從保障資助到發展資助：反貧困視角下我國大學生資助制度的困境與改革路徑

黃 維，張茂然，徐 微

(長沙理工大學經濟與管理學院，湖南 長沙 410076)

一 問題的提出

貧困是人類生活一切不幸的溫床。貧困不僅嚴重阻礙和制約著發展中國家的經濟社會發展，也是造成當前環境惡化、地區沖突和恐怖主義威脅等全球問題的“無聲危機”[1]。消除貧困是人類社會發展的基本目標，2015年9月，聯合國發展峰會通過《2015年后發展議程》，將“在全世界消除一切形式的貧困”排在可持續發展全球目標的第一位。

反貧困是大學生資助制度的天然使命。首先，長期穩定的大學生資助制度是對年輕一代的人力資本投資，為技術進步和產業轉型升級提供創新人才，促進經濟的長遠發展。從整個社會的角度看，經濟發展能夠增加居民收入，有效降低貧困的發生率；其次，對于貧困家庭來說，孩子的高等教育支出是一筆沉重的經濟負擔，大學生資助實際上等于向這些貧窮的家庭進行了轉移支付，成為一道精準反貧、阻斷貧困代際傳遞的“社會安全網”；最后，大學生資助有效提升了貧困家庭子女進入大學的機會，促進他們的認知發展與非認知發展，從而實現其就業機會和經濟收入的增長，因而也是反貧困的重要手段之一。相關研究表明，在拉美國家，如果家庭成員只接受初等教育，貧困的發生率為41.3%，而如果家庭成員接受高等教育，貧困發生率僅為5.1%[2]。

20世紀90 年代末以來，我國大學生資助的項目、覆蓋范圍不斷增加，逐步形成了較為穩定的制度框架，即“獎貸助為主、勤補免為輔，外加綠色通道”的多元、混合體系。同時，作為保障貧困家庭子女高等教育參與的“兜底網”和“防坡堤”，大學生資助制度不僅在推進成本分擔政策、保障弱勢群體以及維護高等教育權益方面做出了卓越貢獻，而且在促進社會和諧穩定方面也發揮了重要作用。1999年國家助學貸款制度初建時，大學生資助資金不到10億元，到2007 年我國大學生資助制度的框架基本建立之時，大學生資助資金增加到271億元，2017年再次增加到1050.74億元，同期資助大學生由2006年的1530.27萬人次增長為4275.69萬人次(根據全國學生資助管理中心發布的《國家助學貸款發展報告(1999—2013)》和2007年、2017年《中國學生資助發展報告》的數據整理而成)。如果再加上“綠色通道”、免費師范生、大學新生路費補助等資助項目，基本解決了貧困大學生難以繳納學費、不能進行高等教育成本分擔的難題。因此，大學生資助制度作為一項重要民生政策，在我國整體反貧困戰略中發揮著重要的作用。

然而，隨著我國經濟社會發展面臨的新矛盾，貧困的歸因也由溫飽問題不能解決的絕對貧困發展到權利、機會和發展能力不能滿足社會發展需要的相對貧困，加之大學生資助制度自身的許多弊病也日益凸顯，使得以保障貧困生入學為主要目標和以經濟資助為為單一資助內容的保障資助疲于應對。對于這些問題，許多學者已經進行了探討，如沈紅對中國高校學生資助的理論思考、實踐要點和政策效應的多維評價[3]，羅樸尚等人對中國高校學生資助政策的評估[4]，吳斌珍等人對大學生貧困及獎助學金的政策效果評價[5]，余秀蘭對我國大學生資助政策的回顧和評價[6]。但是，從反貧困戰略層面對整個大學生資助制度的研究還比較欠缺。2017年是我國大學生資助制度基本框架確立10周年，亟需從反貧困戰略層面對這一制度的發展困境和改革路徑進行剖析。

二 我國大學生資助制度的發展困境

隨著我國反貧困戰略的穩步推進和大學生資助制度的不斷深入，家庭經濟困難學生入學的經濟需求得以基本保障后，他們在發展方面的需求會逐漸呈現出來，如學業成功、社團參與和社會資本等方面的需求，更迫切需要得到心理、情感和學業維度的全方位支持。同時，大學生資助制度的反貧困挑戰越來越艱巨，制度的整體運行效率仍然有待提升，這些都給我國大學生資助制度的發展與完善帶來了嚴峻挑戰。

