中國政府環境績效治理體系的理論研究

包國憲，保海旭，張國興

(蘭州大學 管理學院，甘肅 蘭州 730000)

一、現實背景

(一)現實中的問題

環境問題在不同時期性質和表現形式是不同的。在農業文明以前，人類以漁獵為主，人口數量少、生產力水平極低，基本上與自然環境渾然一體；從農業文明時代開始，在人口數量不斷增加的情況下，主要的環境問題是局部地區出現了因過度放牧和過度毀林開荒引起的水土流失和土地荒漠化。進入工業文明以來，人類在創造了極大豐富的物質財富的同時，也引發出了深重的環境災難。20 世紀后，環境問題呈現出地域上擴張和程度上惡化的趨勢，逐漸由區域性問題演變為全球性問題。引起世界關注的南極臭氧空洞、全球氣溫持續上升、生物多樣性減少、酸雨地區擴展等，人們終于不得不對環境問題給予更加深刻的認識和反思。

《寂靜的春天》一書1962年在美國出版，它對環境問題的分析與呼吁敲響了整個社會關于環境保護的警鐘。1969年，作為美國環境保護里程碑標志的《國家環境政策法》頒布，其立法目的為“宣誓國家政策，以促進人類與環境之豐饒且令人愉悅之和諧；努力防止或減少對環境與天體生命之傷害，并增進人類之健康與福祉”[1]。1972年6月在瑞典首都斯德哥爾摩召開了聯合國人類環境會議，自此以后各國將環境問題列為政府工作的重要職責，努力完善環境立法、司法，加強管理，并大力發展環境科學技術。然而，各國政府的這些努力并沒有減緩環境問題嚴重性的加劇，其中一個重要的表現是環境問題逐漸進入更為廣闊普遍的公共領域，其問題的性質變得更為復雜棘手。日本在上世紀中期工業化過程致使環境問題逐漸嚴重，并引起社會廣泛關注。自20世紀60年代起，媒體開始大規模報道環境污染事件，民間環境組織的不斷產生，各地開始密集出現環境法律訴訟。同時代的美國也面臨同樣的問題，1970年4月爆發了由兩千萬民眾組成的環保游行，其規模堪稱世界之最。

中國對環境問題的關切也與日俱增。美國前任駐華大使駱家輝將北京大使館測得的PM 2.5數據定期公布。其公布的數據與中國政府部門公布數值的差異使得一場由霧霾引發的環境抗爭在中國社會逐漸升溫。PM 2.5躍居成為各大門戶網站的熱門詞匯。公眾的高度關注迫使政府必須迅速行動，將治理大氣污染作為工作重點。2013年7月，環保部出臺了全面且強硬的《大氣污染防治行動計劃(2013-2017)》，提出力爭在2017年降低空氣污染水平，并對PM 2.5設置了更嚴格的限制。各地方政府也在中央政府與公眾的雙重壓力下，采取降溫供暖、轉移排放等“立竿見影”的環境指標控制方法，導致其站在了公眾的對立面。事實上，在PM 2.5事件前，環境事件引發的社會事件就屢見不鮮：2006年在廈門市一場直指PX項目的市民“散步”行動，阻止了臨港新城被規劃為石化中下游產業區；2011年大連市再次爆發針對PX項目落地的大規模抗議活動；2012年江蘇省啟東市爆發了大規模的群體事件，民眾占領政府大樓強烈抗議王子造紙廠廢水排海項目；2015年CCTV報道了在騰格里沙漠被違規排污8萬噸的事件，掀起了一場地方政府、企業、周邊民眾之間多方關注監督下的微妙博弈。

縱觀世界各國環境治理的進程，自然環境遇到的問題無論嚴重程度如何，所面臨的困擾往往是能夠找到努力方向的技術問題等。而那些因環境引發的社會問題卻讓人們缺乏努力的方向。在中國，盡管各類環境事件處理均以順應民眾意志為終結，但暴露出當前中國應對環境問題時的策略與措施多以“救急”為主，面對任何一次環境問題的爆發，解決方案多為被動而沒有章法的“頭疼醫頭，腳疼醫腳”應對之策。

(二)實踐層面的制度安排

上述問題的出現不禁讓人將注意力轉向實踐層面的制度安排。中國環境治理中政府仍為主導力量。就環境保護與管理的體制而言，中國的體制是由全國人大立法監督、各級政府負責實施、環境保護行政主管部門統一監督管理、各有關部門依照法律規定實施監督管理的體制[2]。其中全國人大環境與資源保護委員會是全國人大負責組織并起草環境相關法律草案的專門機構同時還負責監督環境與資源保護方面法律的執行。國家環保部是國務院環境保護行政主管部門，對全國的環境保護工作實施統一監督管理。

