地方政府采納項目集治理機制的分析與建議

焦英博 張韋

【摘要】近年來，隨著政府“項目”的普遍化，“項目制”“項目化治理”、地方政府的項目化治理成為很多人關注的焦點，而對其中“限度”和“異化”的研究還比較膚淺。這些限度和異化問題的現象是系統產生的，但現有的行政管理與經濟理論還無法進行系統分析。通過對目前爭議較多的“項目制”的三級治理，尤其是“地方政府項目化治理”進行剖析，結合戰略、治理、管理、項目和運作的層級，對“項目制”進行的定位研究發現，地方項目化治理機制完全可以采用項目集治理的理論和實踐來指導，這為地方項目化治理的研究和完善提供了一個嶄新的借鑒和探索方向。

【關鍵詞】項目制 分級治理 項目規劃 項目集 項目集治理

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.11.012

管理的精致化是一個世界性的趨勢。國外最先進的工業化國家，無不經歷了一個由企業管理的科學化到政府管理的科學化、由企業管理的精致化到政府管理的精致化的發展過程。其中，20世紀泰勒制的時間動作研究、甘特圖、網絡圖以及項目制，等等，都是發展中的標志性內容和節點。這方面，我國也有個逐步深化的過程。特別是十八屆三中全會提出“實現國家治理體系和治理能力現代化”這個總目標后，這方面的進步大大加快，在中國特色社會主義現代管理大框架下，明顯加強了精致化的內容。

十八大后我國對行政工作的精致化、科學化有著多次要求。除了經常提出的在一切工作中都要樹立“工匠精神”以外，在去年的兩會期間，習近平總書記在參加上海代表團審議時又特別強調：走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子，這是關系上海發展的大問題。要使超大城市精細化管理水平得到提升，管理應該像繡花一樣精細。要強化智能化管理，提高城市管理標準，更多運用互聯網、大數據等信息技術手段，推進城市治理制度創新、模式創新，提高城市科學化、精細化、智能化管理水平。學習總書記以上的指示精神，我們應該對我國政府管理精致化有新的體會。

最近幾年，我國對中央政府的財政以及其與地方政府的財政關系，特別是政府投資方面，進行了項目管理。應該說，這也是政府工作精致化的一個方面。但在取得重要進展的同時，這方面也還存在不少問題。對此從政府工作精致化角度進行分析，使政府投資項目走上更科學的現代化道路，這對提高公共投資的收益和效率有著重要的現實意義。

項目制

項目制產生的背景。分稅制以來，中央財政的汲取能力快速增強，為了彌補和平衡地方政府公共產品提供能力方面的不足，中央財政通過稅收返還、專項轉移支付和財力性轉移支付等方式來重新平衡中央與地方之間的財政關系。近年來，各種財政資金開始以“專項”和“項目”的方式向下分配，這種專項轉移支付的比重在逐年增加，而且這越來越成為主要的財政支出手段。此外，在中央部門的預算管理中，不少基本支出被列入項目支出預算，被稱之為基本支出的“項目化”。近年來，政府“項目”頻繁出現在諸多文獻中，上升為所謂的“項目制”“項目化治理”。

政府項目。目前我國的政府項目主要有兩大形態——中央公共項目與地方產業項目。在財政層面，我國的中央項目主要體現于專項轉移支付體系，狹義上來說，中央項目專指中央專項撥款中的項目式分配。政府項目還可分為國家部委設立、省市自立和縣（市）自立三個層級。中央項目分為財政項目和規制項目，更多關注戰略層面的規劃；財政補貼項目可以通過層級制的運作和考核，而規制項目的目標往往無法界定得非常清晰，這也是考核不到位的原因所在。省級政府更像是中央項目的代理人和總承包方，將中央項目在省市級進行一些任務綁定和打包、分解，然后變成具體的項目和任務，再分包給部門乃至縣鄉政府?？h鄉政府在項目層級中處于最末端，與省市級的部門一樣，是項目建設的實施方。

