基于大數據的中國科技政策體系研究：理論與實踐

章剛勇

(1. 廣東金融學院,廣東 廣州 510521；2. 深圳仟益智能科技有限公司，廣東 深圳 518000)

一、引言

長期以來，社會科學中，“政策科學”和“政策分析”兩大基本范式相互對峙與互補，“政策分析”范式更重視面對實際和技術上的可操作性，不斷吸收新興科學中的方法論思想，構造分析與解決具體問題的模式。基于證據的政策制定與實踐是政策分析范式的應用拓展，該種政策分析的新方法已深刻地影響歐美發達國家的公共政策制定[1]，已有科技政策研究成果、科技政策文本與科技統計指標數據構成了科技政策分析的三大證據[2]。我國科技政策研究經20多年發展，研究內容已從單純的科技政策走向與產業政策、財政金融政策、教育政策相融合的廣闊領域[3]。研究方法多以規范研究法為主，或探討科技政策倫理，評估標準和方法[4-5]，或探討構建科技政策分析體系或框架[6-7]，或探討其它國家科技政策經驗及對我國的借鑒和啟示[8-9]；實證研究一般以技術創新政策為研究對象，以創新政策演變與創新績效為其研究內容：劉鳳朝[10]從內容和法律效力兩個維度，描述統計分析了1980-2005年期間的我國頒布的289項創新政策，認為科技政策有向創新政策演變的趨勢；彭紀生[11]以423條創新政策為研究對象，程華[12]以454條創新政策為研究對象，通過把政策變量引入到Cobb-Douglas生產函數，對創新政策演變、政策力度、政策穩定性和創新績效進行了研究；趙良浩[13]區分了科技支出、采購和投資3項創新政策，對我國科技創新績效的區域異質性進行了研究。相關實證研究中所采用的政策測量是對Libecap[14]所提出的科技政策量化方法的應用拓展。部分學者借鑒GAO[15]所提出的內容分析法，分析了北京市科技政策演進過程[16]，天津市科技金融政策完善度、創新度和強度[17]等。基于政策條文的內容分析法已成為科技政策分析主流。內容分析法是扎根理論在政策分析中的實際應用，內容分析要求將政策條文按標準化格式列出編碼目錄，解構文本內容，然后對文本進行編碼分析。編列編碼目錄即是為政策條文設計維度，將政策文本結構化過程，是把文本內容量化的關鍵步驟，復雜的文本分析需要編寫數據字典。另有學者較為細致地研究了科研經費管理政策[18]、地方科技成果轉化政策[19]、高新技術產業稅收優惠政策[20]等單個政策群或類。

現階段，思辨我國科技政策定義，厘清科技政策體系，按一定規則收集政策并歸群分類，具有較好的理論價值和實踐意義。一方面，不同時期不同國家或地區賦予了科技政策不同涵義，2006年以后是中國科技政策制定頒布密集期，參與部門諸多，內容涉及面廣，從而導致科技政策界定模糊，科技管理部門在實踐中一般把其制定或參與制定的政策視為科技政策。同時，學界對科技政策、創新政策與技術創新政策概念及概念間關系爭議已久，研究者一般基于其研究目的和所能收集的政策條文，界定和評價科技政策；另一方面，由科技部和地方科技部門匯編或選編的有關科技法律法規與政策出版物信息量小，缺乏統一框架，難于支撐科技政策體系和滿足信息化建設要求。大數據理念下，基于文本的內容分析法已成為公共政策分析的主流。厘清中國科技政策體系，構建文本數據庫是科技統計基礎工作[2]；并且，據此展開政策分析，研究科技政策作用機理，評價政策得失，可以為新一輪政策制定和組織實施，為提高我國科技政策質量提出參考建議。

二、 科技政策定義與中國科技政策體系

(一)科技政策定義及界定

科技政策是指“一個國家或地區為強化其科技潛力，以達成其綜合開發之目標和提高其地位，而建立的組織、制度及執行方向的總和”。該概念在1963年召開的UNCAST會議上首次被正式提出，并建議國家政府設置專門的科技管理部門、設計并執行科技管理制度，推動科學技術進步，服務于國家政治目標。1978年，法國學者Salomon[21]認為科技政策是“政府為促進科學技術研究的發展, 并利用科技研究成果實現一般意義上的政治目標所采取的集中性舉措”。早期科技政策定義較為關注政策目標的政治關聯性，參與科技活動的主體一般被限定于特定組織與個人，政策的階級性較強。