從中國法律法規網數據庫中能夠看到，1978年到2013年在國家層面環境治理相關部門多達40多個，僅節能減排的相關的政策法規共有4142條，環境保護相關的政策法規數量則更加龐大。美國也經歷過類似的過程，以環境危機救援政策為例，在1979年聯邦應急管理署成立(FEMA)前，美國環境危機的處理方式是遇到一次危機出臺一部法案政策，由一個美國聯邦部門負責管理。對于颶風、洪水等自然災害的救助法案曾經多達100余部，各類政策法案的疊加致使環境危機出現后會有上百個機構參與救援管理。

環境問題是公共治理中的典型問題，政府能夠通過制度安排等方式實現對整個社會環境治理發展的引導，如法律的修訂、機構的變革、各類政策的頒布、環保行動的實施等。十八屆三中全會提出推進國家治理體系與治理能力現代化，是“治理”(Governance)理念第一次進入國家戰略層面，同時將生態治理與經濟、政治、文化、社會治理共同作為國家治理體系的組成部分，從中可見對環境問題的重視程度。至此，本文提出兩個問題：一是，越來越多的公共資源投放在環境指標的控制中，治理績效卻差強人意，現有政府環境治理績效評價是否合理，應如何改進；二是，在新的績效治理理論指導下，中國政府環境績效治理體系應如何改進。

二、理論背景

(一)研究現狀

1.環境治理

環境治理的研究可以從國際化與本地化(Locally)兩個尺度進行[3]，本地化的研究更加強調特定政治、文化背景下公共政策的設定對環境問題的解決能力[4]。環境治理是環境規制在公共行政范式演進背景下的概念更新，環境規制的目標是可持續發展，包括對生態與經濟兩個方面的關注。在環境規制的概念范式下，生態可持續服務于經濟發展，并將其作為經濟過程可持續的基礎[5]。本文所討論的環境治理是在治理語系下解決環境問題的持續互動過程及其有效性，至少包括如下幾個方面的特點：政府—市場—社會共同參與環境問題的解決；網絡化、多層級合作解決具體環境問題；以環境績效改進為目標的持續互動。就環境治理在各個國家發展的現狀而言，政府仍然作為環境治理的主導者，政府間的伙伴關系(Intergovernmental partnership)對于具體的環境問題的改善更具價值[6]，但也有相當多的研究能夠證明多主體共治是未來環境等公共問題解決的重要方向[7]。

2.環境治理績效

善治可以定義為引導政治與社會經濟關系的過程和結構(good governance is defined as the processesand structures that guide political and socio-economic relationships)[8]，可以理解為治理績效的理想狀態。以城市治理為例，UNDP 和 UN’s Habitat Global Campaign 認為好的城市治理包括11條原則，即participation, rule of law, rule of law, responsiveness, consensus, orientation equity, effectiveness and efficiency, accountability, strategic vision, subsidiary, andsecurity[9]。本文的環境治理研究是本地化治理研究在環境領域的應用，因此上述原則同樣可以用于好的環境治理績效的判斷。由此可以將環境治理績效理解為治理主體通過治理過程對環境問題解決的最終影響，在關注環境狀況的同時關注治理結構的狀態。這里需要指出的是，此處關于環境治理績效相關研究的梳理立足于新公共治理的理論范式，與本文后邊將要提到的PV-GPG理論下的環境治理績效具有相同內涵，不同外延。而本文提到的環境治理績效評價也是理論范式變化下，由管理績效評價向治理績效評價的演進。

3.環境績效治理體系

前文提到本地化的環境治理研究，源于本文關于環境治理體系研究是在中國情境下的探索，需要將其置于兩個具體的情景下進行分析，即中國現階段政治背景與環境治理發展的現實狀況。以十八屆三中全會為時間節點，能夠看到治理體系與治理能力現代化相關研究的論文數量增長十分明顯，從2012-2013年均15萬篇到2014-2015年均18萬篇*該數據為CNKI 2016年5月20日檢索數據。。十八屆三中全會所說的“國家治理體系和治理能力”，指的是一個國家的制度體系和制度執行能力[10]。國家治理體系與能力現代化，本質上是國家治理體系與其面臨的公共問題之間的不斷契合的過程[11]，就治理體系而言，現代治理體系的基礎是以民為本的現代人文價值觀和為捍衛和弘揚這一價值體系而設計建立的制度體系[12]。國家治理是一種實現公共事務有效治理的活動與過程，其涉及治理權威、治理形式、治理規則、治理機制和治理水平等內容，而正是與這些內容密切相關的所有主體、資源以及各種正式與非正式的制度關系，構成了國家治理體系[13]。從要素劃分的角度，國家治理體系可以理解為由政治權力系統、社會組織系統、市場經濟系統、憲法法律系統、思想文化系統等構成的有機整體，這一有機整體包括治理理念、治理制度、治理組織和治理方式四個層次[14]，當然還可以從公共事務門類的維度進行劃分，本文關于環境治理體系的研究就可以理解為國家治理在環境領域的子體系。治理體系建立的最終功能是提升治理績效，本文認為環境績效治理體系可以等同于環境治理體系，但區別于環境治理戰略。治理戰略與治理體系“一動一靜”，環境治理戰略側重于較高維度的行動方案，而環境治理體系側重于靜態的頂層制度設計，就概念外延而言，環境治理戰略從屬于環境治理體系。