項目制內涵。中央專項轉移支付中的項目，在落實到地方時，往往有一些條件，包括要求地方政府以項目配套資金的形式配合中央政府行動。在這種情況下，“配合度高”的地方政府則往往更容易獲得這樣的項目支持。而地方政府為了獲得更多的項目附加值，也會按照某種發展意圖，把各種項目（主要分財政項目和資本項目）融合或捆綁成一種綜合工程，“打包”進入中央項目中以期獲得更大的收益。地方政府經過打包策劃后，采用項目管理的模式，即經過招標、競標、評審、考核、督查、驗收、獎懲等一系列復雜程序，再對下級單位分包，這就使中央項目通過專項轉移支付調動了地方配套資金和地方資源。目前在全國火熱的“PPP”模式下的項目重組與打包機制就是如此。很多專家認為項目制是通過專項財政轉移支付建立起來的動員型財政體制。

我們看到，這種新的運作模式，可以掙脫科層結構和規則制度的束縛，根據任務需要整合相關人員和資源[1]。從項目管理的角度來看，該項目的組織具有臨時性和一定的彈性。因此，項目制實際是一種項目組織形式和項目治理模式，是一種為政府提供高效治理的方法。

各級政府在項目治理中的角色

項目治理在國外發展得較早，也較成熟。美國項目管理協會（PMI）就對項目管理及其組織框架、項目治理不同層級各自的治理范圍和目標等進行了較系統的研究。加拿大治理研究所也有相關的研究可供參考。我們認為，這里需要著重研究如下幾個問題。

戰略、治理及項目集治理的關系。組織戰略目標是通過由上而下的項目組合、項目集、項目管理三個不同方面的工作來實現的。項目組合是為了實現戰略目標而組合在一起管理的項目、項目集、子項目和運營工作的總集合。項目集則包含在項目組合中，其自身又包含需協調和分別管理的若干子項目或其他工作。其中，單個項目無論屬于或不屬于項目集，都是項目組合的組成部分，也都需要進行相應的管理工作。

最高層次要進行項目組合管理，它主要是決定“做正確的事”，決定如何選擇做正確的項目，項目組合管理的目標是提出戰略方案和設計項目組合；次一級層面一般進行項目集管理，它的任務是實現多項目整合，在確保項目集與戰略目標一致的情況下，通過資源的高效配置，完成和實現最大化的組織收益；最下邊第三層級則屬于執行層面的管理，它通過具體的項目管理實現具體的成果。在這三個層級中，第二個層級處于承上啟下的地位，它既要關注戰略導向，也要關注具體的收益導向。它必須保證戰略目標在分解成項目集后整體地得到落實。不僅如此，它由于具有項目集的設計功能，還要在項目集的統一管理中實現單獨管理這些項目時無法取得的收益，從而使整個收益最大化，即取得一加一大于二的結果。這就要求它從系統思維出發，設計一個最大收益的項目生態集群（如地方政府組建項目庫工作）。

單個項目體現的是創造收益的個別能力，項目集體現的則是“集合起來”的整體收益。項目集的收益管理是項目集治理的重點。每個組織都需要依靠獲取收益來實現其戰略目標。同時收益又是滿足組織成員價值的體現。項目集的成功以收益為度量指標，這種收益包括有形收益（貨幣資產、固定設備、股東權益和公共設施）和無形收益（客戶滿意、品牌認知度、公共利益）。政府投資項目應更多地關注公共收益，如生態環保及可持續發展、公共服務水平提高、公眾滿意度等。

地方政府在項目制中的角色。中央政府需要利用其決策權的優勢，把地方重大項目的投資和審批權、地方主要黨政領導的人事任免權和監督考核權牢牢地掌握在自己手中，以保證中央的決策能夠在地方上得到忠實的執行。因此，它應位于項目組合的輸入地位，負責提出項目的愿景（目標制定）、規劃完成項目的流程（政策綱要、競標模式、項目下放機制）、制定標桿并落實（項目基金分配、發包決策、績效考核）、衡量專業技能（地方政府上報的項目方案審批）等。而地方政府的項目化運作，本質上就是形成一種以資源整合為手段、以任務執行為目標、以常規和非常規團體為主體的非常規治理過程。這種以任務為目標的臨時性組織，即典型的項目組織。通過資源整合為手段的治理過程，就是項目治理的模式。從這個角度來看，省級地方政府一般是位于第二層級即項目集的“治理”層級，扮演“中央項目”的代理人角色，負責根據中央政府制定的戰略目標，動員各級、各部門資源通過“打包”形式形成收益更大化的項目集合體，然后采取再動員的方式，把有的項目再分解成子項目，再“分包”或下放到區縣手中（個別甚至分包到村莊一級）。這種情況下，地方政府既是項目組合總承包商，同時也成了項目集的發起人。