隨著經濟社會發展，科技發展也日益與人類生存環境、生活方式相聯系。樊春良[22]把中國科技政策定義為“政府為促進科學與技術發展以及利用科學技術為國家目標(國防、經濟增長、社會發展、環境和健康等)服務而采取的集中性和協調性措施，是科學技術與國家發展的有機結合”。該定義把科技政策目標從單一為政治目標服務擴展到為經濟社會發展服務，措施既具有集中性，又具有協調性特點。為落實《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020)》制定的“走自主創新道路，建設創新型國家”戰略，中國出臺了一系列配套政策實施細則，涉及科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、人才隊伍、教育科普、科技創新基地與平臺等多個方面。實施細則內容涵蓋了財政、金融、稅收、教育和產業政策等，頒布主體涉及國務院、人大常委、財政部、商務部、農業部、教育部、國稅局、科技部等國家部門，以及地方政府機構。部分學者提出了創新政策、技術創新政策等概念，認為創新政策不等同于科技政策，創新政策包含了科技政策和與之配套的經濟等政策[10,23]；而部分學者爭辯，隨著當代科學技術一體化、科學技術與生產一體化、基礎科學與技術創新之間的聯系愈益密切，基于科學、技術、技術創新、技術產業化等概念的政策實踐常常包含在一起，科技政策應包括與之實施配套的各種措施手段，但并不是簡單相加[3,6]；另有學者提出了公共科技政策概念，認為公共科技政策是一個綜合體系，是政府為了彌補市場失靈,促進公共部門和私人部門的技術創新而制定的一系列干預、規制和引導科學研究、公共技術開發以及促進科學技術成果產業化的政策的總稱[24-25]。科技政策目標包括了促進科學研究、技術創新和科技成果產業化三個層面。作用對象包括公共部門與私人部門，措施主要有干預、規制和引導等手段。在公共政策框架下，科技政策頒布主體與作用對象被明確，科技政策目標歸位到促進科技發展與應用。

科學研究目的是創新理論，發現知識；技術進步是知識積累應用的結果；而創新是對新知識發現及已有知識被創造性應用的行為過程的描述。換言之，只有通過創新，科學技術才能得以進步；只有通過創新，才能加快科學技術應用。知識發現、積累及應用需要全社會共同努力，終極目標是滿足全社會日益增長的物質和精神需求。“大眾創業，萬眾創新”被視為中國新常態下經濟發展新引擎，但創新行為不一定與科學技術相關，創新包括為激勵組織或個體主動地及有效率地參與生產勞動的有關利益分配的機制創新和有關生產組織的管理創新，因此，本文把科技政策定義為“由一國或地方政府機構為促進經濟社會發展，基于社會需求在不同階段制定頒布的，一系列用于規制和激勵全社會從事知識發現、積累，及應用于技術創新行為的政策集合。包括規劃計劃，法規條例、決定、辦法、措施、以及相應的實施細則、意見建議等”。區別于其他科技政策概念，該定義主要具有以下幾個特點：其一，定義關注了政策固有的穩定性與時效性矛盾，科技政策作為一項公共政策，穩定性較弱而時效性較強，基于社會需求變化，新階段新政策頒布，舊政策隨即廢止。其二，定義凸顯了科技政策功能中的激勵作用，與科技創新相關的經濟(財政、稅收與金融支持)政策與獎勵政策應納入科技政策范疇。其三，定義把政策作用對象擴展到面向全社會，包括公共部門和私人部門，以及公民個體。一般認為科技政策作用主要對象是科研組織。然而，技術創新主體是企業，技術發明主體可能是公民獨立個體。其四，定義歸納了當前階段中國科技政策條文主要頒布形式，即規劃計劃，辦法措施，意見建議等。

(二)中國科技政策體系

1.制定頒布主體與科技政策體系

科學技術部主要職責是研究提出科技發展的宏觀戰略和科技促進經濟社會發展的方針、政策、法規；推動國家科技創新體系，提高國家科技創新能力等；其組織機構主要包括由政策法規與監督司、創新發展司、基礎研究司等部門構成的內設機構，以及國家科學技術獎勵作辦公室、中國科技技術信息研究所等直屬事業單位。地方政府依級別分別設置省科技廳(直轄市為科學技術委員會)、縣市科技局等政府職能部門，行政隸屬于當地政府，分級分條塊管理。其職責和組織機構設置較為類似。以江西省科技廳為例，其主要職責是貫徹落實國家有關科技工作的方針、政策和法規，在全省經濟社會發展總體規劃的框架內，擬定科技發展和促進經濟社會發展的政策措施，推動全省科技創新體系，提高科技創新能力；其組織機構主要包括由政策法規與體制改革處、社會發展科技處等部門組成的內設機構，以及由江西省科技情報研究所、江西省科技項目服務中心等部門組成的直屬單位；還包括一些具有地方特色的機構，比如江西省山江湖辦、廬山植物園等單位。地方科技部門除了制定貫徹落實國家科技政策的措施辦法之外，還需制定符合本地經濟發展階段和當地特色的科技政策。