(二)適用理論及其核心內容

1.環境問題定位與理論選擇

環境治理(Governance)是公共行政理論演進背景下對傳統環境規制(Regulation)或環境管理的變革與改進，這些從理念到方式的全面更新動力來自于傳統范式對現實問題回應性的不足以及人們對環境治理更好績效水平的追求。Bao G等[15]結合Grint[16]和Brookes[17]的研究將公共部門面臨的問題從復雜性與價值沖突兩個維度劃分為四類，并提出以公共價值為基礎的政府績效治理理論(簡稱“PV-GPG”)用以解決高復雜性與高價值沖突的公共問題挑戰。

從前文列舉的問題可以看到，環境問題的復雜性遠遠不止環境保護與經濟發展之間的矛盾，也不能將其視為與社會、經濟、政治相平行的問題，就分布而言它鑲嵌交融在人類社會活動涉及的所有領域，就問題分析維度而言，其價值沖突與處理的復雜程度已經處于高位，并隨著人類社會的發展而不斷攀升。國家治理體系與能力現代化，本質上是國家治理體系與其面臨的公共問題之間的不斷契合的過程[18]。

由此本文引用該理論，將政府面臨的環境治理挑戰問題定位于“棘手問題”(Wicked Problem)“棘手問題”多中心外部聚焦以及無限的價值沖突特征，是PV-GPG回應現實問題的理論優勢所在，在該理論下構建環境績效治理體系用以解決現實中遇到的問題是本文研究的目的所在。

2.關鍵研究內容

在環境治理中已形成的一個基本共識是僅僅通過政府的努力很難取得更好的結果。在環境保護政府單一主體模式下，管理成本居高不下，資源配置效率水平較低，尤其在解決環境問題引發的社會問題時捉襟見肘。環境問題因其特殊的公共屬性，并隨著公共行政范式的不斷演進，從關注政府的投入逐漸過渡為關注政府的產出，從政府內部行政效率的關注逐漸過渡為對環境公共產品的提供，環境問題多元主體共治正在形成共識。然而，新公共治理的思路在處理環境問題時因各國政體背景的不同效果各異，甚至根本無效。

就新公共治理理論本身而言這里提出兩個問題：一是新公共治理基于多元和多元化的概念狀態[19]是根植于西方國家的公共行政哲學范式，是否能夠完全符合各個國家尤其是中國、印度等新興經濟體的政治與社會情境在其理論體系內難以看到有效的回答；二是公共問題表現出越來越高的復雜性與繁復的價值沖突，而新公共治理范式下的價值取向為有限而清晰的價值取向[19]，在諸如環境問題等領域面對近乎無限的價值沖突時解釋能力有限。面對這兩個急需回應的問題，以公共價值為基礎的政府績效治理(簡稱“PV-GPG”)從理論范式的角度提供了一個可能的路徑[15]。該理論在SSCI重要期刊《Administration and Society》刊出前就引起了學術界的廣泛關注，美國著名行政學家David·H·Rosenbloom引用2012年9月在明尼蘇達大學召開的 Creating Public Value in a Multi-SectoredShared Power World 會議的觀點對該理論體系下公共價值的具體問題進行了回應[20]。

PV-GPG是建立在公共行政哲學范式演進的邏輯之上，對現實問題具有回應性的一種理論，其核心要義是在績效觀演進背景下對政府績效的內涵進行了重新定義。通過社會價值建構、組織管理與協同領導系統完成績效生產*包國憲等(2012)認為“政府績效”是一種“合作生產”，只有來源于社會的政府績效才能獲得合法性基礎，也只有根植于社會的政府績效才能產生其可持續提升的需要。，用以回應政府在價值沖突與復雜性增加的環境治理中“向何處去”，以及“如何去”的問題[21]。該理論是對公共行政應然追求問題的探求，并對政府環境治理績效的內涵給定了基本結構。治理的目標無一例外的都是提高整個治理體系的績效水平。本文研究環境績效治理體制的構建，重要的研究內容包括兩個方面：即什么是政府的環境治理績效，以及圍繞更好的“績效觀”如何設計績效治理體系，以提升環境治理績效，解決環境治理中的棘手問題。

3.環境治理績效觀重構與績效分析單元

(1)環境治理績效觀重構

Kooiman[22]在其專著Governing as Governance中論述了治理的層次問題，將其分為三個層次的治理：第一層次的治理是一種日常問題導向型的治理；第二層次的治理關注制度的維護，是在政府、市場、社會的層面討論治理問題；第三層次的治理即對治理的治理，治理的規范化研究，同時也包括如何評價治理的問題。公共領域的治理概念是相對于管理概念而提出的，與如何評價管理類似，治理績效的概念提出就是為了通過對治理進行評價以提高治理水平，即Kooiman指出的第三個層次的治理。

