累不夠，現代農業的發展存在資金短缺和融資困難的問題，政府為了解決這方面的難題，2014年中央一號文件提出"在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地經營權向金融機構貸款"。2015年國務院印發了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發〔2015〕45號），賦予農村土地經營權融資的功能。黨的十八屆三中全會明確提出開展試點區，2016年、2017年，2018年中央一號文件均有關于農村承包土地經營權抵押貸款的指導意見出臺。

本文通過對南京市高淳區的農戶與銀行等相關金融服務機構展開調查研究，將土地經營權抵押貸款的提供者和接受者均納入我們的分析范圍之內，研究南京市高淳區試點地農地經營權抵押貸款發展情況，了解目前發展困境，并對地方政府的相關經濟政策的制定有一定的幫助，由此真正做到心系民生，惠及“三農”。

二、文獻綜述

（一）農地經營權抵押貸款必要性的研究

關于農地經營權抵押貸款開展的必要性學者們存在著不同意見。反對方認為由于我國目前沒有良好的社會保障體系和失業保障體系，所以土地承包經營權擔負更多的是社會保障職能和失業保障職能，要先保證公平在兼顧效率，以效率為中心的制度需要在土地的主要功能不再是基本福利保障的條件下才可能實現。陳錫文（2010）明確指出農地經營權抵押貸款存在潛在風險，極力反對該項業務在全國普遍推廣，并且批評了農地經營權抵押貸款運作過程中存在的對農民不公平行為。另一方面，羅劍朝（2005）認為農地抵押貸款業務的開展能夠更好地為農業生產提供充足的資金保證。肖詩順等（2010）指出開展土地經營權抵押貸款業務是緩解農業生產所需資金壓力的好的模式，開展農村土地承包經營權抵押貸款勢在必行。

（二）農地經營權抵押貸款可行性研究

從社會政策以及法理方面，王文軍等（2011）認為《物權法》的立法精神為允許土地經營權融資抵押貸款預留了一定活動空間，使得我國農村在社會保障機制尚未全面建構的形勢下開展土地經營權抵押融資成為可能。從農村土地產權的視角，肖詩順等（2010）指出我國農村土地已經完全具備了部分排他性、可分割性及相對的流轉性等產權特性。從土地保障功能來看，黎翠梅（2007）認為目前我國農村土地的基本生活保障功能正在不斷弱化、不同區域間存在著很大差異，這一現狀為我國試點土地經營權抵押貸款業務提供了可行性。

（三）綜述

開展土地經營權抵押貸款業務可以緩解農業生產所需資金瓶頸，緩沖銀行貸款風險，擴大農民可抵押財產范圍，是必要的并且可行的。但試點工作并未達到預期的成效，由已有文獻可知，目前存在問題妨礙著土地經營權抵押貸款的發展，這些問題急需解決。故本文以高淳區為例研究發展困境并提出相關建議。

三、高淳區農地經營權抵押貸款開展現狀與困境研究

（一）試點區農地經營權抵押貸款發放情況

經查閱相關資料得知，截至2018年4月，高淳區作為全國試點縣已辦理28筆抵押貸款，貸款金額為14440萬元。如下表所示：

高淳區農地經營權抵押融資情況

按抵押貸款筆數排序，高淳區在江蘇省各地區中排名第18；按貸款金額排序，高淳區在江蘇省各地區中排名第6。作為試點區，高淳區的貸款發放情況不并理想。

1.遏制農戶參與農地經營權抵押貸款的原因分析

根據以上調查，30戶未做過農地經營權抵押貸款的大農戶意愿分析時發現23戶大農戶對農地經營權的抵押貸款意愿較強，但卻未能成功申請抵押貸款，其原因有以下兩點：

一是農地經營權抵押貸款對農業經營主體要求較高。相對于目前推廣的一些其他的惠農貸款，農地經營權抵押貸款申報注冊條件相對較高，對農業經營主體的征信情況、土地效益、承包規模有更高要求，同時還要看農戶的借款規模和承包規模、土地效益、租賃期限是否匹配，因此大農戶雖對農地經營權抵押貸款的意愿較強，但未能成功申請抵押貸款。