自2006年以來，全國人大常委、國務院、科技部、發改委、財政部和教育部等部門制定或聯合制定頒布了一系列用于規制和激勵全社會創新行為的法規制度、規劃計劃、措施辦法、意見建議等。地方政府機構，包括科技廳、地方發改委、財政廳和教育廳等部門，分別制定或參與制定了相關貫徹落實、促進推進等條文。條文內容涵蓋了財政、金融、稅收、教育和產業等各方面。其中大部分政策由科技部門起草，其它部門聯合發文，國家及地方科技部門是制定科技政策的主體。部分政策的制定和頒布科技部門雖未參與，但條文內容卻與科技創新舉措相關。本文把科技部門制定或參與制定的政策條文視為核心科技政策，而把科技部門未參與制定的由其他政府部門制定與科技創新舉措相關的政策條文劃分為外圍科技政策；把國家及部委制定的政策劃分為國家科技政策，而把地方政府制定的政策視為地方科技政策。一般而言，地方科技政策制定與發文機構與國家相關部門對應。如圖1所示，其中虛線箭頭表示各部門行政隸屬結構，實線箭頭表示其他部門或參與科技政策制定的協同關系。由全國人大常委、國務院、科技部及其它部委制定的科技政策被認為是國家科技政策；而由地方政府機構制定的政策為地方科技政策。雙線箭頭分別指向核心科技政策和外圍科技政策。

2. 政策群類與科技政策體系

政策群是一國或地方政府在一定時期制定并實施的理念同源、導向相近、內容各有側重的一組政策集合體[26-27]。政策群理論被認為是近年來政策分析領域的一個新興的，具有較強本土化色彩的理論工具；應用于政策體系構建、政策效率評估，能較好地彌補政策研究中缺乏對政策本身進行分析的缺憾[28]。近10年來，全國人大常委分別修訂了《中華人民國家科技進步法》《中華人民共和國專利法》《中華人民共和國再生能源法》等系列與科技創新主題直接相關或間接相關的法規，與各地方人大常委制定的科技進步、科技創新促進等條例，組成了一個法規條例政策群；各部委制定的中長期科技發展規劃綱要(比如：教育部制定的《高等學校中長期科學和技術發展規劃綱要》，交通部制定的《公路水路交通中長期科技發展規劃綱要》等)與各地政府制定的中長期科技發展規劃綱要(比如江西省人民政府制定的《江西省中長期科學和技術發展規劃綱要》等)組成了中長期科技發展規劃綱要政策群；“五年規劃”是我國政策制定的一個特色，為充分發揮科技進步和創新對加快轉變經濟發展方式的重要支撐作用，國家科技部、其他部委制定的，與各地方政府部門分別制定的“十二五”，“十三五”等科技發展規劃計劃組成了“五年”科技發展(專項)規劃計劃群。

圖1 按制定頒布部門劃分的中國科技政策體系

科技部牽頭制定《國家中長期科學和技術發展規劃綱要若干配套政策》有關實施細則的工作方案(國科辦證字[2006]22號)。工作方案規定了實施細則具體文件名，共17項；并且要求“成熟一個，出臺一個”，在2006-2007年兩年內完成。參與制定的會同部門包括國家發改委、國防科工委、財政部、總裝備部等13個部門。國家科技部于2008年將配套政策實施細則匯總，累計70項，并分別歸類于科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、引進消化吸引再創新、人才隊伍、創造和保護知識產權、教育與科普、科技創新基地與平臺、加強統籌協調與其他類等11個類別。其中其他類指的是關于規制和引導高新技術產業發展與中小企業技術創新等政策。為貫徹和落實國家層面政策，各地方政府、各部委轄下的廳局級單位，根據各地實際情況，分別制定了相應的地方性的若干配套政策，組成了配套政策實施細則群類。