(一)理念之惑：單向式資助，無法讓受助者充分發揮主觀能動性

大學對學生影響的大小在很大程度上是通過學生個體的努力程度以及參與程度體現出來的，大學里所有政策、管理、資源配置等都應該鼓勵學生更好地參與學習活動[7]。大學教育歸根到底是對人的教育，其目標是促進人的發展，大學生資助也應秉持這樣的理念。因此，我國大學生資助制度必須以促進學生發展、強調資助育人效果為核心的理念轉變。

然而，目前我國的大學生資助制度的理念仍然停留在資助規模擴張、經費投入加大方面，關注點在于保障貧困生的高等教育入學機會，忽視了他們在學生發展方面的主觀能動性。無論是助學貸款，還是獎/助學金，抑或是路費補助、綠色通道等，都是由貧困家庭或者個人提出申請，政府對符合條件的申請者予以經濟資助，極易出現“資助政策選人”的后果，事實上，這是一種單向的“給予”和“他助”，在此過程中，政府資助部門通常將大學生資助的申請者置于一種消極被動的弱勢地位，往往忽略了貧困生的主觀能動性，這可以從政府、高校頒布的大學生資助政策文本中得到佐證。故而，這種保障資助雖能緩解貧困生入學時的一時之憂，但弊端也非常明顯，有可能造成資助資源與貧困家庭子女的實際需求無法匹配，兩者之間形成錯位的供需關系，從而嚴重地削弱大學生資助的實際效果。

(二)內容之缺：強調經濟資助，無法應對貧困生發展的多樣性和復雜性

20世紀80年代以來，能力貧困、社會排斥、脆弱性等概念相繼被引入貧困問題的分析之中，體現了反貧困戰略的復雜性和多維性，基于這些新的概念，反貧困政策也從單純的經濟資助轉向了提高受助者的生產能力和收入的能力。我國大學貧困生發展困境同樣也是多維的，是各種因素綜合的結果。但是，當前我國大學生資助項目，不管是國家助學貸款，還是獎/助學金，都以家庭經濟背景調查為前提，是一種低水平的補差性、選擇性保障資助，內容單一，無法有效應對貧困生發展的多樣性和復雜性，且極易造成受助者對資助制度產生“貧困陷阱”或“福利依賴”。

反貧困項目的最新進展表明，貧困不單純是缺錢，而是與貧困緊密相連的艱難決策——貧困會加劇窮人的認知負擔進而導致他們難以做擺脫貧困的相關決策，即相當于對窮人的心理和社會資源征稅的“認知稅”(cognitive tax)[8]。顯然，經濟困境往往只是貧困大學生學業和非學業發展的表面形式，背后很可能隱藏著非常復雜的心理焦慮、權利被剝奪、社會資本匱乏等非經濟性因素，對于這些非物質性致貧因素，保障資助就無能為力了。調查發現，貧困生的學習參與度、社交經歷與整體學習經歷滿意度等，均顯著低于非貧困生[9]。我國當前的大學生資助制度還停留在直接給予被資助者一定數量現金或貨幣的保障資助上，這無疑是在“制造”和“維持”高等教育體系里的貧困生群體，難以幫助家庭經濟困難學生克服高等教育的經濟、社會和文化障礙，貧困大學生通常難以通過資助而獲得平等的發展機會，未來也并不能充分地參與經濟社會生活。研究表明，當前一些資助項目反而對貧困大學生的學業表現、時間分配和畢業選擇產生了負向的抑制效果[10，11]。

(三)對象之偏：忽視相對貧困家庭的子女，難以適應貧困家庭的結構變化

隨著我國大學生資助制度的發展，資助項目不斷增加，資助的水平和規模也日漸提高，然而其對象主要瞄準絕對貧困家庭子女，忽視了相對貧困家庭的子女，難以適應貧困群體的結構變化。隨著經濟社會的快速發展和反貧困項目的有序推進，我國貧困家庭中的絕對貧困家庭在不斷減少，貧困群體和家庭的結構發生了急劇變化，相對貧困家庭已經成為我國貧困人口和群體的主體構成部分。據統計，與新的國家扶貧標準(2300元/年)相比，2012—2015年我國農村居民最低收入戶的人均消費(衣食住)支出已經不斷超過此標準，表明當前占我國貧困家庭絕大多數農村貧困家庭的溫飽問題基本得到解決，大學貧困生更多來自于可支配收入不能支持子女高等教育發展的相對貧困家庭，而不再是可支配收入難以維持最基本生存需要的絕對貧困家庭。

