我國公用事業監管的法治路徑

嚴驥

【摘要】公用事業是指基于公共利益考慮而為民眾提供所必需的產品和服務的產業，主要包括通信、電力、自來水、天然氣等，事關民生福祉和社會和諧穩定。目前，我國公用事業的監管雖有較大進步，但仍存在法制不完備、監管體系不健全、群眾滿意度不高等問題，因此，政府必須樹立“以人民為中心”的思想，在全面深化改革的宏觀背景下，從健全法律制度、優化監管職能等法治路徑入手，不斷完善法治監管體系，推進公用事業建設，以增進民生福祉。

【關鍵詞】公用事業 監管 法治路徑

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.11.011

“公用事業”一詞源于英語“Public Utilities”。在美國等西方國家，公用事業與城市基礎設施建設緊密關聯，近乎等同，世界銀行在其報告中就將公用事業表述為“公用事業基礎設施及其服務”（utility infrastructure and services）。在我國，公用事業一般是指基于公共利益提供通信、電力、自來水、天然氣等特定產品和服務的基礎行業。從國民經濟角度分析，公用事業具有自然壟斷、社會公益及民生關聯度高等基本屬性。公用事業的本體屬性決定了其單靠市場機制調控難以取得預期成效，故探索公用事業監管的法治路徑，需要在法律框架體系比較完善的基礎上，對該領域及行業資源的競爭與壟斷予以相應規范，對社會傳統習慣下的自然秩序給予相應引導及人文關懷，更要運用法治思維和方法將公用事業的監管納入法治化軌道，使其融入百姓生活，在促進公用事業發展的進路中持續性地保障和改善民生。

公用事業的淵源

在18世紀和19世紀的西方國家，第一、二次工業革命的浪潮為現代規模城市的發展提供了強大的驅動力，現代化城市規模的擴張速度空前。20世紀初，現代化大規模城市均已成型。伴隨著人口的集聚和增多，城市快速發展，地理范圍擴大，城市的公共交通、道路、供水、排水等公用事業也迅速發展并配套成型。起初，公用事業的發展有著鮮明的自發性，絕大部分公用事業的基礎設施建設和產品服務供給都是由私營業主完成的。隨后，西方國家逐漸發覺公用事業設施建設不能只依賴于私營業主，政府應當加強介入，因此政府加強了對城市規劃和建設的管控，同時實現了對公用事業設施建設的引導和管理。

20世紀30年代，經濟危機的沖擊使公用事業僅僅依靠私人提供已不現實。受凱恩斯主義的影響，公用事業已然被納入西方國家的國有化改造中，英美法等國家陸續以國有化管理公用事業取代私人供給。在國有化的進程中，政府對公用事業的政策轉向承擔著雙重責任：既承擔著公用事業的提供責任，讓市民能夠得到更多低廉的甚至是免費的公用服務；也承擔著公用事業的管理監督責任，依法出臺相應的管理制度，同時配備機構和人員，對公用事業的運行及公用事業企業的經營情況進行監管。到了20世紀70年代，以凱恩斯主義為代表的政府干預思想受到了質疑，在公共事業改革上，公共選擇理論逐漸成為主導。為了努力形成政府與市場作用的均衡，合同承包、特許經營、補助、法令委托等監管下的授權行為在公用事業領域被廣泛采用。

縱觀西方國家公用事業的發展歷程，其每一次興起、變革和轉型無不凝結著人類在其所處特定時期的法律和制度安排——既要避免政府權力的過多干預，也得謹慎處理民間的法律規避，更需理性地正視不同價值選擇層面的取向沖突。

在我國，公用事業最早被提起是在1998年5月1日施行的《價格法》第18條，公用事業被釋義為“為適應生產和生活需要而經營的具有公共用途的服務性行業，如公共交通、郵政、電信等”。2002年12月，建設部（現為住房和城鄉建設部）頒布了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，在遵循促進市政公用行（事）業發展為立法宗旨的基礎上，對“市政公用事業”進行了類型劃分：“供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等經營性市政公用設施”以及“園林綠化、環境衛生等非經營性設施”。依據其立法表述，我們可抽象歸納出公用事業的特征屬性：首先是自然壟斷性，公用事業需要由特定的傳輸供給系統承載方能完成全過程，比如公交路線、通信頻譜、自來水管線等，其流程化的經營過程和獨占性的經營模式形成了自然壟斷的特性；其次是社會公益性，主要體現在公用事業提供的產品大多與居民的收入、消費息息相關，必須滿足民眾的生活需要，以保障社會的穩定和福利水平的提高；再次是民生關聯性，公用事業與國計民生具有高度的關聯性，滲透于生產生活的各個領域，是人民福祉和人權保障的物質基礎。公用事業作為國家的基礎設施產業，無疑是國民經濟的重要支柱，其發展程度也是國家經濟建設和社會文明水平的重要標志。