國家各部委和各地方政府進一步圍繞“中長期”及“五年”科技發展規劃或專項計劃，出臺或修訂了系列科技政策，包括決定、規定、細則、辦法、措施、意見和建議等專題政策群、試點政策類等。專題政策群可分為15類，分別為：綜合類、科研機構改革類、科技計劃管理類、科技經費與財務類、基礎研究與科研基地類、企業技術進步與高新技術產業化類、農村科技與社會發展類、科技人才類、科技中介服務類、科技條件與標準類、科技金融與稅收類、科技成果與知識產權類、科學技術普及類、科技獎勵類與國際科技合作類。某一類別或某單項國家政策，結合地方政府機構為貫徹落實國家政策而制定的相關舉措，可組成某一類政策小群。各政策群之間關系如圖2所示。

三、 科技政策文本數據庫構建

自2011 年麥肯錫全球研究院(MGI)提出“大數據時代已經到來”，大數據已經滲透到各個行業和業務職能領域，成為可以與物質資產和人力資本相提并論的重要的生產要素。政府機構、企業界和學術界對大數據研發越來越重視。一般認為大數據具有規模性(volume)、高速性(velocity)、多樣性(variety)、價值性(value)四個特征。其中多樣性主要指數據的種類不僅限于數值型數據。文本、圖像、音頻和視頻也是數據的組成類型。同時數據貯存形式包括結構化、半結構化和非結構化特征。然而，統計建模大多數的數值算法一般基于傳統的串行計算，而非并行計算或“分布式計算”。對數據的深入挖掘和分析一般需要架構在關系型數據庫上，使用非結構化數據庫建模一般需要經過數據清洗、結構化等過程，轉化為數據倉庫。基于大數據的管理與決策創新是大數據研究前沿課題之一，大數據發展使得經濟社會系統的運行、政府決策、政策評估等日益依賴于數據在不同社會主體之間的流動與利用[29]。自2006年以來，中國科技政策進入密集頒布期，科技政策已形成了一個結構龐大、內容龐雜的政策集合。研究如何收集及結構化組織政策條文，構建科技政策文本數據庫是科技政策研究的基礎。收集、辨識和歸類非科技部門頒布的外圍科技政策是難點。

圖2 按政策群劃分的中國科技政策體系

(一)政策條文收集

1. 數據來源

我們所構建的科技政策文本數據庫政策主要來源于各部門門戶網站。以科技部官網(http://www.most.gov.cn/)為例，政策條文主要源于信息公開欄和科技政策欄，具體包括法規文件、科技規劃、國家科技政策、國家試點科技政策等。然而，由非科技部制定的外圍科技政策需要到其他部門官方網站識別收集。以教育部(http://www.moe.gov.cn/)為例，網站信息公開目錄中，以信息類別分類的所有欄目中，“科學研究(代碼14)”欄目全部下載，并在發展規劃、部門規章、職業教育與成人教育、高等教育、其他等欄目中，以“科學技術”或“科技”或“技術創新”關鍵詞篩選下載文件。

2.科技政策條文甄別

政策公文用詞較為精準。其他非科技部門機構頒布的與科技創新相關的政策條文，一般會使用“科技”、“科學技術”或“技術創新”等關鍵詞。在試驗操作過程中，我們發現部分含“科學”或“技術”或“創新”等關鍵詞的政策條文中，卻只含有“科學發展觀”，或“機制創新”或“技術人員”等文字。故我們對外圍科技政策的初步篩選，選取“科技”或“科學技術”或“技術創新”為關鍵詞的政策，而摒棄了“科學”或“技術”或“創新”為單個關鍵詞搜索結果。經初步篩選后的政策文本大多是科技政策，但仍需進一步篩選，以獲得較為正確、爭議性較小的政策條文。由初步篩選結果發現，以“科技”為關鍵詞搜索所得文本文件占絕大多數。我們組織研究生對下載的每條政策逐一辨別，剔除各部門內部組織實施、監督檢查等管理文件，進一步識別含有科技創新或促進產業升級轉型等條款的政策條文。表1展示了國家各部門頒布科技政策條數(2006-2013)，全國人大常委、國務院及各主要部委2006-2013年期間，制定頒布科技政策條文約1241條。其中，部分部門最終確定政策條數有所增多是由于多部門聯合頒布發文導致。我們類似地采集了全國各省(自治區、直轄市)科技政策條文，各政府部門門戶網站架構不盡相同，同一網站一段時期后也有所改版更新。文件下載位置及方式不盡相同，有必要向相關部門咨詢或依法申請公開。