相對貧困是一個社會性的人社會參與能力不足的反映，實質是能力貧困和權利貧困。相對貧困家庭子女主要來自農村或偏遠落后地區，在大學期間面臨學習方式自主化、同伴群體多樣化、發展目標多元化等諸多方面的挑戰，這些都會導致他們在學習和生活上的適應性較差、自卑心理偏重，即相對貧困家庭子女的能力、素質和社會性交往難以適應大學學習和發展的需要，因而需要得到心理、學習上的干預和幫助。顯然，這是現行資助制度無能為力的。因而，我國大學生資助制度如果仍然只瞄準絕對貧困家庭子女，將導致大學生資助對象的錯位和覆蓋范圍的偏低，進而嚴重影響其實際效果[12]。

(四)主體之失：政府作為單一的治理主體，無法有效調動和利用各種社會力量

大學生資助最初起源于慈善事業，資金主要來源于宗教團隊、慈善機構，甚至個人。隨著20世紀50年代開始的高等教育大眾化，大學生資助才發展成為政府主導、多方參與的社會事業。當前，發達國家大學生資助的很大比例資金來源于民間資金，如美國獎學金(Scholarship America)自1958年成立以來，從私人部門籌集并發放了共計30億美元的獎學金，惠及200萬名大學生[13]。因此，大學生資助制度不僅需要政府的積極推動，還需要離企業、民間機構、志愿者組織甚至個人等社會力量的大力支持與廣泛參與。事實上，無論是反貧困領域，還是大學生資助領域，社會力量都是不可或缺的。

表1 2014—2017年社會資助與大學生資助總支出的比較

注：根據2014—2017年《中國學生資助發展報告》整理而成。

然而，社會力量參與我國大學生資助制度社會力量的力度非常有限，政府作為單一的治理主體，在大學生資助制度中包攬了政策設計、效果評估和風險控制等工作，承擔著籌資和補償的主要責任，幾乎包攬了大學生資助的所有事項。2013—2015年，社會資助平均僅為17.25億元，僅占大學生資助項目支出總額平均值的2.25%，見表1。即使是國家助學貸款，資金來源也是政府“兜底”的銀行資金。換言之，社會力量的貢獻極其有限。在世界范圍內，政府都在大學生資助制度中承擔極為關鍵的主體責任，但是如果不充分利用社會資源，僅僅依靠政府財政資金，不但資助制度的覆蓋范圍和水平難以提升，資助方式也難以真正滿足貧困大學生發展的多種需要，而且容易導致社會力量游離在大學生資助制度之外，無法有效調動和利用各種社會資源，妨礙制度的可持續發展。

(五)效率之憂：資助項目繁多但欠整合，制度的整體運行效率有待提升

2007—2017年，我國大學生資助項目日益繁多，伴隨著師范生免費、助學貸款代償、大學新生路費補助等專項項目的設立，我國大學生資助項目的運行、評估主體分散在眾多的政府部門，制度的整體運行效率不高。一方面，高校主要通過學生家庭所在地民政部門、街道辦事處出具《家庭經濟情況調查表》或困難證明的方式進行貧困生認定和分級，對于信息的真實性、完整性和準確性缺乏約束和限定機制，難以實現“精準”資助。調查表明，為了幫助貧困大學生而設立的助學金的標的錯誤率超過50%，而且只減少2.6%的貧困率[14]；另一方面，資助項目管理與教育活動“兩張皮”的現象比較突出。大學生資助項目通常由高校學工部門組織實施，教育活動則通常由教務部門組織實施，兩部門之間未能有效實現“無縫連接”，不能充分發掘更適合貧困生發展和資助項目特點的教育活動，資助育人效果有待提高。這種多頭負責、部門分割的局面，不僅造成大學生資助項目之間無法有效銜接，出現“資助過度”與“資助不足”并存的后果，而且會浪費本來就非常有限的資助資源，增加制度的運行成本，最終嚴重影響大學生資助制度的整體效率。