西方國家公用事業監管之借鑒

為了提升我國公用事業監管的法治化水平，需要考察與借鑒西方國家的先進經驗。近現代以來，英美等西方國家高度重視公用事業的建設與發展，通過改革與探索，已經取得了卓越的成績。實踐表明，公用事業監管要獲得預期成效，需要采取多種措施，需要滿足多方面的條件，首要條件便是構建法律制度框架體系，并把握好以下基本原則。

立法先行。為了防范及控制公用事業發展和運營過程中的公共風險，美、英、德都堅持了法制化的原則，通過國家和地方立法，明確了包括國家、地方政府、監管機構、中介組織、經營者、消費者在內的所有參與主體的權利、義務和法律責任，確立了公用事業法律制度框架體系，做到監管有法可依。

獨立性原則。獨立公正的監管機構對于市場化背景下的公用事業運營至關重要，英美等國公用事業監管機構的設置都體現出“獨立性”——既體現在監管機構與被管制企業間的縱向獨立，又體現在監管機構同政府其他部門間的橫向獨立。獨立性不僅有利于打破政企一體化的局面，還可實現政府與監管機構的職責分離，前提是監管機構必須在政府設定的政策框架范圍內實施監管。

嚴格價格監管。大凡致力于公用事業發展與改革的國家，都會對公共產品及服務的價格做出嚴格、具體而詳細的規定。無論是美國對投資回報率的最終確定，還是英國對公共產品價格的封頂限制，都體現了公用事業價格監管方面的審慎，因為完善的價格監管體制既能滿足民眾的生活需求，又可使公用事業經營者獲得相關盈利。

監管程序公開。建立公正而透明的監管程序，是保證監管內容及方式合法的必要條件。盡管西方國家監管程序的名稱不盡相同，但本質上基本涵括了監管規則的制定程序和聽證程序。公正而透明的監管程序既能使監管機構依法合規地履行職能，也有利于保障被監管者以及社會公眾的合法權益。

社會監督參與。社會力量和輿論監督必不可少。在美國，獨立、自發的消費者維權組織對公用事業的運行質量進行監督；在英國，各行業的消費者委員會保證自身權利的實現；在德國，公眾及媒體代表可以參加政府的相關公用事業決策制定的會議等。盡管方式各有不同，但都起到了保證消費者對公用事業運營及時監督的作用。

我國公用事業監管面臨的問題

監管法律框架體系不夠完備。在我國法治話語體系下，典型意義的法律均由立法機關經法定程序制定而產生，是以物質條件為基礎、以合法強制為表征的國家制定法。審視我國目前行政法體系之構造，公用事業監管的法律制度體系不夠完備：一是沒有一部統一的《公用事業監管法》，對于公用事業監管的法律規定散見于《電力法》《水法》等相關單行法之中，顯得比較凌亂；二是統一的《行政程序法》尚未出臺，無論是對行政違法行為的責任追究，還是對抽象行政行為的審查問責，以及監管行政法規的出臺對上位法的援引，在制定程序中缺少足夠透明的協商、博弈、聽證等過程，監管者行政行為的賦權與控權難以均衡；三是監管行政規章的制定與實施，由于政出多門，難以預期，作為被監管者的公用事業企業的權益無法得到保證，從而削減其公用事業持續性投入的熱情；四是關于公用事業各行業監管的具體制度及標準規則的制定，缺乏規范性和協調性，導致監管泛化和效率低下，致使損害公用事業利益的違法違規行為的成本較低，違法行為得不到有效遏制。