(二)維度設計與結構化

內容分析首先要求將政策條文按標準化格式列出編碼目錄，解構文本內容。構建關系型數據庫也要求把政策條文按一定規則設計維度，即結構化或半結構化組織文本信息。

表1 國家各部門頒布科技政策條數(2006-2013)

1.常規維度

常規維度用于政策條文檢索查詢。標題、文號、頒布時間、中止時間、頒布部門和適用地區是政策文本數據庫的五個常規維度。科技政策制定符合一定時期經濟社會發展需求。當政策需求發生變化，舊條款被中止或被修訂，科技政策具有時效性，故需要設計頒布時間和中止時間兩個維度，適用地區維度設計主要緣于對國家政策和各省地方政策的適用地區不同的考慮，該維度可用于區分國家科技政策與地方科技政策。頒布部門維度可用于度量政策協同性和政策效力，并可用于區分核心科技政策與外圍科技政策。

2.條文形式維度

科技政策條文形式主要包括：規劃計劃、法規條例(法、規定、條例)、決定、措施、辦法、細則、建議和意見等。其中：規劃計劃為指導性的綱領性文件，期限一般分為中長期和五年期；決定一般是政府部門對重要事項所作的具有決策性和制約性的安排；法規條例是具有法律效力的條文；措施辦法是為達到目標而采取的途徑和手段，具有指導作用；細則一般是對某規劃、某項法規條例、某項辦法具體落實實施所作的詳細解釋與規范性文件；建議和意見則是上級部門針對下級部門在政策實施過程中的某些具體問題制定的參考性條文。條文形式維度可應用于區分政策效力。

3.基本專題維度

國家科技部把國家科技政策按專題進行了分類。國家科技政策被分為15類。分別為：綜合類、科研機構改革類、科技計劃管理類、科技經費與財務類、基礎研究與科研基地類、企業技術進步與高新技術產業化類、農村科技與社會發展類、科技人才類、科技中介服務類、科技條件與標準類、科技金融與稅收類、科技成果與知識產權類、科學技術普及類、科技獎勵類與國際科技合作類。專題維度用于貯存科技政策類別，其中規劃計劃、法規條例被歸為綜合類。國家其他部門，以及地方政府部門出臺的科技政策條文亦以此為依據，借助于計算機及人工手段分別分門別類。非科技部部門，及地方政府機構出臺的科技政策條文的分類是構建文本數據庫的難點。部分地方科技政策條文中，同一條文可分別歸類于幾個類別，但又不屬于綜合類。部分學者就某些政策專題，把科技經費投入、稅收政策、金融支持、政府采購、科技創新基地與平臺(高新技術產業園區)等作為政策工具，進行了專題研究，涌現了一批研究成果。其中有宏觀層面政策評估研究，甚至有政策作用于企業層面的會計金融相關領域的研究。

4.可擴展專題維度

研究者可依據其關注的政策主題靈活擴展或歸納政策專題維度，甚至就某項專項政策實施研究。《規劃綱要》配套政策實施細則制定的目標性強，頒布時期較為集中，已成為一個專屬政策群。維度設計越細致，內容研究越豐富。表2展示了中國科技政策數據庫表結構設計表，主要包括維度設計與數據長度設計。其中長度設計根據關系型數據庫要求，須將文本內容結構化。表中文號與適用地區被設置為主鍵，利于文件檢索和與其他數據庫表關聯；表中政策內容數據長度初步設置為10000字節，超過10000字節的政策內容，比如規劃計劃等，按章節標題把內容分解存貯，標題存貯在政策主題(專題)維度中；政策標簽詞可由計算機自動給出(綜合類除外)。本文研究對象為2006-2020年國家及地方科技政策，并且各類科技政策條文有待進一步更新和完善，故設置更新記錄字段。依據表結構，借助于ORACLE或其他數據庫軟件即可完成中國科技政策文本數據庫構建。