二是農村土地價值不高。深入調查發現，抵押經營地權的穩定性、經營權市場價格是農戶是否能成功申請貸款的重要因素。權屬關系明晰、穩定、城鎮化程度高、市場價值較高的土地更受歡迎。高淳區處于丘陵地帶，有效經濟作物價值較低，土地市場價值總體不高，這也影響了銀行對農地經營權的價值判斷，銀行對辦理貸款持更謹慎的態度，使得絕大多數貸款未能成功辦理。

同時，在對30戶未做過農地經營權抵押貸款的大農戶意愿分析時發現有7戶不愿意進行農地經營權的抵押貸款，原因主要有以下兩點。

第一，大農戶經營規模較小，所需貸款金額較低，可以通過銀行提供的信用或擔保貸款以及民間信貸滿足資金要求。

第二，貸款利率較高，沒有相應貼息政策支持。與最低執行基準利率以及享受政府貼息政策的一些惠農貸款相比，農地經營權抵押貸款合同利率是基準利率上浮20%-40%，貸款利率相對較高，成本較大，降低農戶對該貸款需求。

2.已做過農地經營權抵押貸款的大農戶滿意度不高的原因

對農地經營權抵押貸款不滿意的原因

通過滿意度調查發現，大農戶辦理過農地經營權抵押貸款后滿意度并不高。具體原因分析如下：

第一，針對抵押物評估價格與理想價格存在差異，大農戶對農地經營權抵押貸款有較大的需求，但實際獲得的貸款額度與自己理想中的貸款額度存在差異，資金缺口不能滿足，對抵押物價值評估機制信服程度較低。

第二，貸款辦理手續復雜。在申請農地經營權抵押貸款過程中，先要對抵押人進行信用評級、授信，然后進行借款申請，即需要到銀行填寫農地經營權抵押登記申請表基本情況，根據申請表，抵押人需要到各個機構完成表中簽字蓋章要求。在完成相關申請表簽字蓋章要求的過程中，經過了受理與調查、風險評價、貸款審批，合同簽訂等多項步驟，過程涉及到銀行、村委會、農村產權交易機構等多個部門，辦理手續復雜，農戶需要花費較多時間與精力。

通過對未辦理和已經辦理過的大農戶進行意愿，滿意度等調查可以看出，農戶雖對農地經營權抵押貸款的意愿較強，但大多數農戶未能成功申請貸款，而辦理過該業務的農戶對抵押貸款的滿意度并不高。在此過程中，我們發現銀行作為抵押權人對農戶貸款意愿與滿意度有較大影響，因此我們接下來將從商業銀行的角度來對農村土地承包經營權抵押貸款進行供給分析。

（二）商業銀行視角下對農村土地承包經營權抵押貸款的供給分析

我們走訪調查了南京市高淳區淳溪鎮、漆橋鎮、椏溪鎮、東壩鎮、磚墻鎮的18家涉農銀行，包括各鎮中國農業銀行支行、中國銀行支行、江蘇省高淳農村商業銀行支行、中國郵政儲蓄銀行支行等，其中未辦理過農地經營權抵押貸款業務的銀行有12家，辦理過農地經營權抵押貸款業務的銀行有6家，辦理過的業務數量均較少，平均只有1-3筆。我們對來自18家銀行的35位信貸員進行了采訪，其中24位來自于未辦理過農地經營權抵押貸款業務的銀行，11位來自于辦理過農地經營權抵押貸款業務的銀行。

1.商業銀行開展農村土地承包經營權抵押貸款意愿較弱

辦理過該業務的銀行信貸員中，有36%貸款供給意愿較強，64%貸款供給意愿較弱，整體對發放農地經營權抵押貸款的意愿相對較弱。未辦理過相關業務的銀行信貸員中，有25%貸款供給意愿較強，75%的貸款供給意愿較弱，整體對發放農地經營權抵押貸款的意愿相對較弱。