監管機構的法定性不夠充足。根據建設法治國家和法治政府的要求，具有獨立性的行政監管機構的產生及其行政權力的賦予，均須經嚴格的法定程序，需要有產生特定行政組織的特別法做出實體性和程序性的規定，并以“一事一議”為原則。目前，我國行政主體的設立、合并、撤銷及其職權的賦予，首要依據是周期性的行政機構改革方案，如果地方政府行政機構的改革未能完全跟上中央的步調，則往往會使具體的行政行為（如公用事業的監管活動）的適法性不夠，缺乏長效機制，從而導致現實中的監管成本增加、資源浪費和信息不對稱。公共權力及其權力主體的恰切定位是“國家—社會”二元結構之各方關系得以最終融洽平衡的前提，受《行政組織法》尚未出臺的制約，公用事業監管機構的產生、變更及主體定位的法定性和規范性顯得不足。

監管機構的權能配置不盡合理。社會總在變遷發展，科技環境下，我國經濟和社會的發展步伐加快，如地鐵、電信網絡等的出現及使用，從而對法的動態性調整和監管的系統性安排提出了更高要求。在公用事業領域，有的監管機構（如地方供電、供水等），身兼宏觀調控、中觀監管和微觀管理的職能，存在條塊分割、職責不夠明確、權利邊界不夠清晰等問題，導致在縱向及橫向的行政體系中形成了政出多門、“九龍治水”及“多重委托人”的結構和情形，影響了政策的執行力，削減了法律的權威性。由于各相關監管機構的權能邊界不清、配置不合理，監管機構往往在宏觀與微觀之間搖擺不定，即使是好的監管措施也有可能因跟不上形勢要求而偏離其自身政策的預期目標，而難以發揮監控、激勵、懲戒等監管職能，導致公用事業企業無所適從，阻滯公用事業的發展。

完善我國公用事業監管的法治路徑

運用法治思維，加強監管法規建設。法治是調整社會關系的基石，是人們對生存狀態和生活方式的理性選擇。根據我國國情，借鑒國外先進經驗，政府對公用事業的監管要運用法治思維和方法，以立法為先導，努力構建和完善公用事業監管的法律、法規、規章及地方性法規有機聯系的法規體系。為此，有以下幾點建議。第一，填補立法空白。盡快制定統一的《公用事業監管法》，明確監管機構、監管權能、監管措施及法律責任等，整合現有法律，修訂《電力法》《水法》等相關法律中關于監管的條款，以與《公用事業監管法》相呼應協調，減少或避免地域、行業間的不均衡。第二，修訂行政法規。以公用事業改革為核心，盡快修訂補充指導性、關鍵性法規，如《電信條例》等，特別是與特許經營、社會資本參與有關的規定。公用事業的自然壟斷性客觀存在，需通過規則構建形成“壟斷之前的競爭”，以引導電信、電力、自來水等行業的有序發展。第三，修訂部門規章。完善《制止價格壟斷行為暫行規定》等部門規章，并配套相應的監管規則、行業標準，明確具體法規適用范圍，監管機構在行權時有準繩約束，企業在生產經營中的合法權益保障和責任追究均有法可循；將公用事業利益相關者都納入訴權主體范疇，以使各方在權益受損時能夠擁有有效的救濟途徑。第四，完善監管配套制度。從“政府—社會”二元結構中解構公用事業“政府權力—商業運作—民生需求”三位一體的運作過程。民生需求是倫理基礎，圍繞保障和改善民生的終極目標，如建立信息披露制度，保障公眾對各項公用事業的知情權；建立成本審計制度，使公用事業企業公允定價；不斷完善聽證制度，為各利益相關方提供相互交流、相互監督、相互博弈而最終達成一致的共享平臺。