表2 中國科技政策文本數據庫表結構設計

四、中國科技政策主要議題分布：文本分析法的一個簡單應用

內容分析的主要目的是從資料中摘取議題，或由幾個松散的概念發展出描述性的理論框架。參照國家科技部對《規劃綱要》配套政策實施細則分類，我們設置 “科技投入”、“稅收激勵”、“金融支持”、“政府采購”、“消化吸引再創新”、“人才隊伍”、“創造和知識產權保護”、“教育和科普”、“創新基地與平臺”和“加強統籌協調”10個議題，議題分散于各政策條文中，大部分科技政策同時涉及多個議題。分別以此10個短語，基于數據庫，以結構查詢語句將相關條文簡單分類匯總，將政策內容量化。以國家科技政策與江西省科技政策(2006-2013)條文為例，對政策條文涉及議題分析歸納，結果如圖3所示。發現：其一，地方科技政策與國家科技政策條文內容基本同步，我國科技政策具有“自上而下，層層傳達，上行下效”的特點。其二，大部分政策條文都涉及“科技投入、人才隊伍、創造與保護知識產權、科技創新基地與平臺”等四方面內容，但“教育與科普”較少被涉及。科技政策主要作用對象仍是科技工作者，尤其是中高級專業人才。大部分科技政策與科技工作者所從事的科研活動相關，比如科研平臺建設、科研經費投入與知識產權保護等。其三，政策重視科技投入在科技創新中所發揮的作用，科技投入資金主要來自政府財政投入。2006以來，社會資金投入在科技創新活動中的作用漸被關注。稅收激勵、金融支持和政府采購等三種政策工具主要應用于激勵引導社會資金與企業自有資金投入到科技創新活動。其四，涉及“加強統籌協調”內容的政策條文多為綜合類政策或需多部門協作類政策。另外，“教育與科普”政策工具的使用，表明科技政策作用對象開始逐步面向全社會。內容分析結果支持本文所給的科技政策定義。

五、結語

大數據時代的到來，為原本就與大數據有著天然聯系的科技情報事業帶來研究新范式[30]。大數據理念下，基于文本的內容分析法已成為公共政策分析的主流。本文思辨并提出了新時期中國科技政策概念，從政策頒布主體行政隸屬關系與政策群視角厘清了現階段中國科技政策體系，提出并實踐通過維度設計，結構化組織政策文本，構建科技政策關系型數據庫的思路。最后基于數據庫，采用文本分析法，分析了中國科技政策主要議題分布。本文通過實踐主要回答了構建科技政策文本數據庫的必要性和可行性問題。

圖3 2006-2013年國家及地方(江西省)科技政策主要議題分布圖

第一，科技政策文本數據庫構建的必要性。自2006年《規劃綱要》頒布以來，國家科技政策與地方科技政策已形成了一個結構龐大，內容龐雜的政策群。由于政策制定頒布機構包括多個國家機關及地方政府機構，現階段科技政策存貯在不同部門。按一定規則，收集匯總并結構化組織科技政策條文，構建文本數據庫，是大數據對科技統計、科技政策研究的時代訴求。基于架構統一，條文翔實的數據庫而進行深入細致的內容分析將獲得豐富且結論可靠的研究成果，并將逐步揭示科技政策作用機理。

第二、科技政策文本數據庫構建的可行性。界定和收集科技政策，以及有條理地組織政策條文是構建數據庫的難點。為此，本文首先思辨并提出了新時期中國科技政策定義，基于政策制定主體隸屬關系與政策群理論，厘清了中國科技政策體系；據此，進一步探討了科技政策收集與維度設計方法，給出了中國科技政策文本數據庫表結構設計，初步搭建了數據庫。本文盡可能把工作程序標準化，以構建一個較為全面且爭議較小的數據庫。但由于資料可獲取性，和政策條文的第二次篩選借助于人工識別所引起的主觀性，不可避免給數據庫帶來一定的局限性。數據庫需要進一步完善更新。

第三、實現網絡協同、智能數據。數據來源多元化、數據類型多樣性以及結果應用的實時性是大數據應用的幾個主要特征。在大數據分析與處理的數學與計算基礎等前沿課題[29]仍未有重大突破前，大數據應用技術目前仍主要停留在信息檢索、描述性統計等層面，復雜的統計建模算法仍需要架構在數據倉庫上。大數據應用于公共政策分析領域，服務于事后的政策評價和新一輪政策的制定。盡管對實時性要求較弱，而無論從實踐意義層面的政策議題演變、政策落地經驗和政策效力評估等，還是從技術層面的政策條文檢索查詢、深層次的文本挖掘技術等，都需要厘清政策體系，歸集整理政策條文信息，構建關系型數據庫，以充分及有效地利用文本信息。針對我國科技政策具有“自上而下，層層傳達，上行下效”的特點，未來可使用文本相似度等文本量化方法，比較各區域相關科技政策的差異性，以此度量各地區結合區域特色制定的政策的創新程度。