以公共價值為基礎的環境治理體系與傳統環境治理體系所追求目標相同都是提高環境治理的績效水平。不同的是PV-GPG理論下的環境治理對“績效”進行了重新的定義，將關注的重點從環境的自然系統轉移到環境的社會系統。PV-GPG理論有兩個核心命題，即政府績效是一種社會價值建構，以公共價值為基礎的政府績效治理產出就是績效。只有來源于社會的政府績效才能獲得合法性基礎，也只有根植于社會的政府績效才能產生其可持續提升的需要，這是政府績效管理的根本動力。只有在政府績效價值建構基礎上的科學管理，才能保證政府產出與社會需求的高度一致，充分體現科學管理的價值21。

在環境治理的具體情景中，政府作為環境治理的主要參與者和主導者，要引導其他主體共同進行績效生產；社會建構為政府環境治理績效內涵變遷提供歷史演化的視角；價值建構是特定歷史時期、治理情景形成的績效內涵與績效標準的過程；同時在環境治理的過程中，以公共性為根本依據的公共價值作為治理評價的基礎用以設定環境治理績效生產的范圍和標準。

此外，多元主體的參與改變了“下指令—實施”式的線性績效生產流程，通過各主體合作生產的方式構建互動網絡，特別確立了公民作為環境治理績效“所有者”“生產者”和“評價者”的重要角色，突破了新公共管理下政府績效生產的管理主義導向，信任、共識、合法性成為環境治理績效內涵不可或缺的重要內容。同時，由于公共價值本身具有結構性并根植于歷史情境，使得公共管理者不得不為環境治理中利益相關者的多目標達成、保持一致性等方面消耗越來越多資源。

(2)績效分析單元

Bao G[15]等結合Osborne[23]的研究將公共行政的哲學范式的顯著特點進行了總結，延續奧斯本的分析維度對PV-GPG理論的11個維度進行了闡釋和論述。相對于新公共管理通過結果評價績效，PV-GPG理論強調一致性構建、信任和合法性，并用價值沖突作為分析治理績效的核心內容，即績效分析單元。就我國政府環境治理實際而言，按照PV-GPG理論分析，認為價值沖突與政府績效呈反向關系，通過觀察其在環境治理過程中對價值沖突的治理效果來評價整個治理體系的績效水平[15,22]。環境治理作為典型的多元主體共治的公共問題，在中國當前的情境下已經進入高價值沖突與高復雜性的“棘手問題”區域，通過以價值沖突為分析單元的治理體系構建，實現環境問題引發價值沖突的管理，對現階段的中國環境治理而言，將帶來理念上的根本更新。

三、環境問題理論解析

使用PV-GPG理論對環境問題進行分析，是回答本文第二個研究問題的前提。PV-GPG理論在強調績效治理時將更多的關注放在了社會領域，在環境問題中關注環境本身的同時，更加關注在環境治理中社會價值建構的機制與相關主體的關系。根據PV-GPG的理論關注側重，可以將環境治理劃分為環境的自然系統與環境的社會系統兩個場域，這樣的劃分能夠更加清晰的識別環境問題與人類社會的相互影響的過程。環境的社會系統是指政府、社會、市場等一切人類活動的總和，環境的自然系統是指環境各要素及其相互關系的總和。治理體系中三元主體在相互作用的各類活動引發的環境問題，都將最終體現在環境的自然系統各要素及其關系上，如圖1所示的過程一；環境系統作為社會系統的資源供給方，其自身問題的不斷累積終將作用于社會系統，而社會系統也會主動發生變化用以回應環境系統的變化，即圖1所示的過程二。

圖1 環境治理發生的場域

在實際情況中，環境問題的特征可以通過環境治理發生的場域進行分析，環境自然系統中能夠代表環境狀況的指標有很多，對人類影響較為直接的大多在空氣、水和土壤等方面。以這些代表性環境指標控制為主要管理對象的法律法規是現有政府主導下的環境治理的主要職責依據。相對于環境自然系統而言，社會系統表現出的特征更加復雜，不僅已經發生的環境問題能夠引發社會系統的變化，而且那些在未來有可能發生的環境問題也都會引發現階段社會系統問題的爆發，例如“鄰避效應”(NIMBY)描述的就是這樣的一個現象。此外，還有一些問題同時涉及兩個場域。由此，可以將現實中環境所面對的問題劃分為三類，如表1所示。