綜合來看，29%的信貸員貸款供給意愿較強，71%的信貸員貸款供給意愿較弱，各銀行發放農地經營權抵押貸款的意愿普遍較弱。

2.遏制商業銀行開展農地經營權抵押貸款業務的原因

（1）抵押物價值不高且估值難度較大

信貸員對農地經營權抵押價值看法

如表所示，52%的信貸員認為農村土地價值不高，并不滿足抵押品需要；31.4%的信貸員認為土地估值較為困難，僅28.6%的信貸員認為土地估值較容易。

農地承包經營權價值評估的依據主要是每畝年凈收益、承包面積和剩余承包期限，因此土地價值是價值評估的重要因素。高淳區大部分處于丘陵地帶，經濟效益高的經濟作物并不多，種植生產效率也較低，土地價值總體不高。同時農業屬于弱勢產業，抵御自然災害和市場風險能力較弱，這些風險會直接影響土地的價值，進而影響銀行對農地經營權的價值判斷。

信貸員普遍認為農地估值困難的主要原因是是農地的市場價格難以確定。農地的位置、優良程度和種類都會對農地的市場價格產生影響。農地所處位置不同、貧瘠與肥沃程度不同、農地種類難以判斷，都會導致農地價格評估難度增大。同時，信貸員指出目前高淳農地經營權的抵押物價值主要由第三方評估機構評估得出或由銀行和借款人協商，總體上缺乏專業的評估機構，評估方法也缺乏相對統一科學的評價標準，這也是導致農地估值困難的重要因素。

（2）農地經營權抵押貸款處置變現難度大

農地經營權的流轉市場并不像房地產市場一樣活躍，當不良產生再通過村委會再掛牌找承包戶承接的難度較大。同時，抵押農地的經營權通過相關部門協調處置時，多數由村委會主導，銀行難以有效介入再流轉的價格決定、承接人的選擇等重要處置環節，處置收益難以保障；通過法律訴訟手段耗時耗力，勝訴后的結果往往難以執行，流轉處置難度較大。土地具備基本生活保障功能，是農戶賴以生存的資源，當發生不良，土地經營權的收回、處置困難。土地承包通常以十年為一個租期，租金一次性付清，當出現不良情況時，租賃時間還未到達，后續處理金額難以確定。

綜合分析大農戶和商業銀行對農地經營權抵押貸款的需求和供給，總結得出農地經營權抵押貸款發展困境主要為抵押物變現處置難度大、風險集中且控制難度大、價值評估機制仍需進一步完善、政府扶持力度較小，抵押貸款手續辦理復雜等。

四、政策建議

為了更好地在南京市高淳區推動農村土地承包經營權抵押貸款業務，我們結合本研究分析結果提出以下政策建議：

第一，完善價值評估機制。建議政府部門主導建立完善科學的評估體系，培養專業資質評估人員，科學量化評估指標。促進參與交易的農地經營權合理定價，維護銀行和借款人的合法權益。經過調研發現，農地經營權后續價值難以確定是制約發展的重要原因，通過建立科學評估體系，減少變現處置金額的不確定性，減少商業銀行的顧慮。

第二，健全風險分擔機制。設立與農地經營權抵押貸款相匹配的專業擔保機構提供擔保，使農村土地經營權流轉體系得以真正完善。加大保險支持力度，探索增設農業保險險種，并通過發展針對農地經營權抵押的小額信貸保證保險品種和業務，緩釋貸款風險。

第三，完善信用體系建設。加快推進征信系統建設及配套信息電子化數據庫建設，逐步建立數據庫共享機制，實現數據的實時更新，動態管理每單位的授信上限，簡化申貸手續，優化審貸流程，提高工作效率。

第四，加大財政支持力度。健全風險補償基金運行機制，通過財政部門建立專門的貸款損失保障或補償機制，從財政上對辦理農村土地承包經營權抵押貸款業務的商業銀行以一定的比例進行的風險補償，實現政府與放款銀行風險分擔，增加金融機構信貸投放的積極性。加大財稅支持力度，對農地經營權抵押貸款業務在稅收方面給予優惠，減輕農戶生產經營的財務成本。

【參考文獻】

[1]靳聿軒，王志彬，張雷剛，朱杰亮，任章成.農戶農地經營權抵押貸款意愿影響因素研究——以山東省沂水縣為例[J].江蘇農業科學，2012，40（10）：411-413.

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