至于區縣和村莊，扮演的則是項目治理中最基層的“執行人”角色，負責具體實施項目，這些項目來自上級政府的轉移，也可能來自上級政府的分解（子項目）。它要根據上級政府要求，利用上級撥付的資源和地方資源，發動人民群眾，開展具體的項目建設和實施工作。它更重視的是利用自己的能力，在項目范圍、進度、成本、質量、風險等具體方面，按時按質實現任務。

項目制的核心在于中央用“項目”的獎勵來引導、調動、激勵下級政府與項目承包者等關系人，達到調動地方積極性的目的。在此過程中，省級地方政府處于非常關鍵的位置，它不僅是項目承上啟下的中轉站，而且通過“打包”、整合和分解項目的資源，規劃出一個龐大、復雜的項目集群，通過中央政策資源和資金資源，吸引和整合更多的地方資源，彌補中央項目的資金缺口，通過項目合作的形式，實現中央項目的戰略目標，滿足中央投資項目的訴求。最后通過項目集群的交付達到中央政府要求的收益，實現中央戰略目標的要求，為公眾提供更有價值的公共服務，提升公共產品供給的能力，同時也實現地方各項目關系人的利益訴求。

我國地方政府項目制治理中的問題與國外經驗的借鑒

我國地方政府項目制治理中的問題。政府投資建設項目的“高投入、低效率”一直是世界性難題，政府投資的損失浪費是其重要原因之一。我國政府投資建設項目也存在巨大的浪費，而地方政府表現得尤其明顯。其中主要涉及管理性損失浪費、決策性損失浪費、功能性損失浪費、技術性損失浪費、人為因素的損失浪費等多個方面。[2]此外，也存在由于我國現行法律制度在規制政府建設工程項目方面的不完善而造成的浪費問題。[3]個別的政府項目，還存在套取資金等金融風險和違背中央政府投資目的原則等問題。比如，在項目制的運作過程中，存在一些組織為“項目而項目”，甚至利用項目來套取國家資金的情況。當前地方發展中出現的“項目運動”，很可能形成以項目為樞紐的金融資本鏈條，這些都具有巨大的金融風險。地方項目制在維護地方利益驅動下的“迎檢邏輯”與“服務邏輯”的沖突、“統一邏輯”與“地方邏輯”的沖突、“專項邏輯”與“整合邏輯”的沖突、弄虛作假和重建不重用等行為的存在，嚴重違背了中央政府的專項轉移支付的收益目的原則。由此看來，解決政府投資建設項目損失浪費問題，提高政府投資效益、提高公共品產出效率，將問題集中的地方政府項目進行規范管理，已經迫在眉睫。

國外在政府投資項目中引進項目集管理的具體做法與經驗。從全球政府治理來看，不論是我國中央政府，還是某些實行聯邦制的外國政府，都在利用財政定向轉移支付實現對地方財政的支持和對落后貧困地區的財政再平衡。尤其是國外，這種定向轉移支付工具，經常成為兌現競選諾言的現實工具。某些大的投資若要從中央政府的手中下放到市場和基層，唯有依靠項目的方式才能落實。地方政府項目治理機制即項目集治理的規范與否，直接影響著中央政府投資的成敗與收益多少。在有項目的地方，就必定要有項目管理，要有為項目提供或產生必要的價值、產生現實收益而進行的項目治理。