第一類是單純的環境問題。其核心特征在于價值判斷的清晰明確。對于該類問題處理方案就是投入資源直接進行環境改善的相關工作。這類問題分布在圖1的過程一中，由于影響已經形成，并且沒有涉及與社會系統的持續互動，易于在治理過程中形成共識。這里需要指出的是單純的環境問既有如海嘯、地震等非人為因素形成的問題，也有由人類活動引發的環境問題。青藏鐵路修建過程中垃圾的處理就是典型的第一類問題，項目所處凍土環境生態脆弱，在當地處理工程垃圾與生活垃圾會造成嚴重的生態環境破壞。治理該類問題價值判斷清晰，只需要將項目產生的垃圾轉運至其他地區進行處理即可。治理著力重點在過程一的終端，即環境中的相關問題處理完畢，治理過程隨即完成。

第二類是環境自然系統與社會系統交互的環境問題。社會系統經過過程一影響或將要影響環境系統，而這些影響通過過程二又再次引爆了社會系統的問題。這些問題通常都是環境治理過程中的具體問題，能否在現有的制度中找到解決的依據形成共識，取決于環境問題的具體情景。所引發的多為顯性的、即時爆發的矛盾。例如PX項目的落地問題，對于地方政府而言，項目落地能夠促進地方經濟發展、創造就業等諸多好處。當地居民也明白PX項目的經濟價值，但仍不愿意將項目建在“自家門口”。項目落地的決策對環境產生潛在影響，而這些潛在影響又引發社會系統不同層面價值沖突，環境問題在短時間內經歷過程一與過程二。從表面上看治理著力的重點在環境的自然系統，只要合理解決決策對環境的影響過程二就不會發生，但要從根本上解決該問題還需要對過程一的起點，即決策生成的環節進行關注。

表1 環境治理問題的種類與特征

第三類是社會系統的結構問題。相對于第二類問題，這是更加深層次的問題，由隱性價值沖突經長期累積而形成，爆發前不易察覺且不被社會群體及政府重視，易受特定事件影響而轉化為顯性矛盾爆發。問題解決既有緊迫性，又有長期性、復雜性，治理難度大，價值沖突相對集中。該問題是治理結構制度安排需要面對的問題，解決的重點在于環境治理過程中的價值判斷，其本質是重構環境治理價值的形成機制。例如霧霾的發生是環境污染累積而形成的問題，汽車尾氣環保達標、工廠排污環保達標、居民供暖鍋爐環保達標，但霧霾仍然嚴重。問題的癥結在于整個環境治理的制度安排中，需要從捋順治理結構中尋找解決方案。在第二類問題中“關停”等手段難以完全解決此類問題，甚至會引發更多價值沖突與矛盾，“APEC藍”的出現就是運用第二類問題的處理方式處理了第三類問題。

可以得到這樣的判斷，第一類與第二類問題是情景化的具體環境問題，第三類問題是環境治理的根本問題，是存在于治理結構中的價值問題，且第三類問題的累積終將引發前兩類問題。對于第一類問題以及部分能夠達成共識的第二類問題能夠給予操作化的回應，是對制度設計的基礎要求。而能夠對第三類問題進行很好的解答，才是制度設計應對“棘手”環境問題的核心能力。

四、中國環境治理制度設計實踐

(一)兩個具有代表性的文本

政府是中國環境治理的主要參與者和主導者，也是整個治理規則的制定者。從中國政府的執政理念中能夠獲取制度設計的依據和邏輯，但對于環境治理這樣具體的公共事務，想通過宏觀的執政理念進行觀察就顯得無能為力。前文提到從1978年起中國政府關于環境的政策法規數量巨大，本節選取了2015年7月1日新華網刊登的“中央全面深化改革領導小組第十四次會議內容摘要”(以下簡稱“《摘要》”)，以及新華社同年9月21日刊登的《生態文明體制改革總體方案》(以下簡稱“《方案》”)作為分析未來中國環境治理制度設計的依據，基于以下幾個原因：一是本文是面向未來環境治理體制的研究，選取的兩個文件都是新近頒布對未來環境治理工作具有重要指導意義的。二是“中央全面深化改革領導小組”由中國國家領導人組成，負責改革的總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。該領導小組第十四次會議主要內容為環境保護相關制度設計，并審議通過了《環境保護督察方案(試行)》《生態環境監測網絡建設方案》《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等。三是在深改組第十四次會議之后兩個月頒布的《方案》是中國環境治理頂層設計的重要文獻，能夠反映中國未來一段時間環境治理的具體思路。四是沒有選取包括2015年1月1日正式實施的《中華人民共和國環境保護法》在內的各類與環境相關的法律作為分析對象，源于法律文本中較多的關注環境問題的“行為底限”并不能從整體上反映中國環境治理的制度設計。

(二)PV-GPG理論下樣本制度的分析

從詞頻上看，《摘要》中詞頻最高的四個詞分別為改革、環境、領導、生態；《方案》中詞頻最高的詞為制度，隨后是生態、管理、環境等(圖2、圖3為《摘要》與《方案》文本分析詞匯云)。