堅持適法而為，加強監管體系建設。要充分認識到我國的公用事業管理體制改革任重道遠，需要中國特色社會主義法治理念的指引，既要崇尚法律的權威，也要注重對權力的制約，力求構建和完善中央與地方相結合的、比較科學的公用事業監管體系。第一，監管機構要依法設立。無論國家級還是地方級的公用事業監管機構的設立、合并、撤銷及變更等，都要依據相關法律規定、法定程序辦理，以明確監管機構的法定主體地位。第二，要堅持獨立性原則。對公用事業監管機構依法賦權并保障其相對獨立性，獨立地執法辦案，在履行監管職責方面彰顯公平公正。第三，要堅持效能效率并重原則。完善中央與地方相結合的分層級（包括國家、省和地市三個層級）、分區域的公用事業監管體制。例如，通信、電力、運輸等行業，由于其規模和網絡遍布全國，故而國家設立了從上而下的內部垂直監管模式，便于增強整體調控功能。為了保障監管的及時性，要適當地向省市下級機構賦權，切實提高監管效率。第四，要堅持差異化原則。很多公用事業由于需要特定的傳輸供給系統予以承載，必然要依附一定的空間方位，即公用事業具有地域性，而各地區之間的經濟發展程度、人民生活水平、風土人情習慣等會有不同程度的差異，如果在全國范圍內統一監管必然會帶來不均衡、不穩定，如供水、供氣、供暖等行業就不能照搬電力、電信行業的內部垂直監管模式，而要以地方性監管為主。第五，要堅持不斷優化的原則。從進化理性主義視角審視，法治的形成源于社會生活實踐。我們要以改革創新的精神，堅持問題導向，根據形勢的發展變化，持續調整和優化體制機制，不斷完善我國的公用事業法治監管體系。

堅持依法行政，優化職能配置模式。如何優化中央、地方各層級監管機構的職權配置及運行機制，是處理國家與地方監管機構關系的核心問題，也是堅持依法行政的基礎條件。為此，應秉持法治化、專業化與綜合性相結合的思路，打造各級公用事業監管機構的職能配置模式，以實現政策制定的剛性約束和行政措施的高效協同。第一，要依法設置監管機構職能。依據相關法律規定由哪個機構對哪些事項進行監管，如何監管。因為行政機關的法外設權不符合行政法原理，所以更要積極創造條件，逐步改變用定職責、定機構、定編制的方案來確定行政機關職能的做法。第二，要體現專業化、分層級。根據公用事業行業特點，設置三層職能配置模式：國家監管部門要發揮宏觀指導功能，職責包括制定相關規章制度、提出制定和修改公用事業相關法律的建議、監督檢查全國公用產品和服務、審批特許經營資質（形式審查）、指導各區域監管工作等；省級監管機構要發揮中樞性、啟承性作用，職能是管控執行國家的監管規章和行業標準、制定地方性法規、監督檢查本省公用產品和服務、審查特許經營與公私合作資質（實質審查）等；地市監管機構作為具體實施主體，職責包括發放并年檢本市（縣）企業的特許經營資質、監管本區域公用產品和服務價格、對企業矛盾進行協調處理、制裁違規違法行為等。第三，要體現綜合性功能。清楚劃分監管機構和相關政府部門的職能邊界，編制權力和責任清單，防止“九龍治水”和爭權諉責；統籌協調監管中縱向與橫向關系，防止條塊分割、多頭執法，在此基礎上將多個行政機關的監管事項綜合分類、相關職能調整合并，適時建立具有多種監管職能的綜合性監管機構。

創新監管方式，切實保障改善民生。當前，我國新技術、新業態、新事物不斷出現，法的穩定性和動態性之間的矛盾在公用事業領域也有所顯現，這對公用事業監管的法治化建設提出了更高的要求，因此，我們要適應新常態，創新監管方式，提升監管效能，為保障和改善民生服務。一是要建立全國公用事業監管信息化平臺。運用大數據、云計算等手段，匯集監管法規、標準、機構、對象等資源信息，與企業信用管理系統相聯接，強化對產品質量安全等重點事項的監管，真正做到監管內容、程序和結果“三個公開”，讓百姓買得放心，用得安心。二是要鼓勵行業協會自律。充分發揮公用事業各行業協會在共同治理中的作用，制定本領域、本行業內部管理等議事規則；通過開展互相交流、互幫互學、互相監督等活動，促進企業依法經營、規范管理，防控和降低違法違規風險，節約政府機關的監管資源與成本。三是要鼓勵社會力量參與監管。要發揮各級各地區消費者權益保護組織的作用，廣泛地吸納企業、其他團體、媒體、各界人士、居民代表等社會力量參與監管。在公用事業有關重要政策措施出臺前，如調整產品與服務價格時，通過召開與政府及企業的交流對話會、專家咨詢會、價格聽證會等方式，充分溝通與論證，最終拿出均衡各方利益、比較妥適的方案，以解民生之憂。

參考文獻

李明超、章志遠，2011，《公用事業特許經營監管機構模式研究》，《學習論壇》，第3期。

吳志紅，2013，《公用事業規制法研究》，北京：中國政法大學出版社。

責 編∕刁 娜