在這方面，我們可以從美國項目管理協會的做法中得到一定啟發。根據PMI發布的《項目集改進與問責法案》白皮書的分析，美聯邦政府啟動這個研究是迫于三大原因：第一，浪費問題，據統計，美國政府機構在一般項目和大型項目上每投入10億美元，就有1.01億美元被浪費，浪費達到了10%的驚人比例；第二，其中的失敗項目比例大，在100個項目中，只有64%的項目達成了原有目標和商業意圖，而有36%的項目違背了或未達到政府的戰略設想和規劃，失敗率占到三分之一以上；第三，項目結果無法滿足納稅人和公眾對政府項目的預期，有時甚至花錢買反對。正是在這樣的背景下，政府通過多年項目集治理的研究發現，必須制定一個法案，才能把項目管理的問題提升到科學化的高度來處理，并使之在法案的約束下得以規范、穩定。這會在一般工作人員水平參差不齊的情況下，最大限度地提高美國聯邦政府的效率，交付更多成功的項目集成果，提升美國納稅人的價值回報；同時也有助于最大限度地提高美國聯邦政府的威信。

正是由于看到了政府投資成敗與地方政府項目集治理的規范與否有密切關系，他們才啟動了項目集管理的研究和法制化，并取得了一定成效。當然，在這個過程中，他們參照了企業內部管理項目的很多經驗，把企業的好做法引到政府中來。比如，奧巴馬政府經過多年的研究，在2016年通過了政府審批程序，并于當年12月14日正式簽署了《項目集管理改進與問責法案》（Program Management Improvement and Accountability Act， PMIAA）。該法案通過以下四項重要舉措對聯邦政府項目集管理政策實施改革：一，為從事這種專業化的管理工作，他們設立了有專業性約束的職位，稱為項目集經理，并為之設計了一系列獨立的正式的職業晉升路徑；二，在整個聯邦政府建立一套基于標準的項目集管理的政策、制度和規范；三，認可高層支持和參與此事的重要作用，并指定聯邦機構的高級官員負責項目集管理政策和戰略的實施；四，組建跨機構跨部門的項目集管理委員會，發揮協調作用，同時促進項目集管理成功經驗的分享。

根據前面的分析，我們認為，美國的以上做法，比我們在項目管理上經常采用的“隨機”辦法，顯然更利于實現管理的科學化。最核心的一點就是，他們用立法的形式引介企業的成熟經驗，實現項目集管理的標準化與規范化，并將項目集治理的角色、職責進行了清晰的界定，從而使問責制堅實地固定下來。這種做法是值得我們借鑒的。

對地方政府項目治理的建議

我國中央政府的投資項目，在地方政府“打包”項目庫的項目集規劃和管理環節上，加強項目集管控，防止地方政府的權利膨脹、中飽私囊等貪污腐敗行為的產生，防止因監督缺位而透支財政和政府信譽，都已成為迫在眉睫的任務。參考國際上的有益做法，筆者建議，可以從以下四個方面著手加強地方政府的項目集治理水平。

針對各級政府項目管理的標準及問責程序進行立法。政府應該完善法制。在目前問題較多的地方政府的項目管理中采用項目集管理的標準，明確項目集關系人的職責義務，并參照該標準明確項目集管理的崗位職責、權限和收益履約規范，將政府投資項目浪費行為納入公益訴訟范圍；建立項目相關責任人員終身追責制，提高違法成本。項目集管理關注的是整體收益，通過立法，用經濟和刑事處罰的雙重手段來懲治對整體收益造成破壞和影響的行為，從而杜絕浪費和腐敗問題的產生。

地方政府項目去官僚化，助推專業管理上位。首先，在項目集治理中，行政權威除了中央政府在總的項目確定、項目集打包發包、項目集收益的規劃和分配等方面發揮領導權威外，還需要地方政府在協助項目管理、協調資源與跨部門跨層級溝通方面發揮作用。但在項目集規范制定和目標實現的實施管控方面，則應該盡量尊重管理專業權威的意見，并為政府項目管理的專業人員創建一系列正式的工作職位和職業升遷路徑。毋庸置疑，政府的科層制與項目制是政府治理的兩駕馬車，要在這兩駕馬車之間建立一種認可機制，即為“項目經理”在科層制中建立一個相互轉換的崗位層級及職業通道，為中央項目的轉移支付目標的實現儲備專業的項目管理人才。我們應從薪資待遇和職業發展上與科層制的級別對照，建立“項目經理”從初級到高級的職業發展道路。這樣有助于在管理層級上做到去行政化，助推專業管理上位，厘清行政決策與項目管理的職責分工，防止行政方面的不當與過分干預。