從內容上看，《方案》共有10部分內容，第1部分介紹了指導思想、理念、原則，至少包括了三種不同維度的關注，即“經濟-政治-文化-社會”、“市場-政府-社會”以及“人口-經濟-資源環境”。《方案》其余9部分均介紹改革的具體內容，主要介紹政府提供政策的方向、內容等，但對于市場與社會的作用，特別是社會的作用涉及十分有限。盡管在指導思想中多元主體共治的思路已經十分明確，但對于社會主體僅僅從信息公開的角度進行了介紹(第七部分，三十八條)，包括“完善公眾參與制度，保障人民群眾依法有序行使環境監督權”等內容。《摘要》中著重關注干部管理手段、環境監督辦法等方面內容。

就兩個文本內容而言，作為面向未來的環境治理的重要依據，在總則部分已經明確了多元主體共治的思路，在具體內容部分中卻甚少提及其他主體的功能，僅有的部分提及也只停留在簡單的工具層面。在PV-GPG理論下進行分析，對本文的研究問題“我國政府環境績效治理體系應如何改進”，盡管可以通過《方案》中的“治理”理念以及《摘要》中干部管理的部分做法予以回應，但由于沒有可以操作的制度內容，幾乎沒有發揮出公共行政更新范式對公共事務治理的優越性。結合圖1的分析結構，《摘要》與《方案》的著力重點都在環境的自然系統，部分內容涉及社會系統中政府內部的關注。對于整個社會系統中其他主體以及主體之間的關系并沒有應有的引導，這與政府在環境治理中對公共資源調配能力明顯不匹配。結合表1中三類問題的劃分，《方案》與《摘要》都沒有為實踐者提供很好的處理第三類問題的依據。盡管如《方案》第一部分“生態文明體制改革的總體要求”中能夠找到概念性的支撐的內容，相應的章節提及了對公民參與環境治理的要求，但對于環境治理實際遇到的各類問題，不足以形成操作化的建議。除《方案》與《摘要》外，中國各類環境治理相關的政策文件中都沒有能夠處理第三類問題的明確依據，而這些問題正是當今環境治理面對的重要挑戰，也是未來我國環境績效治理體系建設的著力重點。

圖2 《摘要》詞匯云 圖3《方案》詞匯云

五、討論

現階段我國環境治理制度關注重點是環境的自然系統，對于現實中的問題能夠對表1中第一、第二類問題進行處理：但相對困難的第三類問題在現有制度體系下還缺乏足夠借鑒的依據。因此，本文的討論從兩個方面進行：一是對制度設計的一些設想，二是這些設想如何與現有制度進行銜接。力求能夠兼顧圖1中基礎治理域與沖突多發域的治理，并能為解決表1中提到的第三類問題提供依據。

(一)環境績效治理體系的功能載體

結合PV-GPG理論模型結構與環境治理的現實問題，將政府環境績效治理體系從價值來源維到價值實現維劃分為社會價值建構、政府戰略、組織管理以及協同領導等幾個部分。

1.社會價值建構

如何認識績效是政府環境績效治理的根本問題，其價值建構是在社會歷史演進過程中環境治理相關主體對環境治理績效內涵達成一致意見的討價還價中完成，是“政府該做什么”和“怎樣做”的根本形成機制。人類社會的發展過程時刻面臨著與自然環境資源相互協調的過程，環境對人類的意義隨著經濟社會發展的階段不同而不同。社會價值建構過程不僅能夠回答政府應該在環境治理過程中提供什么，還能夠回答提供這些內容的程序與方式是什么的問題，這些問題都是當代政府在環境治理績效中必須面對的根本性問題。

環境治理績效的社會價值建構在實踐層面借助政治系統進行實現，社會價值建構幫助政治理念嵌入具體公共事務的治理過程。政府在環境治理中公共權力，來自于公民權力的讓渡，政府能夠壟斷性的調配公共資源用于環境治理的相關領域，也是由于政府在與社會、市場互動的過程中形成了其決策的合法性基礎。以往行政范式下政府的合法性取決于執政黨及其治理理念等被公眾接受的程度，而社會價值建構過程，可以將來自于授權環境的合法性更加具體而現實的分布在公共問題治理的各個領域，乃至具體的治理環節之中。

評價與監督是社會價值建構在實踐層面的重要功能體現，通過社會價值建構過程中價值選擇、價值沖突的觀察來評價環境治理的績效水平，從績效生成過程中的績效損失監督政府環境治理的行為及能力。具體而言，政府在環境治理工作中也許很難描述理想的結果，但是可以通過對價值沖突的分析實現對績效損失的研究，從而找到績效改進的環節。通過政府在治理過程中對公共價值的依賴程度來評價政府的環境治理績效，用政府環境治理價值約束下的應然結果與實然狀況的差距來監督政府，從而幫助政府規范對權力與責任范圍的界定。