三 我國大學生資助制度的改革路徑

僅僅給窮人分錢并不能使他們真正擺脫貧窮，社會應當建立競爭的上升通道，資源入口應向全社會開放，使得個人能夠保持正常思維，有尊嚴地奮斗[15]。我國現行的大學生資助制度目標仍然停留在“輸血式”的保障資助，淡化了能力提升和機會提供的發展資助，難以適應當前經濟社會發展形勢的急劇變化和反貧困戰略的嚴峻挑戰，亦無法順應貧困大學生真正擺脫發展困境的變化。為此，政府和社會力量應當推動我國大學生資助制度從保障資助走向發展資助，在有效保障貧困家庭子女高等教育入學權益的同時，提高他們的自我發展能力，以實現制度的優化與可持續發展。

(一)提升資助理念：倡導雙向資助，幫助受助者獲得平等的發展機會

我國的大學生資助制度必須倡導互動、雙向式的資助理念，從提供經濟資助為主的保障資助轉變到幫助貧困大學生提升自我發展能力的發展資助。具體說來，需要從以下兩個方面提升資助理念：

一是政府、高校與社會各界應當以積極的眼光看待貧困家庭及其子女，他們同樣是我國經濟社會發展所需要的寶貴的人力資源，也是反貧困的關鍵力量，自身具有擺脫發展困境的愿望、訴求和能力，而非消極地等待和依靠他人“施舍”。貧困的境況容易導致窮人對社會和自身定位產生消極認知模式，若被視為社會負擔，會覺得不被尊重、自己缺乏競爭力，對生活前景不抱希望等。這些想法又會阻礙窮人利用經濟發展良機，進而錯失擺脫貧困的機會[16]。故而，大學生資助制度應當促使他們主動依靠自身能力改變境遇并提供發展機會，真正實現資助育人。

二是實行雙向、互動的資助。貧困大學生不能單純依靠政府的單向式資助，而應是雙向、互動的資助。大學生資助項目應該樹立讓受助者也成為資助項目積極行動者的資助理念。一方面，要通過引導，使受助者在主觀上認同大學生資助項目是“自己的事”，在客觀上要使受助者自愿參與到資助項目的設計、決策、實施、監督等全過程，從而有效地實現良性互動；另一方面，精心命名資助項目和稱呼資助對象，借此給資助項目傳遞更積極和肯定的信息，例如，將“貧困生”稱謂改變為“機會生”，將“經濟困難的家庭”稱作“尋求發展機會的家庭”，等等，不僅能有效提升貧困大學生一般的自信心和自我效能，而且非常有利于減少他們由于“貧困標記”而導致的“認知扭曲”。大量實驗研究表明，如果能改變窮人對自身能力的看法進而改變貧困的思維定式，能有效改變家庭境況不利學生在學校的各種表現，并能大幅度提升窮人對反貧困項目的興趣和實際行動，但類似的實驗對富人的認知能力提升并不起作用[17]。

(二)完善資助內容：實施多元化的大學生資助項目，有效應對貧困生發展的復雜性和多樣性

隨著反貧困戰略目標的不斷推進和高等教育轉型的不斷加快，貧困生發展困境呈現出多樣性和復雜性，以至于受助者單純依靠保障資助已經無法有效地擺脫發展困境，故而應當完善大學生資助的基本內容，實施內容多元化的資助，重點幫助貧困大學生提升可行能力、獲得平等機會以及必要的心理干預，以期有效地幫助貧困生應對各種發展風險，不僅將大學生資助項目視為一個積極的化解入學風險的制度安排，而且將其視為一個提升發展能力的制度安排。

另外，大學生的發展是一個動態的過程，每一個階段有很多關鍵點和階段性特征[18]，貧困生的發展困境也是在動態變化，發展資助也需要相應地隨之變化：初入大學，新生面臨復雜的經濟適應、學業適應和人際交往適應的問題，低社會經濟背景的學生適應情況相對較差[19]。對他們的發展資助應當為增強大學適應性的資助服務，如介紹大學入學要求和各種學生獎/助學金計劃，并幫助他們選擇合適的財政資助計劃。大二則開始了解和融入大學生活，將經歷關鍵的轉折期，發展的關鍵是獨立性的形成和目標規劃發展。貧困家庭子女未完成轉折的比例更高，在學業成就和能力發展方面往往處于劣勢地位[20]。對他們的發展資助，應當提供完成轉折、樹立大學目標、提供學習指導、幫助他們順利完成學業等方面的資助內容。大三、大四的發展主題也呈現出明顯的差異性和多樣性，貧困生的發展困境也各不相同，需要實施與之相應的能力資助、機會資助以及權益維護等資助內容，從而幫助他們有效地應對各種發展困境。