在地方政府項目制中建立基于項目集管理標準的績效考核體系。這些標準將會成為考核和問責的基礎。根據項目集治理的若干個考核維度，完善地方項目制治理的標準和治理體系；從項目集生命周期管理出發，建立項目集治理機構，將地方政府的項目集分解成規劃、實施、交付三個階段進行責權明晰的管理。尤其在規劃階段要對項目集進行項目分解和目標細化，進而建立循序漸進的考核標準，在戰略一致性、關系人政績與滿意度、治理體系完善程度、投資收益是否偏離等方面進行監控，以保證項目集的目標與中央政府的戰略一致。我國政府現在采用的處罰方式多為事后追責，當政府項目巨大浪費已經形成時，事后追責也只能是亡羊補牢，損失已無法挽回。所以，我們應該在事先做好標準，并特別注重事前與事中控制，從考核和治理體系中找到抓手，借鑒國外一些“跟蹤考核”做法，防患于未然。

組建跨部門跨層級的地方政府項目集管理委員會。項目集治理是通過項目集管理委員會和項目集管理團隊的有序配合來發揮作用的。首先項目集管理應該通過一個審查和決策機構的行動來執行，該機構可以被稱作項目集管理委員會，或項目治理委員會、項目集董事會。其職責主要是負責定義并執行恰當的項目集治理體系和方法，保證項目集的執行與組織目標相一致，并為指導項目集的正常管理提供支持。項目集管理委員會由項目集規劃發起方（如地方政府或致力公益事業的組織）代表和收益管理代理人、各個利益相關方（政府相關部門、政府項目的投資方、建設方、使用方、受益方等）高級代表、項目集執行機構（如政府指定的項目管理機構）的代表組成。這些組成人員極有可能是來自不同地域和層級的組織的決策人或具有話語權的執行人員，為了完成項目集配置給各個角色人的利益而在一起組成項目集管理委員會。這種組成有助于打破地域和層級的界限，實現信息的共享和監控，為保障各自交付的收益而進行高效協作，提高投資效率。

項目集經理有管理的職責，管理日常的項目集活動，以確保項目集在治理框架內運行，同時確保程序團隊能夠理解并遵守治理過程和基本的治理原則。對地方項目庫（項目集）的可行性和科學性進行審核和專業指導，促進項目集管理成功經驗的分享，避免“摸石頭過河”式的重復嘗試和巨額學費的代價。我國政府的很多項目都是由政府領導牽頭，其中很多人缺少項目管理經驗，個人的管理水平制約了政府項目的科學水平，風險隱患很大。所以，要在領導的權威下建立由專家組成的治理機構，對項目集進行審核、監控、協調，對一些專業性很強的復雜性的工作進行集成管理或分包、發包、采購管理，用集體智慧取代個人智慧，用制度和治理規章警示權力尋租和信息不對稱造成的監控真空。

綜上所述，從項目治理的角度來看，在項目制中，地方政府的“打包”行為和地方政府項目化治理，屬于項目集治理的范疇。國外對政府項目實行項目集管理并實現法制化，實際上是把企業界成熟的科學化、精細化、現代化的管理理念、管理標準、管理工具引進到政府工作中來，本身就是對“科學”的高度認可。我們必須按照黨中央和國務院對行政工作精致化、科學化的要求，盡量地多運用現代科學技術手段，不斷推進治理制度創新、治理模式創新，提高管理工作的科學化、精細化水平。項目集的治理，將成為改進地方政府項目治理績效管理的重要突破口，這也是提升我國政府公共治理能力的需要。

注釋

[1]折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《當代社科視野》，2014年第3期，第39頁。

[2]解媛媛：《政府投資建設項目的損失浪費問題研究》，重慶大學碩士學位論文，2008年。

[3]黃明濤：《論政府建設工程項目浪費的法律規制》，《貴州省黨校學報》，2017年第2期，第68～74頁。

責 編/馬冰瑩