2.政府戰略

環境績效治理的政府戰略在PV-GPG理論中是政治系統和政府執行系統之間的緩沖器，政府戰略系統是政府環境治理績效價值來源維與價值實現維的銜接體系。Moore[24]提出公共部門戰略三角模型，是最早將公共價值列入政府戰略的研究。戰略三角中公共價值、授權環境的合法性支持都是關于組織外部的關注，而運作能力維度則是對組織內部工作能力的需求[25]。以公共價值為基礎的環境績效治理強調價值建構是組織外部聚焦的體現，后文將要討論的組織管理是關于組織內部的關注，而政府戰略正是銜接、過渡了這兩種體現不同側重的維度。

環境戰略規劃是政府環境治理戰略的核心內容，主要承載環境戰略目標設定與戰略設計兩個功能。環境戰略目標的設定在現有環境治理體制下往往會因為觸碰相關主體利益而飽受爭議，然而在PV-GPG理論下環境戰略目標的設定在價值建構的過程中就已經完成，是價值選擇與價值沖突管理的過程；環境治理戰略設計是將環境戰略目標實現的制度保障，具體的戰略部署從宏觀到微觀的操作化處理。

環境戰略規劃的現實載體是圍繞戰略目標展開的制度設計，現階段中國環境治理制度設計的挑戰是通過制度安排理順政府、社會、市場三者在環境治理中的關系，用以回應前文表1中第二、第三類問題。通過制度安排保證公民參與環境治理是PV-GPG理論實現的前提條件和基本要求。2014年修訂的《環境保護法》創新性地提出了環境保護公益訴訟制度，在社會的公共環境利益因為環境污染和生態破壞受到損害的時候，授予符合一定條件的社會組織以起訴權，這是社會力量參與國家治理法治化的重大突破[26]，也是新的理論體系落地的理論基礎和重要渠道。

3.組織管理

組織管理作為PV-GPG理論模型的重要維度，就功能而言是政府環境治理的操作化起點，能夠在依法捍衛公共行政基本價值的同時實現績效最大化追求的實現手段，保證了政府績效的科學生產。其管理過程可以依據功能流程劃分為績效計劃、績效組織、績效溝通、績效激勵以及績效控制五個環節。在環境治理過程中，績效計劃相對于戰略目標設定來說更加具體，例如戰略目標可以設定為居民環境幸福感指數，而績效計劃則關注如何控制噪聲、污染等具體問題，或如何在資源有限情況下確定各種環境問題治理的先后順序；績效組織、溝通與激勵都是源自組織內部的管理環節，是環境治理過程中行政系統的常規工作環節；績效控制是環境治理中政府最為重視的環節，控制的對象是政府績效治理過程中的行為表現，這些行為表現可以通過環境治理的結果進行觀察，并將其用于科學管理過程的監督。在實際環境問題的處理中，可以劃分為環境問題事前規劃、事中監督與事后獎懲，并將價值沖突作為上述行為的分析依據。

組織管理另外一個重要維度是作為功能載體的環境治理部門體系。在環境保護與治理方面，中國實行由全國人大立法監督，各級政府負責實施，環境保護行政主管部門統一監督管理，各有關部門依照法律規定實施監督管理的體制[27]。現有政府對環境治理工作內容的分工存在三個突出的特點：一是環境治理工作職能過于分散，在組織管理中，協調各個部門以形成統一目標的努力成本較高，當環境治理出現理念性的變革時，如本文提到的績效觀更新時，則各部門同時推進改革的難度較大；二是政府環境治理工作在結構關注環境系統各類指標，將幾乎全部精力置于圖1中過程一所涉及的問題，缺乏治理轉變的支撐性功能結構要素；三是由于各部門在關注政府內部績效導致的部門行政博弈，導致環境治理績效大打折扣。因此，在環境治理職能部門的設立時，至少需要注意以下三個方面的內容：一是部門體系的設立需要以提升環境治理績效為最終導向，清晰界定不同部門在績效治理與提升中的功能。二是通過公共價值建構及自然系統與社會系統的分析方法，將原本分散的職能體系重新梳理，在環境治理部門設置中，對社會系統領域的問題要特別關注。三是部門績效的評價體系與工作重心，需要重點關注對體系目標的貢獻，以及與其他部門間的職能沖突與重疊領域的問題。

4.協同領導

協同領導是政府績效領導的實現載體，是政府主導下解決環境治理中不同價值選擇之間沖突，減少績效損失的機制。協同領導系統分為價值領導、愿景領導、效率領導。這3種領導用以協調環境治理中不同層次的價值沖突*將協同領導系統可以劃分為價值領導、愿景領導、效率領導，是政府績效領導的結構要件，相應內容請見參考文獻第[22]。。