(三)瞄準資助對象：覆蓋相對貧困家庭子女，適應貧困群體的結構變化

我國現行大學生資助制度的對象主要是瞄準絕對貧困家庭子女，在目前的資助框架下，存在“政策選人”的情況。隨著我國反貧困戰略的推進，大學生資助政策定位存在巨大的缺陷，在相對貧困家庭已經成為我國貧困家庭主體構成部分的新形勢下，大學生資助制度應該適應貧困家庭的結構變化，覆蓋相對貧困家庭子女，不僅要為處于絕對貧困家庭子女提供資助，更應該為處于貧困邊緣的相對貧困家庭子女進行有針對性的發展資助。

大學生資助覆蓋相對貧困家庭子女，需要直接瞄準到人，通過“靶向療法”，瞄準對象，實施個性化資助。從促進貧困大學生發展的角度看，個體瞄準比群體瞄準精度更高，其宗旨就是優先滿足貧困大學生個體的入學需要并培養其個體發展能力。具體而言，一是對有不同需求的貧困生提供針對性政策支持，通過學業完成、就業培訓、社會參與等方面的資助項目，進而有效地應對發展困境，為將來更好地參與經濟社會生活奠定基礎；二是動態調整資助對象，提高資助項目的針對性和有效性；三是探索推進個性化資助的新模式，針對經濟貧困、能力貧困和權利貧困采取不同的資助項目。

(四)健全資助主體：引入多方力量，實現大學生資助制度的多元主體治理

反貧困不僅是政府的任務，更是全社會需要共同面對和解決的難題。因此，在大學生資助制度中，應注重反貧困治理主體的多元性，除政府以外，我國應當健全大學生資助的治理主體，積極引進企業、NGO甚至私人等多方力量，實現由政府單一治理主體走向多元治理體系。具體說來，政府應當發揮制度的責任主體作用，除了承擔資助資金、制定財稅優惠政策等職責以外，當務之急是要建立統一的、涵蓋不同教育階段的貧困家庭信息庫，并完善數據共享機制，從數據的輸入和輸出兩個方面確保與反貧困相關的部門和大學生資助相關的部門能夠及時獲得相關數據，也能及時將本部門獲取的數據導入；高校則應當發揮制度的實施主體作用，承擔各類資助項目的組織實施、具體運作和報告反饋等職責；而企業、NGO、私人等社會力量應當發揮協助主體的作用，承擔資金募集、專業服務、整合資源以及項目評估等職責，形成“三位一體”的多元主體治理格局，各展其能、各揚其長、各盡其責，引導政府的財政資源撬動市場資源和社會資源，不但能夠有效地幫助各類受助者擺脫發展困境，而且有利于大學生資助制度的可持續發展。

(五)優化資助效率：統籌資助項目，增強大學生資助制度的效益

大學生資助制度的各個項目單獨使用，都會面臨邊際效力遞減問題，需要發揮制度要素的組合效應和規模效應。只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可維系的，否則，精心設計的制度很可能高度不穩定[21]。大學生資助制度整體運行效率的優化，不僅需要充分利用每個項目有限的資助資源，而且需要在整體上富有效率。當前可開展兩個方面的工作：一方面，教育部門要盡快完善教育部門加強與民政、扶貧、財政、銀行等其他部門之間的互動、溝通與協作，優化資助信息、數據的傳遞機制，實現資助項目在政府各個資助部門之間的有效銜接；另一方面，高校要根據貧困生發展和“精準資助”的實際需要，學工、教務部門精心設計資助項目。國內外反貧困的大量實踐經驗表明，“有條件的現金轉移支付計劃”是一種“以金錢換行動”的多維反貧困方法，能較好地統籌各種資助項目，在教育和反貧困領域均取得顯著的成效。該計劃需要資助者和資助對象之間簽訂協議，受資助者需要履行一定的發展義務才能獲得資助，且對資助對象開展動態管理，在不同階段采取不同的方式，設置目標對象的選擇、資助條件以及退出機制等，有效避免了資助對象的重疊和遺漏，最大限度地將資源運用到最需要的學生身上。在大學生助學金的制度設計中，我國可借鑒“有條件的現金轉移支付計劃”的成功經驗，防止獲得助學金的貧困大學生產生“等、靠、要”的思想，進而統籌各種資助項目，在頂層設計與基層自主互動的過程中，有效提升制度的效益。