協同領導是PV-GPG理論下績效生產過程的潤滑劑，相對于社會價值建構與組織管理系統，協同領導將擁有更多的自由裁量空間，是對組織剛性結構功能的補位。傳統環境治理的制度安排彈性有限，以公地悲劇為例，作為環境治理中常見并且十分具有挑戰的問題，現實中解決公地悲劇的問題通常通過三種產權分配來進行，集體財產制度允許全部所有者不加任何限制的使用資源，允許開放式進入(Open-To-Entry Access)，通過逐漸衍生的規范在群體中制約使用者，不能面對資源環境非線性、突發變化；私有化能夠有效改變使用者動機，但無法阻止擁有者傾盡資源將所得利益投入到更盈利的領域中去；公有制從理念上看可以實現資源環境的有序利用，然而現實中卻不能避免官僚機構惰性等帶來的問題。

通過協同領導可以回應上述傳統思路下解決環境問題的不足。第一，績效領導強調領導力提升，主要用于回應非線性、突發環境問題對現有制度的挑戰的，如各類環境突發事件無論制度安排是否全面，都可以通過不同層次的績效領導實現對不可預測事件的處理。第二，環境治理場域中各個主體價值訴求的多元化盡管為環境治理帶來了非常多的困擾，特別是私有化帶來的產權變更盡管阻止了公權力對環境資源等內容的直接干預，但價值領導與愿景領導可以通過績效溝通的方式從不同方面對環境問題加以干預，加之環境等并非一般商品能夠通過產權變更進行排他，例如牧場與林場帶來的不僅是經濟作物的生長，同時也帶來作為舒適物*與商品的消耗性使用價值不同，舒適物的享用就不要消耗性使用，例如一個人獲悉藍鯨的存在而獲得的喜悅并不會影響另一個人從中獲得的喜悅。(Amenities)提供的公共產品，績效領導系統可以通過激勵與溝通的手段阻止所有者因產權支配而產生的環境不良后果。第三，機構惰性等問題往往出現在環境治理的執行部門內部，效率領導的使命在于對組織效率的控制。協同領導系統整體作為一個互動網絡能夠對傳統環境治理結構中難以解決的問題進行功能上的彌補。

(二)如何與現有制度進行銜接

以公共價值為基礎的環境治理體系的建立是對傳統環境治理體系的更新，績效觀的變化導致傳統環境治理與新的體系對接過程中需要面臨兩個方面的內容：一是對制度結構的缺位進行補充，二是將現有治理體系中的要素在新的理論框架下進行重新組織。結合中國環境治理體系的現狀，可以從四個方面作為改革的起點。

第一，在政府績效社會價值建構的邏輯基礎上重構政府戰略設定及其形成的程序過程。政府在環境治理中仍然是最為重要的主體，政府在引導社會與市場主體進行環境治理的過程中，在設定目標調配資源方面有著絕對的優勢。政府環境治理戰略的設定是政府一般行政過程的重要依據，將更多的注意力轉移到的社會系統的共識已經形成，只有在戰略形成的程序設計中將社會價值建構過程具體化，才能保證政府環境治理戰略設定符合公共價值需求。同時能夠幫助現有環境治理工作盡快從專注于節能減排的格局中提升到真正意義上的環境保護，并最終實現生態文明。

第二，根據社會價值建構與組織管理要求，重新梳理環境治理權責結構，補充能夠保證相關主體價值選擇信息交換的機構設置。從公共價值的視角出發，政府逐步在權責設置中調整結構、捋順關系、完善部門結構，告別“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的現狀。此外，逐步改變現有制度中已經涉及多主體參與環境治理停留在表層和形式的現狀，激活公眾對環境治理的熱情。在機構體系中專設用于搜集環境治理中各個主體環境公共價值需求信息的部門，將其搜集過程制度化、具體化。此外，引導社會組織成立針對政府部門環境治理公共價值供給情況評價與分析的第三方組織，為公眾提供科學全面了解政府環境治理行為的渠道，用以監督政府行為。

第三，在政府環境治理部門功能結構完善的基礎上，將協同領導體系中各類公務員工作重心向能力建設歸位。環境治理部門與體制功能架構的不完善，致使協同領導系統中高級公務員往往需要將更多的注意力放在為制度“補位”之上，將那些本應該由組織結構保證實現，卻因為制度缺失而必須由領導人實現的功能作為職位合法性的來源。就能力建設而言，環境治理中的價值領導需要著重發展績效溝通、價值引領、發動公眾參與環境治理的能力；愿景領導需要著重發展環境治理工作定位、激勵辦法設計及方式方法創新能力；效率領導需要著重發展環境治理專業技能以及管理工作中的運作能力。

第四，以價值沖突為分析單元，將環境公共價值供給與需求分析作為環境治理績效評價的常規辦法。環境績效治理體系構建的根本目的是希望通過結構調整強化功能，并最終提升公共績效。環境治理相對于政府參與的其他領域治理工作有更強的情境依賴性，公眾對于環境治理的價值選擇也千差萬別。價值沖突既可以存在于價值供給與需求之間，也可以存在于價值選擇與選擇之間，還可以存在于價值供給與供給之間。擺脫環境污染指數對環境治理績效評價的捆綁，將評價依據回歸社會系統，建立績效評價監控體系用以服務于治理績效提升的相關工作。